大科學工程落地建設呼吁創新政策支持

孫曦瞳

（中國科學院高能物理研究所，北京 100049）

1.引言

以大科學裝置為依托開展各類基礎研究以及跨學科研究和實驗的科學活動，對高端先進設備研制以及先進試驗和測試方法研究兩方面有著極高的要求，此類項目同時具有科學性、工程性兩方面的特質，是“科研性質非常強的工程”，也是“工程性質非常強的科研”[1]。只有在申報、審批和建設運行全過程中進行合理規劃和周全保障，地方主管單位及建設單位充分考慮大科學裝置項目以上兩方面特質，匹配與之相適應的投資類型和相關政策，才能保證其順利建成和運行，達到預期科學目標和社會、經濟效益。

2017年5 月在北京市懷柔科學城開工的第一批交叉研究平臺建設項目，是由北京市首次主導的大科學裝置類建設項目，由于其工程設備屬性，被列入現行的固定資產類資助項目。為響應國家關于加速建設國家綜合性科學中心的號召[2]，提高審批和項目落地效率，采取“一會三函”的審批模式，確保項目按時開工建設。截至目前，項目基礎建設已經完成，科研設備正在陸續進場安裝，在確保符合規范的同時壓縮了繁瑣的審批流程，極大程度提高了項目建設效率。但同時，這一過程中也體現了對項目科學屬性關注的欠缺，包含固定資產（設備）和高端科學研究活動均有覆蓋的投資類型應當被建立，以使得科研活動中的研究、運行、維護、人才等各項配套列支，均可以在頂層設計和預算申報階段得以資助和精準考慮[3-4]，保證科學工程建設在各級執行過程中有據可依，在后期運行、開放共享階段良性合理發展。

2.存在問題及經驗總結

在經歷了一期開工的平臺項目申報、投資評估和審批，以及建設執行的過程，從創新管理及適應性探索的角度，有如下經驗和啟發：

在項目建議書（代可行性研究報告）的投資評估過程中，固定資產設備目錄一般不予包括安裝材料及配件，只在安裝調試等項下考慮。但這種分類在具體的大科學工程項目中，可能引起必需的研究活動的缺項。例如加速器技術的低溫系統中，氮氣和氦氣是用于測試設備密封性，以及為超導設備測試和運行提供低溫環境的重要耗材，其消耗量和對應的經費體量均不適宜歸類至安裝調試項，當屬直接的主要的科學研究過程。

類似的科學研究特點需要評估部門和審批部門詳細了解、承擔單位充分闡釋和準確描述的，避免因估計不足造成批復偏差，以及偏差累積影響目標完成。在之后投資匹配和審批程序中，應當考慮增加更具適應性的概算條目；同時，在驗收程序上參考科學工程類項目的驗收辦法，設置由領域內專家組成的監理組，對科學目標形成定期的專業的第三方評價，由此完成投資類型與驗收程序首尾相適應的審批、評價和驗收閉環管理體系[5]。

一般基建類的“通用設施”與大科學工程中的“通用設施”存在差異[6]。大科學工程的通用系統是相較于其它加速器學科研究系統（如超導高頻、低溫、束流測試等系統）來講的支撐輔助類系統，但是也有相當級別的科研要求，并非一般的空調、水冷或冷凍裝置在常規的設備公司中可制備，科研和工程結合的研發過程是必需的。

后續承擔單位將“通用系統”更名為“公輔系統”，更好地闡釋了其科研屬性，從而避免了概算評估時被調減。評估部門和審批部門在類似項目評價中，如遇到有與常規理解有偏差的內容，值得深入調研其作用和本質，形成“科學性較強的工程”一類項目的審批規范，從而更準確高效地進行評價和審批。

大科學裝置的先導性和創新性，決定了其建造過程中對設備精度和先進性要求較高，部分設備需通過進口采購。在國家級主管的科研項目經驗中，該類別進口設備可以適用科教免稅政策。但在北京市采取的固定資產投資類型中，以及在批復文件的措辭中未充分強調“科研”這一特殊用途，導致平臺項目在海關申請辦理科教免稅時造成阻礙。

辦理免稅的設備在項目整體經費預算中占比較大，不能成功辦理免稅將會造成項目經費超支嚴重，影響科學目標完成。且項目在進展到2018年下半年時，隨著中美貿易戰加劇，部分所需設備被列入貿易戰制裁范圍，關稅增加造成的影響日趨嚴重。

后期北京市針對這一形勢，在項目承擔單位的協調下，與北京海關說明情況，解決了一攬子平臺項目科技創新免稅問題。但這一過程耗時較長，為確保下一期平臺項目按計劃有序開展科研工作，此類問題能夠在項目批復等文件中予以考慮，使其科研特殊性在項目性質、建設單位屬性及建設地點等內容闡釋中得以周全體現。

以上問題充分反映出適合大科學工程的市級新型投資類型亟待創建，急需形成統一規范的、有延續性的針對大科學工程項目特性的資助、審批流程和政策，區別于單一類型（科研或工程）項目的資助。當前北京市針對科學研究的投資仍然按照行業劃分，被歸入固定資產投資大類項下，需要創新改革，細分單列，這樣有助于從各維度保障預算的完整性和合理性。

3.問題歸因探索

圖1 全年用于研究與試驗發展(R&D)經費支出相當于上海市生產總值的比例為約4.00%[7]

“十一、教育和科學技術…全年研究與試驗發展(R&D)經費支出約1500億元。…”[8]

以上分別為《上海市2018年國民經濟和社會發展統計公報》、《上市2019年國民經濟和社會發展統計公報》內容節選，科學研究統計列于“教育和科學技術”項下。

“固定資產投資：全年全社會固定資產投資比上年下降9.9%。基礎設施投資下降10.7%，其中，交通運輸領域投資增長1.1%。分產業看，第一產業投資比上年增長8.9%；第二產業投資下降43.2%；第三產業投資下降6.3%，其中，信息傳輸、軟件和信息技術服務業投資增長31.2%，文化、體育和娛樂業投資增長11.8%，科學研究和技術服務業投資增長7.7%。”[9]

“固定資產投資：全年固定資產投資（不含農戶）比上年下降2.4%。基礎設施投資下降3.8%，其中，交通運輸領域投資下降9.2%，郵政電信互聯網、公共設施管理領域投資分別增長17.8%和14.1%。分產業看，第一產業投資增長20.6%；第二產業投資下降9.0%；第三產業投資下降2.3%，其中，租賃和商務服務業投資增長1.6倍，文化、體育和娛樂業投資增長77.0%，科學研究和技術服務業投資增長27.0%。”[10]

以上《北京市2018年國民經濟和社會發展統計公報》、《北京市2019年國民經濟和社會發展統計公報》中，科學研究統計均列于“第六項、固定資產投資和房地產開發”項下。另，在“第十一項、教育、科技、文化、衛生、體育”項下，關于科技只列舉了專利和技術合同情況，即科研性質的科學活動，不屬包含工程性質。

通過比較兩地的統計結構，發現北京和上海對于科學研究活動的統計歸類不同：北京市目前在固定資產投資項下資助科學工程建設，與房地產同屬一類項下；上海將此歸入教育和研發項下，房地產則與城市基礎設施同屬一類。而國家級別的統計除“研究與試驗發展經費”外，更有“基礎研究經費”歸于“科學技術和教育”項下[11]。

北京在市級層面首次主導大科學裝置工程類項目，現行的固定資產投資類（或基礎建設投資類）投資審批框架無法滿足項目特點和科學屬性，如繼續承擔科學工程類項目建設，建議列支新的預算類型或創新改善現有的投資框架，適應項目的申報和實施。

4.創新政策勢在必行

大科學工程落地建設對國家、地方及項目周邊人文、生態、社群將產生深遠影響，對于審批和建設的機制體制要求較高，因此在政策理論和實操方面探索空間巨大。

大科學裝置研究機構調整申報方法、建設經營式預算思維[12]、大膽諫言機制體制創新也是勢在必行，一方面可以適應地方政策匹配，使大科學工程更好地落地建設，另一方面也可以為決策者提供政策制定的依據，服務于國家綜合性科學中心建設的使命。

項目申報、審批、建設、運行維護的順利、有效實施，是承擔單位（科研機構）與政府主管部門相互增進了解，磨合探索的過程。雙方有責任在固定資產類及科研類（軟科研）兩種項目執行經驗的基礎上，完善最能適應當前項目落地、運行的體制機制，創新政策和規范的制定，為第二批平臺乃至后續各階段同類項目審批、落地執行奠定基礎，高效精準地完成科學中心的建設任務，使得政府投資落到實處。