我國海洋資源資產保值增值管理有關思考及建議

王 瓊，楊倫慶

（廣東省海洋發展規劃研究中心，廣東 廣州 510220）

1.引言

黨的十九大提出“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”的戰略部署，凸顯了黨中央對于海洋事業發展的高度重視[1]。自2002年《海域使用管理法》及2010年《海島保護法》的頒布與實施以來，我國海洋資源開發利用與保護逐步向“有序、有償、有度”轉變，海洋資源資產化管理工作拉開序幕。2013年，中共十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。”2017年，中央深改組第三十五次會議審議通過《海域、無居民海島有償使用的意見》，提出要“完善市場化配置方式，加強有償使用監管等措施，建立符合海域、無居民海島資源價值規律的有償使用制度。”2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，提出“健全自然資源資產產權體系，探索海域使用權立體分層設權，加快完善海域使用權出讓、轉讓、抵押、出租、作價出資（入股）等權能；構建無居民海島產權體系，試點探索無居民海島使用權轉讓、出租等權能。”2020年，中共中央國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出“健全要素市場運行機制，健全要素市場化交易平臺；完善要素交易規則和服務、提升要素交易監管水平。”

目前國內外對資源資產化管理主要集中在土地資源、礦產資源、森林資源等人類開發利用較普遍的資源上，但是對海洋資源資產化管理研究還不多[2]。海洋資源保值增值管理更是概念模糊，長期以來，在海洋資源的開發與管理中，實際執行的是資源無價和無償或低價使用政策，致使海洋資源資產的不斷流失與生態環境的破壞，以保值增值為目的的海洋資源資產管理將成為后續海洋管理中的重中之重。本文通過研究海洋資源資產保值增值管理的具體問題，探索建立海洋資源資產管理的具體路徑，以期為促進海洋經濟的可持續與高質量發展，推動海洋強國建設提供政策支持。

2.海洋資源管理與海洋資產管理內涵

2.1 海洋資源管理

海洋資源的定義多種多樣，較為典型的是指海洋中所蘊含的各種可供人類開發利用的自然資源總稱[3]。國家對海洋資源的管理主要集中在海洋空間資源、海洋生物資源及海洋礦產資源等類型，其中海洋空間資源管理主要是海域、海島、灘涂等空間資源規劃、開發利用及保護等；海洋生物資源管理主要為海洋漁業資源養殖、捕撈、種質資源保護等；海洋礦產資源目前較突出的為海砂資源開采管理等。

2.2 海洋資產管理

國內對海洋資源資產的概念和內涵界定較少，比較有代表性的是王淼等認為，海洋資源資產具有三大特點：擁有明確的所有者、能夠產生一定的效益和資源本身具有稀缺性[4]。海洋資源資產化管理是采取各種措施來提升海洋資源開發利用與保護過程中海洋資源性資產的價值，使開發利用期末的所有者權益大于等于期初的權益，達到資產保值增值的過程[2]。

3.經濟高質量發展背景下海洋資源資產保值增值管理現狀及問題

3.1 海洋資源資產性管理實施力度較弱，資源資產家底不清

我國海域遼闊，海岸線綿長，縱跨熱帶與亞熱帶區域，擁有豐富的海洋礦產、海洋生物、海洋空間、海洋能源等資源。為摸清我國資源本底情況，自1980至2012年間，全國主要開展了三次大的海洋資源調查，分別為1980年開始的“中國海岸帶和海涂資源綜合調查研究”專項，1988年開始的第一次“全國海島資源綜合調查”及2003年開始的“我國近海海洋綜合調查與評價”（908專項），形成了豐碩的調查研究成果，為我國海洋資源管理奠定了重要的基礎。期間全國各省也有不斷開展相關專項調查研究，但隨著幾十年來發展巨變，原有的數據信息已經難以滿足新形勢下海洋治理體系與治理能力現代化建設的需要，制約了我國海洋資源開發保護與資源資產優化管理工作的有力推進，不利于當前海洋經濟高質量發展需求。

近年來，黨中央、國務院高度重視全民所有自然資源資產管理工作，先后作出了一系列重大決策部署，并提出要摸清全民所有自然資源資產家底。目前全國各省對海洋資源管理大多仍停留在資源本身的開發利用與保護，海洋資源資產化管理模式及管理體系尚未形成。雖廣東等多省已開展資源資產普查試點工作，但是正在開展的全民所有自然資源資產清查涉及到的海洋資源資產清查較為粗糙，僅僅是對海域、海島根據使用金的最大及最小可能值來進行價值量估算，并不能體現區域海洋資源資產的總體價值，根據海洋資源屬性對海洋資源資產進行分類統計的目標遠未達到。

3.2 “藍色經濟”在國民經濟中地位日趨重要，海洋資源資產核算面臨困境

3.2.1 海洋資源資產分類及測算指標體系尚未建立

開展海洋自然資源資產核算是關心海洋資源保護、認識海洋資源資產價值和功能、經略海洋資源資本市場的有效途徑。目前市場上進行的海洋資源資產評估主要為海域、海島及海砂資源評估，與土地資源相比，由于海洋資源其特有的水體流動性和資源的未知性因素，其資源資產評估十分復雜。2015年以來，全國多個沿海省市在全民所有自然資源資產核算試點工作中將海洋資源資產納入其中，但是在核算中缺乏系統、標準的核算體系，資產類別、測算內容及測算指標的選取也有較大差別（詳見表1）[5-7]，在實踐探索核算自然資源資產實物量價值和生態服務功能價值時，市場價值法、影子工程法、機會成本法、時間成本法等方法在科學性、適用性、經濟性等方面或多或少存在一些問題，自然資源資產核算方法亟待規范[8]。

3.2.2 海洋資源資產市場化配置程度較低，出讓缺乏科學合理的定價機制

我國海洋資源資產要素市場化配置中，僅海域資源出讓市場較為活躍，其次海砂及無居民海島也有部分出讓，目前海洋資源資產主要通過申請審批出讓，市場化配置程度較低，限制了海洋資源資產定價機制的形成及完善。2018年，財政部與原國家海洋局聯合印發《關于調整海域、無居民海島使用金征收標準的通知》，對不同區域、類型、使用方式的海域及無居民海島的使用金的評估提出了具體要求，為我國海域、無居民海島評估提出了支撐，但是其采用的主要是“同等定級，統一評價”的定級思路，資源具體區位條件、自然條件、資源豐度、社會經濟條件、市場影響及資產所有者權益均未在海洋資源資產價格形成中得到很好的體現。

表1 試點省、市自然資源核算中海洋資源資產核算指標

3.2.3 資源資產生態價值缺乏重視

我國海洋經濟發展主要依賴于原始的海洋資源投入，對海域、海島等空間資源、海洋水產品等漁業資源進行粗放型的開發利用，忽略了海洋生態功能調節作用及價值體現，最終導致生態環境問題頻發、生物資源多樣性降低、典型生態系統功能下降等問題。目前，我國尚未有明確的法律法規對海洋資源資產開發利益主體所需作出的生態補償責任做出明確規定，缺乏強制性補償措施，海洋生態保護責任與義務落實困難[9]。

3.3 市場在資源配置中起決定性作用，海洋要素市場化配置效率較低

3.3.1 海洋資源資產產權交易平臺普遍率低

我國海洋資源資產流轉主要是申請審批出讓的一級流轉，部分海域進行了二級轉讓出租，無居民海島則只有浙江象山大羊嶼島、廣東珠海三角島等個別海島通過“全國第一拍”“全國第一掛”進行市場化出讓，且轉讓過程中由于市場機制不完善也是困難重重。目前全國僅有山東省、福州市、青島市成立了海洋產權交易中心，但實際交易多局限于本地市場交易，區域合作少且缺乏信息共享互通機制，存在“信息孤島”現象。海洋資源資產產權交易平臺的稀缺，影響了二級市場流轉的活躍性與便利性，同時也阻礙了海洋資產金融產品發展[10-11]。

3.3.2 海洋資產專業評估力量缺失

目前，市場上的海洋資源資產評估工作多由傳統的評估機構承擔，評估時未能充分結合海洋資源的自然、社會屬性及潛在的生態價值，在一定程度上缺乏客觀性、準確性，評估結果未能充分體現海洋資產整體價值。而部分由海洋資源開發管理技術支撐機構開展的海洋資源資產評估，雖然能夠充分考慮資源資產屬性，但在專業評估技術及能力上存在一定欠缺，專業技術服務能力有待提高。且國家及地方相應服務機構收費標準存在較大差異，存在“服務報價低、評估價低者得”的現象，互相壓價等惡性市場競爭時有發生，出具的評估價格往往與海洋資源資產實際價值不符，甚至嚴重偏低，評估質量難以保證[10]，難以為資源資產的市場化配置提供有力支撐，且易造成國有資源資產流失。亟需從國家層面來統一規范評估管理制度及評估機構準入機制，提升海洋資源資產評估人員的整體業務素質與能力[12]。

3.3.3 缺乏健全的市場交易機制

2019年全國海洋生產總值超過8.9萬億元，占國內生產總值的比重達到9.0%，海洋經濟在國民經濟中占有重要地位。近年來，全國用海用島需求量不斷加大，但是由于缺乏一套系統的規范的市場交易機制，規范資源資產要素配置過程中的要求，如對用島、用海的產業準入機制設置、生態保護與補償要求、權益所有者的權利與義務、資產流轉的規范流程及制度保障，政府職能與市場調控的相互作用等進行規范化、標準化，有力地推動海洋資源資產要素自由流動與高效配置。

3.4 法律法規是海洋資源資產管理的基本保障，目前相應體系存在一定缺失

自《海域使用管理法》《海島保護法》出臺以來，海洋資源開發與保護變得有法可依，但是近年來國家在海洋管理方面做了一系列的改革，如國家先后印發了關于海域、海島有償使用制度改革、使用金標準調整、申請審批流程的變更、資產產權制度改革等相關文件，地方在落實海洋資源管理改革進程中，原有的上位法已無法很好地支撐現有的工作，如廣東省三角島在市場化出讓前的具體流程、出讓后島上開發利用建設項目程序報批中困難重重。

4.我國海洋資源資產保值增值對策與建議

4.1 開展海洋資源資產清查工作，建立海洋資源資產實物賬戶及報告制度

海洋資源資產管理的首要任務就是摸清全國自然資源資產家底，開展新一輪的全國海洋資源資產普查工作，結合海洋資源稟賦條件，對海洋資源資產進行分類，建立符合海洋資源資產特色且切實可行的清查制度，摸清各類海洋資源資產的權屬、數量、質量、分布、用途、價格、使用權和收益等情況，開展經濟價值估算，基本摸清全國海洋資源資產家底，建立全國海洋資源資產實物賬戶及報告制度。

4.2 深化海洋資源資產有償使用制度，確保海洋資源資產的保值增值

4.2.1 建立海洋資源資產價值評估體系

探索海洋資源資產分類體系，從海洋實體資源價值、生態服務價值、文化旅游價值等角度，分析構建海洋自然資源價值體系，研究構建海洋自然資源價值評估體系，為海洋資源資產國有資產保值增值實施途徑與方法提供重要技術支撐，為探索海洋資源資產市場建立和運行提供理論參考。

4.2.2 開展資產價格形成機制研究，落實海洋資源資產分等定級評估制度

以價值評估為基礎，探討海洋資源的價格形成機制、成本構成、成本標準及價格干預等，研究建立全省海域、海島資源資產分等定級及評估制度。研究資源資產稅收問題（征收問題、標準及使用等），對資源資產經營收益管理（利潤水平、分配等）提出科學的定價方法，為海洋資源資產市場化配置奠定基礎。

組織完善海域使用權、無居民海島使用權、海砂等礦產資源使用權供應或合并供應的收益管理制度，確保海洋資源資產不流失。

4.2.4 建立海洋資源資產市場化交易機制

一是完善海域、海島資源資產開發利用標準體系和產業準入政策，提高生態用海、用島門檻，將海洋資源資產開發水平和生態保護要求作為選擇使用權人的重要因素并納入出讓公告和出讓合同。

二是完善海域、無居民海島使用權轉讓、出租、抵押市場規則，建立完善的海洋資源資產市場化配置方式、出讓要求、出讓流程、出讓依據及保障機制等。

三是推進廣東省海洋資源資產交易平臺建設，建立完善的交易監管體系，全面推進我省海洋資源資產要素市場化配置，促進海洋資源資產集約開發利用。

4.3 強化海洋資源產權制度改革，夯實產權基礎

4.3.1 探索海洋資源資產“三權分置”

只有產權清晰，才能形成有效激勵，保障海域使用權市場交易，優化資源配置，真正建成現代化海洋經濟市場體系[10]。在符合國土空間規劃和用途管制前提下，根據自然資源屬性及國民經濟和社會發展需求，推動海洋資源資產所有權與使用權分離，探索海洋資源資產所有權、使用權、經營權“三權分置”機制，著力解決現有海洋資源資產管理現狀中的交叉、缺位等問題。

4.3.2 探索建立海域、海島產權體系

西方文明發展演進邏輯意義上的發展，經歷了非現實性向現實性轉變的過程，特別是具備現實性特征后，人們對發展的認識越來越趨向經濟增長、財富增加、社會進步以及管理制度結構和信仰的變化。

探索海域使用權立體分層設權體系及配套制度。開展無居民海島及島上建筑物、島上資源資產產權結構研究，明晰產權類型及關系，構建無居民海島產權體系，確保海洋資源國有產權權益的充分體現。

4.3.3 完善海洋資源資產確權登記制度

完善海洋資源資產確權登記辦法和規則，基于新的海域、海島產權體系，合理確定產權登記要素，確定臨近區域的權屬邊界，妥善解決海洋自然資源管理中的歷史遺留問題，逐步實現海洋資源資產確權登記全覆蓋。

4.3.4 理清資源資產管理清單

理清中央直接行使、委托省、市代理形式的分類評價標準，構建中央、省、市三級行使資源清單，明確各級權利與義務、責任與目標，并構建相應的評價考核制度[9]。

4.4 完善法律法規與監管體系，筑牢海洋自然資源資產法治基礎

4.4.1 推進現行法律法規修訂工作

加快推進《海域使用管理法》《海島保護法》的修訂工作，為海洋資源資產的開發利用、保護、市場化配置提供基礎法律保障。納入生態補償機制，規范海洋資源資產產權制度及有償使用制度，逐步發揮招標、拍賣、掛牌等市場化出讓方式在海洋資源資產市場化配置中的決定性作用。

4.4.2 制訂海洋資源資產流轉管理辦法

推進國家及地方海洋資源資產二級市場流轉管理辦法的起草工作，明確海域、海島、海砂等海洋資源資產市場化出讓的管理機制，出讓條件與要求、出讓流程、出讓底價設置、出讓方式的選擇、出讓平臺、出讓合同等。在符合生態保護要求的前提下，逐步提高經營性用海、用島比例，優化海洋資源資產市場化配置。

4.4.3 建立健全資產利用監管體制機制，保障資產安全

建立對海洋資源資產產權權益損害類重大案件的發現、制止和懲罰機制，對破壞海洋資源資產或低價出讓資產等行為進行積極預防和及時制止，對私自侵占和破壞海洋資源資產并造成嚴重損失的予以嚴懲，切實維護所有者權益，同時加強與執法和司法機關的溝通協作，推動構建自然資源資產產權公益訴訟、民事、行政、刑事等案件的協同執法和審判機制。

5.結語

海洋是巨大的資源寶庫，海洋資源的多寡、生態環境的變化將直接或間接地對人類的生存與發展產生影響。加強國民海洋資源資產管理意識，建立海洋資源資產常態化管理體制機制，不僅是落實國家全民所有自然資源資產有償使用制度改革，構建更加完善的要素市場化配置體制機制的具體體現，更是保障海洋資源高效保護高效利用，維持海洋資源資產保值增值，推進海洋經濟高質量發展，建設海洋強國的重要抓手，意義重大。