文物和文化遺產保護檢察公益訴訟辦案機制初探

李薇菡 龍云

摘 要：由于文物的不可再生性和文化遺產的脆弱性，文物和文化遺產保護領域公益訴訟案件通常具有較強的時效性和專業(yè)性。檢察機關在辦理該領域案件時，應當及時發(fā)現(xiàn)并辦理相關案件線索，密切保持與文物和文化遺產保護單位的溝通協(xié)作，教育引導公眾增強保護意識、參與保護活動。在司法實踐中，建議整合檢察力量資源，提高辦案效率，構建外部協(xié)作機制，強化全程監(jiān)督，并注重專業(yè)知識學習、辦案問題處理與宣傳效果提升三方面的有機結合、互相促進，切實為文物和文化遺產保護提供優(yōu)質的檢察產品。

關鍵詞：檢察公益訴訟 文物和文化遺產保護 辦案機制

文物和文化遺產作為傳統(tǒng)文化的重要組成部分，不僅是中華民族歷史血脈的載體，更是中華民族傳統(tǒng)文化的象征和標志，其作為一種公共文化資源，具有不可忽視的歷史文化價值，承載著社會公共利益。[1]2019年10月，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》在“加強對法律實施的監(jiān)督”中明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”。2020年5月，《第十三屆全國人民代表大會第三次會議關于最高人民檢察院工作報告的決議》（以下簡稱《關于最高人民檢察院工作報告的決議》）批準檢察機關積極、穩(wěn)妥辦理文物和文化遺產保護等領域公益損害案件。為貫徹落實上述決定和決議，重慶市大足區(qū)人民檢察院（以下簡稱“大足區(qū)院”）在文物和文化遺產保護領域公益訴訟檢察工作中展開了系列積極探索。筆者擬結合實踐中辦理的兩個案例，圍繞文物和文化遺產的特性，闡述文物和文化遺產保護領域公益訴訟案件辦理的相關理念和主要舉措，以為辦理同類型案件提供借鑒。

一、基本案情及辦理過程

[案例一] 2019年7月23日下午，黎某某、鄢某、徐某、鄢某某伙同3名外地人至重慶市大足區(qū)寶興鎮(zhèn)虎形村趙家河壩附近，使用鐵鍬、撬棍等工具對趙氏夫婦合葬墓進行盜掘，并將塑料袋等垃圾回填在墓葬中。同年8月16日、17日晚，黎某某、徐某伙同徐某某和4名外地人至重慶市大足區(qū)龍水鎮(zhèn)大圍村巒山堡附近，使用電鉆、鐵鍬等工具對趙家墳山進行盜掘。經重慶市文化遺產研究院鑒定評估，上述兩座墓葬均系清代古墓葬，屬于第三次全國不可移動文物普查認定標準和《中華人民共和國文物保護法》認定的文物，為研究湖南邵陵喪葬文化及重慶清代移民喪葬風俗、重慶地區(qū)清代墓葬形制及古代建筑的重要實物資料。盜墓行為對文物本體的完整性造成了不可逆的破壞。

2020年5月，大足區(qū)院在走訪大足石刻研究院時了解到，其正配合公安機關收集被盜掘古墓的文物資料。經評估后認為，該案可能造成文物和文化遺產保護領域公共利益的損害。鑒于全市沒有辦理該領域民事公益訴訟案件的先例，大足區(qū)院遂請示上級檢察機關同意，成立專案組調查核實案件具體情況，重點對文物的損失價值評估、保護修復要求、相關費用核算、侵權責任承擔等問題予以探索解決。同年7月31日，經層報重慶市人民檢察院同意，大足區(qū)院正式以刑事附帶民事公益訴訟案件立案，并依法于同年8月1日在《正義網》發(fā)布公告。在無法律規(guī)定主體就本案提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的情況下，同年9月23日，大足區(qū)院向重慶市大足區(qū)人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟，提出“判令黎某某、鄢某、徐某、鄢某某（辦理該案時其余3人在逃，現(xiàn)已歸案并另案處理）連帶承擔大足區(qū)寶興鎮(zhèn)趙氏夫婦合葬墓的保護修復工程費用總計12744.9元;判令黎某某、徐某、徐某某（辦理該案時其余4人在逃，現(xiàn)已歸案并另案處理）連帶承擔大足區(qū)龍水鎮(zhèn)巒山堡趙家墳山的保護修復工程費用總計32980元;判令黎某某、徐某、鄢某、鄢某某、徐某某在省級以上媒體向社會公眾賠禮道歉”三項訴訟請求。同年10月10日，重慶市大足區(qū)人民法院公開開庭審理了本案，并當庭宣判支持檢察機關全部訴訟請求。2021年7月，該案作為典型案例被納入《2021年重慶市檢察機關公益訴訟白皮書》。

[案例二]2000年9月7日，重慶市人民政府將著名反洋教起義領袖余棟臣故居及墓作為近現(xiàn)代重要史跡確定為市級文物保護單位。2004年12月3日，當?shù)卣l(fā)布征地公告，將余棟臣故居所在地劃入征收范圍，后于2010年7月6日在未經重慶市人民政府批準的情況下對余棟臣故居原址地上的所有房屋強制拆除，僅有屋基尚存。此后，大足區(qū)文物行政部門或大足石刻研究院曾就余棟臣故居實施遺址保護后劃定保護范圍和建設控制地帶等問題，向重慶市文物局書面請示報告并得到支持保護的批復，但終因未與余氏后人達成共識而被擱置，由此，重慶市文化和旅游發(fā)展委員會（以下簡稱“重慶市文旅委”）、重慶市規(guī)劃和自然資源局在2021年2月26日僅公布了余棟臣墓保護范圍和建設控制地帶，而余棟臣故居卻因被開發(fā)拆除而未能劃定保護范圍和建設控制地帶。大足區(qū)院檢察官多次至余棟臣故居及墓進行現(xiàn)場查勘，發(fā)現(xiàn)余棟臣墓主體保護狀況良好，有市級文物保護單位的標志說明和通往墓地的專門道路，但道路周邊雜草較多，通行不便;而余棟臣故居原址所在地已被灌木雜草覆蓋，草木之下留有部分拆除后的木料、磚石及石槽等生活物品，既無標志說明，也無專門道路，保護狀況極差。

鑒于此，大足區(qū)院于2021年4月14日將該案以行政公益訴訟案件立案，并于同年6月10日邀請文物專家、人大代表、政協(xié)委員擔任聽證員參加公開聽證會，于6月21日向重慶市大足區(qū)文化和旅游發(fā)展委員會（以下簡稱“大足區(qū)文旅委”）送達訴前檢察建議書，建議其依法履行文物保護監(jiān)督管理職責;組織、協(xié)調開展余棟臣故居遺址的考古清理發(fā)掘，并在此基礎上制定完善具體保護措施并公告施行;組織開展對余棟臣故居及墓的文物資源調查，補充完善并妥善保存記錄檔案;對余棟臣故居及墓保護工作進行巡查檢查，對存在的問題提出整改要求并協(xié)助解決;加強對余棟臣故居及墓等文物保護的宣傳教育和合理利用。收到檢察建議后，大足區(qū)文旅委召集相關單位和文物專家進行座談和現(xiàn)場勘察，通過增強安全保障、完善文物公示制度、強化巡查力度、整治文物環(huán)境等工作加強了余棟臣墓的保護管理;通過劃定考古發(fā)掘范圍、商定考古發(fā)掘經費、進行考古立項申報等工作推動了余棟臣故居遺址的保護管理。預計全部整改工作將于2022年初完成。

二、辦案要點

（一）及時發(fā)現(xiàn)并辦理相關案件線索

目前，檢察業(yè)務系統(tǒng)公益訴訟線索管理平臺已投入使用，刑事附帶民事公益訴訟案件線索的排查、移送已有較為穩(wěn)定的渠道，但發(fā)現(xiàn)線索的時機仍然相對滯后，而大多不涉及刑事案件的行政公益訴訟案件線索的發(fā)現(xiàn)則更為困難，尤其是在文物和文化遺產保護領域，線索來源主要是以文物和文化遺產保護相關單位（以下簡稱“文保單位”）提供和群眾舉報為主，而這些跨系統(tǒng)或自發(fā)式的線索來源渠道使檢察機關的司法介入也相對滯后。文物和文化遺產具有不可再生性和不可替代性，這就決定了對文物和文化遺產的保護時刻也不能松懈[2]，因此，更加需要及時發(fā)現(xiàn)相關線索并立案調查。基于上述情況，結合重慶市大足區(qū)擁有重慶市唯一世界文化遺產——大足石刻的特殊區(qū)情，大足區(qū)院與大足石刻研究院簽訂了全市首個《關于在文化遺產保護領域加強公益訴訟與文物保護合作的協(xié)議》（以下簡稱《公益訴訟與文物保護合作協(xié)議》），建立了線索移送、調查取證、雙出現(xiàn)場、專業(yè)支持、聯(lián)合宣傳等十一項協(xié)作機制，并在大足石刻博物館設立文化遺產檢察官辦公室，由大足區(qū)院選派4名檢察官輪流值守，及時發(fā)現(xiàn)破壞文物和石刻景區(qū)資源的案件線索。案例一中，檢察官在值守交流時發(fā)現(xiàn)，文物專家正協(xié)助公安機關就一起刑事案件中被盜古墓的文物的等級和價值出具專業(yè)意見，隨即對該條線索開展初步調查評估，為后期調查取證爭取了寶貴的時間。

（二）密切與文保單位溝通協(xié)作

因文物和文化遺產保護具有較強的專業(yè)性，文物和文化遺產保護領域內不同案件在辦理重點與難點方面亦存在較大的差異，這就給具體案件辦理帶來難度。檢察機關在辦理相關案件時，應根據(jù)不同案件情況確定切入點和著力點，通過與文保單位的溝通配合，充分借助“外腦”，形成文物和文化遺產保護合力。

案例一中，大足區(qū)院在面臨文物性質的確定、文物損失的認定、保護方式的選擇以及侵權責任的承擔等難題時，充分借助文保單位的專業(yè)優(yōu)勢逐一破解。首先，通過咨詢文物保護機構了解被盜古墓葬的史料參考價值和實物價值，確定其公益屬性;其次，委托文物鑒定機構對文物的損失程度進行定性分析;再次，商請具有文物保護工程資質的單位對文物修復進行設計、預算;再次，聯(lián)合文物專家到案發(fā)現(xiàn)場對古墓葬的受損狀況及修復方案反復勘察核實;最后，針對當時立法未對損毀文物的責任承擔問題予以明確的現(xiàn)狀，依據(jù)民法典新增的責任承擔方式，最終將“組織修復受損古墓葬或者承擔修復費用”和“向社會公眾賠禮道歉”作為該案的訴訟請求并獲得法院的判決支持，使涉案文物得到了更加全面的司法保護。案例二中，余棟臣故居及墓于2000年便被確定為重慶市第一批市級文物保護單位，余棟臣故居所在地于2004年被劃入征用土地范圍，余棟臣故居原址地上的所有房屋于2010年被強制拆除，至2021年尚未得到妥善保護。二十余年間，文物主管部門也歷經行政區(qū)劃和職能機構調整，相關文物資料保存、交接、查補不當，除第三次全國文物普查中形成的余棟臣故居及墓的電子表格資料外，其他記錄檔案已無處可尋。這給涉案文物的價值和現(xiàn)狀評估都帶來了困難。在辦案過程中，大足區(qū)院充分利用《公益訴訟與文物保護合作協(xié)議》中調查取證、專業(yè)支持等協(xié)作機制開展工作，由大足石刻研究院派出3名專家兼任特邀檢察官助理，為涉案文物的認定與價值評估提供強有力的專業(yè)支持;市級文物專家作為該案公開聽證程序的聽證員，在充分聽取雙方意見后，通過評議支持并補充了檢察建議，不僅幫助說服了余氏后人將故居保護措施依法落腳在遺址清理發(fā)掘上，同時還讓文物主管部門進一步明確了自身職責，認領了整改任務。

（三）通過引導公眾參與提升文物和文化遺產保護意識

近年來，陸續(xù)有學者提出文化遺產權的概念。有學者認為，文化遺產權雖然具有私權屬性，但主要是公權，即為保護公共利益而設定并由公法來保護的權利;[3]也有學者認為，文化遺產權是一種新型的復合權利，是公益權與私益權的統(tǒng)一體。[4]一方面，文物和文化遺產具有公益屬性已成為共識，文物和文化遺產保護工作應成為人人有責、群策群力的公共之事，這就要求我們做到全國動員、全民投身、全體參與。[5]另一方面，現(xiàn)實中，常常面臨文物和文化遺產被嚴重破壞等問題，亟需提升公眾的文物和文化遺產保護意識，為文物和文化遺產的后續(xù)保護工作奠定基礎。這就要求檢察機關在辦理相關案件時，注意引導公眾積極參與，如邀請人民監(jiān)督員參與現(xiàn)場勘察、參加公開聽證會、與利害關系人展開座談等都是提升公眾參與度的有效方式。案例二中，余棟臣故居被強制拆除后，由于相關問題一直未得到妥善解決，引發(fā)了較大的負面輿情和長期信訪。為保障群眾的知情權、參與權和監(jiān)督權，在督促行政機關積極履職的同時盡最大可能化解社會矛盾，大足區(qū)院在訴前程序階段召開公開聽證會，就案件事實、法律適用、建議措施等問題，邀請市文物專家、人大代表、政協(xié)委員擔任聽證員，組織召開公開聽證會;聽證會后，余棟臣故居遺址考古發(fā)掘的可行保護措施被余氏后人認同，使社會矛盾得到化解，同時，也達到了傳播文物保護理念、提升文物保護意識的作用。

三、完善建議

習近平總書記指出：“一個民族的復興需要強大的物質力量，也需要強大的精神力量。”[6]2014年，習近平總書記在北京市考察時說：“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產。”[7]他還強調：“保護文物功在當代、利在千秋。”[8]檢察機關作為公共利益的代表，應牢記習近平總書記對文物工作作出的重要指示精神，貫徹落實《關于最高人民檢察院工作報告的決議》，以文物保護為目標、以法治宣傳為引導、以團隊建設為關鍵、以制度完善為保障，切實發(fā)揮好法律監(jiān)督、文物救助、宣傳教育等功能，讓珍貴的文物和優(yōu)秀的文化遺產在新時代熠熠生輝。

（一）整合檢察辦案力量，縮短線索流轉路徑，提高案件辦理效率

因文物的不可再生性和文化遺產的脆弱性，及時發(fā)現(xiàn)線索并高效辦理案件至關重要。吸取案例一中線索發(fā)掘方式的有益經驗可知，減少部門間傳統(tǒng)呆板的信息傳遞方式，能極大提高線索發(fā)現(xiàn)和處理效率。基于此，就檢察機關內部而言，應就公益訴訟案件線索排查整合檢察辦案力量，變部門間協(xié)作為組織內聯(lián)動。具體而言，可以設立專門團隊，負責文物和文化遺產保護領域案件線索的摸排，如參照大足區(qū)院的文化遺產檢察官辦公室設立相關專門團隊，并可在公益訴訟檢察人員的基礎上將刑事檢察、民事檢察、行政檢察以及基層檢察室人員納入其中，該團隊內的人員在履行本職工作中一旦發(fā)現(xiàn)文物和文化遺產保護領域公益訴訟案件線索，可直接移交公益訴訟檢察人員處理，必要時還可自行評估，及時收集證據(jù)。就檢察系統(tǒng)內部而言，各地檢察機關可以通過成立領導小組、確定聯(lián)絡人員、建立會商制度的方式推動構建辦案合作等協(xié)作機制，提高辦案效率，如大足區(qū)院與四川樂山、重慶武隆檢察機關共同簽訂了《關于文物、文化遺產和自然遺產保護公益訴訟檢察工作跨區(qū)域協(xié)作意見》，與四川省安岳縣人民檢察院會簽了《關于在川渝石窟（大足石刻、安岳石刻）等文化遺產保護中加強公益訴訟檢察工作跨區(qū)域協(xié)作的意見》，建立跨行政區(qū)劃的案件移送等協(xié)作機制[9]，大幅縮短傳統(tǒng)繁瑣的案件移送流程;同時加強各地文物和文化遺產監(jiān)測、鑒定、修復機構或專家等資源互通共享，共同研究解決文物和文化遺產保護中的新情況和突出問題，為文物和文化遺產提供更加及時、全面的司法保護。

（二）強化外部協(xié)作配合，全面持續(xù)跟進監(jiān)督

檢察機關應加強與相關職能部門的協(xié)作配合，形成文物和文化遺產保護合力。具體而言，一是牽頭構建文物和文化遺產綜合服務保護體系，主動加強與文物、規(guī)劃、自然資源、城鄉(xiāng)建設、公安、法院等部門溝通協(xié)調，充分利用檢察各業(yè)務部門現(xiàn)有的與相關職能部門的工作銜接渠道，推動簽訂關于加強文物和文化遺產保護工作的協(xié)作意見，建立信息共享、情況通報、會商研判、委托調查、執(zhí)行配合、責任追究等工作機制，共同推動文物和文化遺產保護領域相關規(guī)范性文件的出臺。如大足區(qū)院主動聯(lián)系作為重慶市文旅委直屬單位的大足石刻研究院以及大足區(qū)文旅委等相關部門，在掌握了轄區(qū)內文物和文化遺產具體數(shù)據(jù)、保護現(xiàn)狀等基本情況后，對轄區(qū)內重點文物和文化遺產進行掛圖作戰(zhàn)、清單上墻、責任到人，并積極推動將公益訴訟保護納入市人大制定的《重慶市大足石刻保護條例》。二是應切實發(fā)揮公益訴訟觀察員作用，如大足區(qū)院出臺《文物和文化遺產義務監(jiān)督員管理辦法》，為轄區(qū)內文物和文化遺產配置義務監(jiān)督員，延伸監(jiān)督觸角，逐步實現(xiàn)對轄區(qū)內文物和文化遺產的網格化保護。

還需注意的是，文物和文化遺產保護并非一朝一夕之事，案件辦理后的持續(xù)監(jiān)督是確保保護效果的關鍵環(huán)節(jié)，整改或修復等情況評估也要求后續(xù)的監(jiān)督工作中不能缺少專業(yè)人士的支持。基于此，檢察機關可通過聘任相關專家為特邀檢察官助理，配合加大對文物和文化遺產受損、修復、索賠情況的關注，定期開展巡查和“回頭看”工作，督促行政機關依法全面履職，督促專門機構或責任人承擔修繕、保養(yǎng)、賠償義務;同時，充分借助專業(yè)機構的現(xiàn)有資源，實現(xiàn)對所收集文物和文化遺產資料、數(shù)據(jù)的系統(tǒng)整理和妥善保存，不斷提高對文物和文化遺產司法保護和受損救助的專業(yè)水平。

（三）學習辦案宣傳三位一體，提升文物和文化遺產保護意識與能力

如前所述，文物和文化遺產保護工作往往面臨多種現(xiàn)實問題，因此，如何提升檢察官辦案能力以及公眾的保護意識是亟需解決的問題。在實踐中，檢察機關可將專業(yè)知識學習、辦案問題處理與宣傳效果提升三方面整合化一，以學習促進辦案，以辦案助推宣傳，達到提升辦案水平與提升公眾保護意識雙重效果。其中，就專業(yè)知識學習而言，可以通過組織外出考察交流、檢察官小課堂講授、文物專家講座、典型案例評析等素能培訓方式，不斷開拓眼界、積累知識、互學互助、取長補短;同時，可有計劃開展課題調研、常識考試、調查實訓、庭審觀摩、文書評比等崗位練兵活動，扎實理論功底，豐富工作經驗，從而增強實戰(zhàn)能力，提升檢察官團隊綜合戰(zhàn)斗力。就宣傳效果提升而言，應落實“誰執(zhí)法誰普法”責任制，檢察機關可在當?shù)匚奈锖臀幕z產所在地的游客中心打造集法律政策宣傳、案例警示教育、文物知識科普于一體的展示場所;有條件的檢察機關可配備文物和文化遺產司法保護宣傳車，通過流動平臺視頻播放、宣傳資料發(fā)放、庭審模擬、微型小品演出等生動形式，定期深入學校、社區(qū)開展文物和文化遺產保護法治宣傳和知識科普，不斷增強人民群眾文物和文化遺產保護意識。

[1] 參見張邦鋪：《我國非物質文化遺產公益訴訟保護制度的構建》，《社會科學家》2013年第10期。

[2] 參見李響：《公眾參與文化遺產保護的公益訴訟進路研究》，《中國高校社會科學》2019年第6期。

[3] 參見王云霞：《論文化遺產權》，《中國人民大學學報》2011年第2期。

[4] 同前注[2] 。

[5] 同前注[2] 。

[6] 《習近平在文藝工作座談會上的講話》，人民網http：//jhsjk.people.cn/article/27699249，最后訪問日期：2021年12月3日。

[7] 何雨欣、韓潔、王立彬：《走進習近平心中“那座城”》，人民網http：//jhsjk.people.cn/article/27952130，最后訪問日期：2021年12月4日。

[8] 《習近平對文物工作作出重要指示》，人民網http：//jhsjk.people.cn/article/28270909，最后訪問日期：2021年10月15日。

[9] 最高人民檢察院公布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第17條第2款規(guī)定：“最高人民檢察院、省級人民檢察院和設區(qū)的市級人民檢察院可以根據(jù)跨區(qū)域協(xié)作工作機制規(guī)定，將案件指定或移送相關人民檢察院跨行政區(qū)劃管轄。基層人民檢察院可以根據(jù)跨區(qū)域協(xié)作工作機制規(guī)定，將案件移送相關人民檢察院跨行政區(qū)劃管轄。”

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