社區規劃與社會治理體系融合建構的路徑研究*

袁 婷 呂 青 YUAN Ting, LYU Qing

1 社區規劃融入社會治理體系建構問題的提出

社區規劃最早起源于西方國家，隨著社會發展運動的開展而廣泛流傳。從以美國為代表的“社區行動計劃”和“城市更新計劃”，到以英國為代表的協作型社區規劃，再到以新加坡為代表的政府主導型規劃，社區規劃逐漸成為各國探尋解決城市社會問題的主要途徑之一[1]。

社區規劃在我國開展的時間較晚，目前尚未出現明確的定義。錢征寒等[2]認為“真正意義上的社區規劃應該是基于自下而上理念、綜合考慮社區各個方面發展需求的綜合發展規劃”。近年來，“以人為本”“共同締造”“社區微更新”“公眾參與”等規劃概念的提出，標志著我國社區規劃逐漸步入新的發展階段。章丹音[3]認為社區微更新是一種以人為本的“空間重構”和“社區激活”的方式，主要通過“公眾參與”和“微治理”展開，是從項目實施運行和管理制度保障兩個層面探討社區微更新的途徑。黃耀福等[4]以廈門市“蓮花香墅共同締造工作坊”的實踐為例，探討工作坊的整個活動流程，以及在這一過程中如何推進各主體參與到社區規劃的多個環節中，從而證實了工作坊能夠有效建立各社會主體之間的聯系，并在實施過程中形成共建格局。步敏等[5]以曹楊新村“美麗家園”建設為背景，借鑒發達國家社區規劃師制度經驗，提出建立由專家學者、城市管理方、社區居民和社區規劃師組成的“四方參與工作平臺”和5階段工作流程。楊貴慶等[6]通過梳理改革開放40年來社區規劃的發展與實踐，從政策、理論、實踐3個層面對新時代社區規劃進行展望，并倡導在社區規劃師的引領下，開展廣泛的公眾參與，以解決社區存在的各種問題和居民訴求，從而保障居民的切身利益。

雖然目前我國學者對社區規劃研究的重視程度不斷提高，基本涵蓋了定義、困境、設置原則、改善路徑等方面，但仍然存在以下問題：（1）我國學者對于社區的研究更多關注社區治理、社會工作、社區建設等方面，缺乏對社區規劃的研究。社區是社會發展的基礎，社區發展如果缺乏對社區的規劃，會導致“門欄社區”，使社區變得封閉、缺乏活力，造成不利于共建共治的局面。（2）社區規劃研究的內容比較局限，主要都是針對公眾參與、社區公共服務設施等的單方面研究，各個研究方向之間缺乏交互，尚未深入考慮社區規劃影響要素之間的相互關系，尤其是缺少與社會治理體系建設相融合的研究，導致在實際規劃中存在一定的片面性。（3）社區規劃與社會治理體系相融合的內在機理研究較少。在實際的社區規劃操作中，政府對于社會參與的重視度較弱，欠缺吸引公眾參與的手段，導致當前的公眾參與在很大程度上尚處于“被動式”參與階段，即便是有公眾參與也只局限于規劃的編制階段，未達到“全過程”參與。總體來說，雖然我國的社區規劃研究和實踐已不斷突破傳統規劃范疇，但仍處于摸索階段，對社會治理創新在社區規劃中的重要性認識尚顯不足。

因此，本文嘗試以社會治理理念為核心，探討社區規劃與社會治理體系融合的路徑。一方面，以空間營造為基礎，從文化、空間品質、公共服務3方面提出如何創建社區治理體系；另一方面，基于參與式規劃的特征，分析社會參與過程的關鍵要素，并從中探討其對于完善社會治理體系所起到的作用。

2 社會治理賦予社區規劃新內涵

2.1 社會治理賦予社區規劃新理念

社會治理是國家治理的重要方面，是一種以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，推動社會有序和諧發展的過程[7]。自黨的十八屆三中全會正式提出社會治理的概念以來，黨和政府更加強調社會治理體系中各主體之間的協作治理，突出政府、社會、市場、公眾之間的良性互動。從社會治理的本質來看，其關注的重點在于多元參與、互動協作、公開透明，與社區規劃的內在要求高度一致。因此，筆者基于社會治理的內涵提出社區規劃的新理念，其創新性主要體現在目的、形式、內容3方面。

從規劃的目的來看，社區規劃是以社區居民需求為出發點、服務于居民的一種微觀發展規劃，關注的重點在于社區居民的生活質量是否得到改善、公共服務的設置是否真正提供居民便利，以及是否能夠推動社區居民自治，實現“共建共治共享的社會治理格局”。歸根結底，社會規劃關注的是居民切身的內在發展需求[8]和社會治理體系的構建。

從規劃的形式來看，社區規劃更加強調社會各方的共同參與，由傳統的自上而下的主導型規劃轉變為自下而上的參與式規劃。社區規劃實際上是協調社區居民、政府、社會各個利益主體的過程，同時激發居民的參與意識，推動公眾參與由“被動式”轉變為“主動性”的參與。社區規劃是關系到每個社區成員切身利益的事務，需要居民共同參與才能持續不斷地推進社區發展[9]。可以說，社會公眾參與是社區規劃的內在動力和發展活力，是實現社區治理由政府主導向居民自治轉型的關鍵所在。

從規劃的內容來看，社區規劃以空間營造作為未來指向，更加注重社區精神文化的營造[10]和公共性的培育。我國傳統住宅小區在市場經濟中由開發商開發，忽略了人文精神的培育；而社區具有強烈的行政化色彩，尤其是以商品房住宅小區為主的社區更難注重人文關懷，導致階層異化和社會隔離。創新型社區規劃應賦予社區精神內涵，重視人文內涵的構建以及社區歸屬感的培育。

2.2 規劃與治理相融合并衍生參與式規劃

目前，我國絕大多數社區規劃與社會治理長期處于“割裂”狀態，但兩者的內涵呈現相互影響、相互促進的關系，彼此缺一不可（見圖1）。社會治理的創新能夠為社區規劃的編制方法和模式提供新的視角。只有在社會治理相對完善的條件下，規劃參與才能跟進，并在社會資本積累的同時反過來促進治理的進步[11]20。同時社區規劃作為社會治理的一種手段，能夠推動社會治理實踐的開展，提高社區治理水平。

一方面，將社會治理理念融入社區規劃中，有利于改善和保障民生。社區規劃作為社會治理的一種創新模式，能夠直接反映居民的日常生活，其面對的不僅是物質空間的完善問題，更需要解決社區發展所出現的治理問題。隨著我國社會階層化趨勢的不斷加深，空間分層和階層矛盾都對社會治理產生了深刻的影響。因此，更加需要在社區規劃的同時考慮社會治理問題，發揮基層治理的關鍵作用。另一方面，社區規劃參與社會治理，有利于構建共建共治共享的社會治理體系。隨著社會治理方式逐漸向公眾參與、多元利益協調等方向發展，衍生出參與式規劃的新形式，由社會各方參與到社區規劃中，能夠提高基層居民參與社區自治的積極性，形成社會治理共同體。社區是社會治理的基本單元和重要保障，作為與公眾連接“最后一公里”的社區，社區層面的參與是實現公眾參與的主要方向之一，也是實現社區賦權維度的關鍵[12]。我國正處于快速發展的轉型期，社會治理問題越來越嚴峻，當前的社區規劃實質上是在社區層面引導走向共建共治共享治理體系的規劃，因此有必要將社區層面上的規劃與社會層面上的治理融合起來，實現二者之間的有效互動和銜接。

圖1 社區規劃與社會治理體系關系圖Fig.1 Relationship between community planning and social governance system

3 空間營造創建社會治理新格局

社會治理的空間基礎在于社區，它是一個相對獨立、穩定的空間單元。社區的公共活動和社區共同體的培育都離不開公共空間的規劃和營造。我國傳統的社區空間基本上是以住宅功能為主，僅能滿足居民的住房需求，特別是在一些“村改居”社區中，傳統的農村社區逐漸轉變為城市社區的過程中空間改造模式千篇一律，造成社區功能單一、空間設置不合理等問題。

社區空間營造實際上是將公共空間和社區營造兩者相結合，將社區營造的思想注入社區空間設計中。它強調社區規劃不再是單純地從物質空間層面進行更新改造，而是更加關注人與人之間的交往、注重社區居民共同感和歸屬感的培育。換言之，社區空間營造是以空間重塑的方式來加強社區共同體的營造。伴隨著社區人文關懷的回歸，社區規劃正在從傳統的社區空間改造轉變為社區共同體的營造。居民可以通過對公共空間的建設提出建議、參與規劃方案的制定等方式參與到公共空間營造中，使空間營造逐漸轉變為一種“共建共治共享”的社會治理過程。

3.1 重塑社區文化價值， 提升社會治理水平

我國社區的類型、歷史、管理方式等千差萬別，且存在各不相同的社區文化。在社區層面上，文化不僅指當地的歷史背景，更是社區居民在時間長河中培養起來的習慣、生活規范和社區精神。隨著社區物質空間水平的不斷提高和居民生活條件的不斷改善，居民開始更加關注社區精神文化內涵和人文環境的創建。社區公共空間是人們日常交往生活的場所，也是營造社區文化的空間載體。空間的營造需要對目前社區的生活文化、公共精神等非物質層面進行提煉及培育，展現出新時代居民的精神生活風貌，從而喚起居民的社區意識和公共性。同時，通過營造社區中鄰里互幫互助、人人平等、誠實守信等共同的價值取向，引導居民共同參與到社區空間營造中，使社區空間與社區精神文化進行有效的整合。

當社區內營造出特色本土文化時會吸引更多的居民加入社區規劃和社區治理中。通過空間營造構建社會治理體系同樣需要社區文化的培育。一方面，在規劃中倡導以公共空間為載體，在社區內舉辦具有當地特色的各種活動，如社區親子手工、社區讀書會、社區廣場舞大賽等，將社區內部及周邊居民都吸引進來，緩解大部分城市社區中出現的人情關系冷漠、矛盾沖突等問題，發揚社區的特色文化，共創共享社區規劃的良好成果。另一方面，鼓勵居民根據自己的日常生活需求和喜好對社區公共空間進行改造和更新，將本土的特色融入社區規劃中，形成獨特的社區文化，從而提高居民對社區規劃的參與熱情，并為共建共治的社會治理提供建設基礎和文化保障。社區精神文化的形成與基層社會治理息息相關，在這一過程中，提煉本土文化不僅符合空間營造的內在要求，而且有助于居民之間進行協作，走向共治共享。

3.2 改善空間品質， 營造社區治理空間

圍繞社區中亟待解決的公共空間問題，鼓勵居民加入更新改造項目，共同改善社區的生活環境，充分發掘居民動手能力、創造型思維以及主觀能動性。例如對雜草叢生的空地進行花園式改造，對樓棟殘破不堪的墻面進行涂鴉手繪美化，將廢棄房屋改造成舞蹈房等。這種方式一方面能夠活化社區空間，提升公共空間品質及其利用率；另一方面也能促使居民更多地關注社區問題，形成更加廣泛的居民參與，從而提高居民對社區治理的熱情。同時，依托公共空間品質的改善，重塑人際關系和公共性，從而營造出居民進行社區治理的空間環境。

為了促使居民能夠更加主動地參與進來，規劃應結合基層治理內涵，強化居民自治的力量，引導多主體進行協作交流。要使居民真正發揮決策作用，就必須賦予居民一定的權利。如果只是讓居民各自發表自己的見解而缺少決策實施的權利，他們是無法充分參與到基層自治中的。如何“賦能”，前期需舉辦相關講座并對居民進行適量的培訓，讓他們了解社區規劃的含義和理念，逐漸吸引更多居民加入其中，組織他們進行“頭腦風暴”，進而圍繞樓棟美化、改造停車場等議題開展對應的方案設計，充分發揮社區居民的參與權和決策權，有效地激發社區自身的“造血功能”。

通過提升和改善社區的空間品質，促進居民間的參與交往，協調政府管理、物業運營、社區居民三者間的關系，落實社區賦權，彰顯空間正義[13]，營造出社區和諧共處的局面。從空間改造議題的提出、討論交流到參與實施行動，既是改善社區品質的過程，也是營造社區治理空間的過程。反復的利益碰撞和思想交流，經過時間的發酵，將原本來自外部的“營造”行動逐步轉變為社區的自我“釀造”[14]。基層自治是一個長期實踐的過程，我國現階段的社區規劃應充分意識到這一點，循序漸進，逐步過渡。

3.3 公共服務多元供給， 實現空間資源的共享

隨著人們需求逐漸多元化，原來由政府作為公共服務供給的單一主體已難以滿足居民多樣化的需求，并且政府財政壓力變得日益緊張。社區規劃項目的實施，毫無疑問需要大量的政策、資金支持。因此，規劃中政府應鼓勵市場、企業、社會公益機構等作為供給主體參與到提供公共服務的項目中去，拓寬公共服務的供給渠道，充分發揮社會各界提供多樣化公共服務的功能。實際生活中，居民不僅需要政府提供的基礎性公共服務，還需要市場化服務和社區性服務。在政府所提供的綠化、就業、醫療等公益性便民公共服務設施的基礎上，通過制定優惠政策鼓勵市場和社會組織通過服務外包、志愿服務等形式提供經營性、市場化的公共服務，提高公共服務的多元性和服務效率，擴大居民對公共服務的選擇空間。建立多元化的社區公共服務供給是應對社會急劇變化的有效措施之一。規劃過程中也要加強各個供給主體之間的溝通交流，確定公共服務的數量、類型、選址等并最終形成以居民需求為導向的服務方案。

通過對無錫市多個社區調研發現，每個社區均設置居家養老服務、殘疾人活動中心、多功能廳等服務設施，但由于社區居民使用不多造成這些公共服務設施出現閑置浪費的現象；而部分社區卻因為目前的服務設施種類較少，無法滿足居民日益增長的生活需要。針對這部分公共設施規劃不合理的社區，可借鑒浙江嘉興萬科中環公園創建的共享社區，以“綠色、共享”為理念，開放豐富、多元化的公共設施，旨在打破現代社會中人與人之間的隔閡，營造開放、和諧的社區生活，提升社區歸屬感。社區規劃的目的是為居民提供方便高效的生活服務，讓居民走出家門，共享健康便利生活。只有將社區空間和服務設施進行開放（例如學校放學后或假期時用作居民室外健身場地等），才能真正促進社區內外部的交往，構建活力開放型社區。因此，在規劃時選擇將社區公共空間設施進行對外開放，一方面能夠讓相鄰的社區居民共同享受到各種資源、促進相互之間的交往，另一方面也能夠改善社會關系，提高社會治理水平。

4 完善基層社會治理體系離不開參與式規劃

所謂參與式規劃不同于傳統的由政府主導進行的全面規劃，它是由社會更多主體廣泛參與的過程，更加注重整體協調的發展以及社會治理能力的培養。黨的十九大報告中提出“構建共建共治共享的社會治理格局”，體現出對于基層社會治理的認識的深化，同時也為參與式規劃研究提供了科學指引。實踐證明社區參與對于社區的可持續發展發揮著重要的作用。由于社區規劃中不僅涉及私人利益，還涉及公共利益，因此，社區規劃最根本的要求是滿足多元主體的利益需求，促進社區的永續發展。僅僅依靠政府的力量是無法應對規劃過程中所出現的各類問題的。

參與式規劃的初衷和最終目的都是為了提升居民的自治水平、完善基層社會治理體系。構建社區規劃多方全過程參與的新格局，促進社區規劃模式的改革與創新，既是解決社會矛盾、提高居民參與社區事務積極性的手段，也是創新我國基層社會治理體系的重要途徑之一。

4.1 建立社區規劃師制度， 銜接自治與共治

傳統的社區規劃大多以政府為主導力量。在這種情況下居民無法有效參與其中。在規劃階段，如果僅由政府進行統一規劃，很容易出現模式單一、后期問題突出等情況。因此，筆者認為新時期的社區規劃應將權責下放至基層，由社區或街道來主導規劃編制。在構建社會治理體系的過程中，政府所起的作用應是一種引領和保障的功能，為參與式規劃提供寬松的政策環境，減少對社區的強制性規劃，充分發揮基層治理的優勢。前期可以根據國家標準和地方實際情況制定相關政策文件，為社區規劃提供規劃思路和政策保障。為了更好地完善基層治理，可借鑒中國臺灣地區構建的“社區規劃師”制度，將專業力量引入規劃活動中，把規劃師作為政府與社區之間的“中介”，由政府為社區聘任規劃師，定期與街道和社區進行溝通，在溝通過程中帶動社區自治、共治能力的培育。與此同時，政府在規劃過程中對社區出現的一些困難進行對應的幫助和政策扶持，并提供相應的資金支持。目前，上海市自2016年開始陸續引進“社區規劃師”制度，大多規劃師為來自高等院校的教授、專家，專業化程度較高，并且充分調動了當地民眾的參與程度，推動了基層社會治理創新。

一方面，規劃師通過深入社區，與居民進行溝通調查，從而了解他們的實際需求，更能發動廣泛的居民共同參與到社區自治中；另一方面，規劃師不僅要考慮到社區的基本需求，還需要協調政府、物業、社會組織等多方面的利益訴求，整合各方資源，有效地銜接社區自治與共治。規劃師雖然由政府進行聘任，但為了防止信息傳達不對稱，規劃師需要將自己的角色轉變為“協調者”，結合“自下而上”的公眾參與，在社會治理導向下協調各個利益相關者的訴求，讓這些群體能夠有效地參與到社區規劃的整個過程中。社區規劃師的工作方式在一定程度上帶動了社區自治、社會共治能力的培育以及社區決策權力的賦予，對空間正義和社區賦權起到價值表達的作用，對社區的可持續發展也起到了顯著的作用[11]18。

4.2 協商規劃平臺的構建， 形成社會治理網絡

由于社區規劃過程中所涉及的利益主體較多，包括政府、居民、規劃師、開發商等，且他們所關注的社區規劃的重點和立場也截然不同。如何平衡各利益主體之間的關系，就需要通過一個溝通平臺將他們連接起來，將原本政府自上而下的管理轉變為多元主體共同參與的社區規劃，發動社區內外部資源，組織社區、政府、市場等利益主體表達各自的建議、集思廣益。隨著我國互聯網技術和新媒體的不斷普及，各主體之間不僅能在線下進行交流，運用互聯網來參與社區規劃、創新社會治理也將逐漸成為新的潮流。

社區規劃實際上是協調各方利益的過程，通過搭建線上線下雙向溝通平臺，為各方主體參與社區規劃提供保障機制。首先，利用互聯網建立社區微信公眾號，通過公眾號日常推送文章，搭建起居民了解社區規劃、溝通問題的線上交流平臺。社區規劃和社會治理的各種信息都能夠通過線上的協商規劃平臺有效地被社區居民了解和掌握，從而提高居民的社區參與意識并且加強各參與方之間的溝通協商。其次，結合基層社區治理理念，在社區居委會或黨群服務中心內設立居民議事廳、交流會等相關議事機構，為規劃參與主體創造線下互動交流的場所。參與者均包括政府、企業、居委會、居民等多種主體，在平等、自主的原則下各主體相互合作、相互探討。在這個以溝通協商為基礎的交流平臺上，各方“共商共治”，能將各方資源進行有效集中與融合，同時也能激發居民參與社區公共事務的主動性，使他們充分參與到社區規劃的每個環節中。以無錫市濱湖區和暢社區為例，通過社區黨總支牽頭，居民廣泛參與，由“小區黨員”“居民”“社區”“物業”“開發商”多元主體構成的“和暢議事廳”，在充分了解民情民意、廣泛收集居民對社區治理的意見后，順利解決了小區活動場地、樓房漏水、物業管理等問題，形成了居民自治的新格局。

4.3 建立動態監督反饋機制， 優化治理結構

目前，絕大多數的社會參與主要集中在社區規劃的編制階段，對規劃實施、評估階段的參與卻較為忽視，缺乏有效的監督反饋機制。在規劃過程中，社會公眾一旦對實施過程的監督不到位，就很容易出現問題解決不到位的現象，從而導致社區規劃得不到保障。

因此，有必要建立動態監督反饋機制，保障規劃順利實施，從而優化治理結構。一方面，初期形成的規劃方案應在協商規劃平臺上進行公示，對規劃方案有疑問或有爭議的社區居民、社會組織、企業等可以通過微信、議事廳等模式進行反饋，并將報告提交政府征詢相關意見。根據收集得到的反饋信息以及政府的意見報告，及時修改和完善，再一次引發參與和討論，如此循環往復，不斷地將方案進行篩選與討論，形成一種良性的動態反饋機制。另一方面，在社區規劃具體實施的過程中，會暴露出調研階段沒有發現的問題，因此需要社會公眾進行相應的監督反饋。社區可以利用基層自治組織的優勢，不定期組織居民、企業與社區進行溝通交流，例如通過訪談、座談會等形式深入探究規劃實施過程中的問題，提高各方對于社區規劃的持久關注，從而更好地激發社會參與的內生性動力。持續有效地發揮公眾參與的作用應以動態反饋機制為保障，將規劃情況及時反饋給社會公眾，從階段性的社會參與逐漸走向全過程的公眾參與，在一定程度上能夠促使參與式規劃活動的展開。

綜上所述，本文提出社區規劃應以發展的思維將參與式規劃的實施與建構社區治理體系相融合，通過橫向協調和縱向聯系來推動社會的共建共治共享式發展。在縱向上，分別梳理空間營造和參與式社區規劃，包括空間品質、文化培養、完善設施方面的實施方向，以及規劃師、協商平臺、監督機制在內的多維度規劃路徑。在橫向上，支持和引導社區居民與政府、規劃師、社會組織之間進行有效的協商和互動，整合社會資源，補齊社區規劃中的短板，共同參與到社區的建設與治理，從而達到全民共享治理成果的目的（見圖2）。

5 結語

新時代在推進社會治理現代化的過程中，社區規劃與社會治理兩者都是不可分割的組成部分，社會治理體系的構建思路對于我國社區規劃具有重要意義。社區規劃作為協調資源配置和改善人民生活的有效手段，需要進一步向政府、社會組織、社區居民等多種主體溝通協作的多元治理的規劃模式轉型，促進兩者之間相互融合與協同建構。

圖2 社區規劃與社會治理體系融合建構體系Fig.2 Integration construction of community planning and social governance system

未來的社區規劃模式應以滿足社區居民需求為出發點，把社區整體協調發展作為落腳點，將空間營造作為發展方向，解決社區發展中的困境，實現與社會治理體系的有效融合。社會治理體系的建設也需要從基層出發，將“共建共治共享”的理念貫穿于社區規劃中，帶動社區多元主體參與社區規劃和社會治理，從而實現社區的永續發展。