鄉村振興戰略下衡陽市農村耕地保護機制研究

王有斌，何 立，鄢 然

（1. 衡陽師范學院宣傳統戰部，湖南 衡陽 421002；2. 衡陽師范學院經濟管理學院，湖南 衡陽 421002；3. 衡陽師范學院美術學院，湖南 衡陽 421002）

衡陽位于湖南省中南部，湘江中游，衡山之南； 地處東經110°32′16″～113°16′32″之間，北緯26°07′05″～ 27°28′24″之間。衡陽是中南地區重要工業城市，被定位為國家承接產業轉移示范區以及全國加工貿易重點承接地。2017 年，黨的十九大報告中明確提出實施鄉村振興戰略。這要求衡陽市進一步拓展土地利用的深度和廣度，優化土地利用結構和布局，提高土地利用效益和水平，增強土地承載能力和生態功能，為提升衡陽市核心競爭力奠定牢固基礎[1-2]。但當前衡陽市耕地存在數量減少過快、質量下降嚴重、污染和生態風險加劇等問題，其耕地保護形勢十分嚴峻。因此需要認真梳理當前耕地保護面臨的問題，并進一步創新耕地保護機制，實現鄉村振興與耕地保護共贏局面，從而加快衡陽市國民經濟社會發展步伐。

1 衡陽市土地資源利用的特點

1.1 土地資源類型復雜

衡陽市土地總面積15 303 km2，為湖南省土地總面積的7.22%。按土地類型構成分為山地、崗地、平原、丘陵及水域，各類型的面積及其比重詳見表1。由表1 可知，衡陽平原地少，主要是以山地、丘陵和崗地為主，不利于農業高度機械化。

表1 衡陽市土地類型

1.2 土地利用類型多樣

衡陽市的土地利用率高，對土地利用類型的劃分已經趨于統一，有耕地、園地、林地、水域、城鎮村及工礦用地等。由表2 可知，衡陽市林地面積約占全市面積的一半，水域面積比較大，城鎮用地及工礦用地比較大；邊遠山地、丘陵區域土地資源開發利用水平比較低，人均耕地少，耕地后備資源不足，人地矛盾日益突出。

2 衡陽市耕地資源利用存在的問題

近年來，隨著工業化程度的不斷提高，城鎮規模的不斷擴大，衡陽市農業資源遭遇過度開發，工業和生活污染物排放急劇增加，農藥、化肥過度施用，均給新時代耕地保護工作帶來新的問題。

2.1 耕地流失嚴重

2.1.1 耕地的擱荒和季節性拋荒 據統計，衡陽市農村人口2015 年為610.19 萬人、2016 年為617.16 萬人、2017 年為616.43 萬人，而農業從業人員2015 年僅207.37 萬 人、2016 年 僅203.46 萬 人、2017 年 僅205.02 萬人。2015—2017 年農村人口有所增加，但是農業從業人員卻在減少。通過走訪調查，發現農民種田成本高，收支不平衡，無法增加收入，于是農村青壯勞動力大部分進城務工，而留在農村的“386199 部隊”基本只種自己吃的口糧。這是導致耕地擱荒和季節性拋荒的主要原因[2]。

2.1.2 耕地非農化 隨著經濟的飛速發展，非農用占地不斷增長，耕地逐漸減少。越來越多的農村耕地資源被占為城市建設用地，城市周邊的郊區或農村地區經常會發生侵占耕地的情況，而且通常情況下伴隨著征地、拆遷的問題。另外，當前小城鎮發展迅速，占用農村耕地資源的現象也時有發生。由表3 可知，2015—2017 年間衡陽市征用耕地面積由210 hm2增至882 hm2，增長了3.2 倍，表明非農用地呈增加趨勢，而市轄區征用耕地面積120～192 hm2，農村耕地征用比重明顯上升。耕地必須非農化時，必須“占一補一”。衡陽市人均耕地面積僅469.36 m2，低于聯合國糧農組織確定的533. 34 m2警戒線[3]，存在占補不平衡的現象。

表2 2015—2017 年衡陽市各類型用地現狀結構 （萬hm2）

2.2 土地貧瘠化

衡陽市主要是以丘陵、山地為主，土地規劃時將部分高產良田調節為建設用地，為占補平衡開荒了耕地。因為部分占補的耕地肥力不足，化肥施用量逐年增加（圖1），所以出現了對土地高強度利用、濫施化肥、有機肥施用不足等現象。而化肥和有機肥投入的失衡，導致土地貧瘠化和土壤退化逐步嚴重。2018 年全市土壤肥力普查結果顯示，耕地土壤有機質從2017年的20.24 g/kg 下降至18.16 g/kg[3]，同時，耕作層變淺，水田減少、旱地增加，土地酸化等問題日漸凸顯，耕地質量呈下降趨勢。

2.3 耕地污染形勢嚴峻并存在生態風險

圖1 2015—2018 年衡陽市化肥施用量

衡陽市長期以來通過消耗耕地地力實現糧食增產，對于耕地只強調保持數量，重用輕養，過施肥藥，忽視了對耕地質量和生態的保護。造成耕地污染的原因有以下2 個方面。一方面是工業的廢水、廢氣、廢渣和城市生活的污水等外源污染向農村擴散，鉛、鎘等重金屬也不斷向耕地滲透，造成耕地土壤養分失調、理化性質變差，主要污染物點位超標。另一方面是農業內源性污染嚴重。如農村垃圾、污水處理不當，農業生產的化肥、農藥利用率低，農膜回收率不高，畜禽糞污有效處理率不到一半，秸稈焚燒現象非常嚴重等。這些均導致耕地污染形勢嚴峻，存在生態風險。

3 鄉村振興戰略下衡陽市農村耕地保護機制構建

加強對耕地的保護是實現鄉村振興的重要內容，也是助力鄉村振興的重要抓手。耕地保護作為“三農”工作的重要內容，中共中央、國務院對耕地保護提出了新要求，衡陽市應根據新要求從源頭上嚴控各類建設占用耕地，強化耕地質量建設，發揮耕地保護主動性，改進耕地占補平衡管理，嚴格監管和考核，進一步調整完善耕地保護政策體系，提升耕地保護系統性、協同性和可操作性。

3.1 建立健全政策法規，構建耕地管理共同責任機制

我國目前關于耕地保護的法律法規有《基本農田保護條例》《農村土地承包法》《土地管理法》等，為我國耕地保護奠定了法律基礎，但也存在規定不明確、操作性不強等問題，出現了無法可依、有法難依的現象。《農村土地承包法》《土地管理法》等法律法規都對土地流轉進行了相關規定，但對耕地拋荒問題，只明確連續拋荒2 a 的要收回承包權，對季節性拋荒和拋荒1 a 的，沒有明確提出要求流轉和制裁的辦法。因此，無論是從當前耕地保護的實際情況看，還是從發展現代農業的長遠目標看，都必須進一步完善法律法規，尤其是對季節性拋荒和拋荒1 a 時間的，要明確法律責任，強化地方政府主體責任，完善土地執法監管體制，要通過經濟、法律和必要的行政手段加以引導，構建起“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的耕地和基本農田保護共同責任機制，確保耕地和基本農田保護全面落實到位。

3.2 大力推進耕地整治工作，嚴格實行占補平衡機制

2017 年的中央農村工作會議圍繞鄉村振興戰略，提出改進耕地占補平衡管理辦法。《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發 〔2017〕4 號）明確要求，已經確定的耕地紅線絕不能突破，已經劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用[4]。 2020 年9 月習近平總書記在湖南考察時指出，要堅持農業農村優先發展，推動實施鄉村振興戰略；要扛穩糧食安全的重任，穩步提升糧食產能，全面壓實耕地保護責任，推進高標準農田建設，堅決遏制各類違法亂占耕地行為[5]。針對片面追求城鎮建設用地指標增加，對耕地仍才去“先建后補”“占多補少”“占優補劣”等違法違規占用的行為要嚴厲查處、重點問責。衡陽市人均耕地少，耕地后備資源不足，而且耕地征用比重明顯上升，占補不平衡。政府要做好宏觀調控，要將耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模等約束性指標層層分解落實，不得打破。大力推進耕地整治工作，盤活城市存量土地，挖掘城市內部土地潛力（如積壓的房地產、低效利用的舊居民區、原劃撥地和缺乏資金開發的閑置土地及其他不合理利用的土地），以滿足建設用地的需要，從而減少因新增建設用地而對耕地的占用。

3.3 大力培育耕地保護主體，完善耕地補貼和激勵機制

英、美等發達國家政府部門通過經濟補償、稅費、公共基礎設施建設等方面激勵農戶，提高農戶保護耕地的積極性，將經濟補償與農民的增產增收掛鉤，改變農民傳統生產方式，應用現代化、集約式農業科學技術，實現農業生產環境的可持續發展[6]。借鑒國外農業補貼的成功經驗，建立長效的獎懲機制。通過市縣財政撥款的方式向鄉村發放耕地資源保護費，對于保護效果好、成績突出的地方政府及個人給予經濟獎勵，對于非法使用耕地的政府官員及個人則進行罰款等處理。其次，隨著農村勞動力的大量轉移，耕地保護缺乏主體，因此需要大力培育耕地保護主體。近年來農業合作組織已成為當地耕地保護的生力軍。衡陽縣怡農蜜梨種植專業合作社租賃2 個村連片旱地約27 hm2，發展蜜梨規模生產；衡南縣泉湖農技農機科技協會租賃外出打工農戶255 戶的稻田約100 hm2，代管承包90 戶，實行統一耕地、代種、代收面積約13 hm2，對會員開展有償服務面積為147 hm2；同在泉湖鎮的濤友種養專業合作社統一種植租賃面積約15 hm2，代管承包水田超過40 hm2；衡南縣寶蓋鎮農機農技專業合作社擁有農用機械40 余臺，代耕代種、承包、轉租水田面積約333 hm2；金泰米業有限公司在祁東縣靈官鎮付家、宏發等村租賃稻田約133 hm2，連片發展優質稻。培育更多這類主體，耕地保護才有保障。

3.4 實行休耕制度，建立可持續的生態補償機制

習近平總書記在湖南考察時指出，要持續改善生態環境質量，落實生態環境保護責任制，堅決打好藍天、碧水、凈土保衛戰；要統籌推進山水林田湖草系統治理，推動生態系統功能整體性提升；要加強農業面源污染治理，推進農村人居環境整治[5]。這是耕地保護的重要指導思想，相關政府部門要貫徹“全面規劃、合理利用、用養結合、防止污染、綜合治理、高效監管”的方針，強化耕地凈化與地力培肥工作，進一步加大耕地質量建設投入力度，用于支持農業、土地的綜合開發以及高產穩產基本農田建設。各級財政要建立養地基金制度，用于鼓勵農民積造農家肥、秸稈粉碎還田、根茬粉碎還田和沼氣建設等，以此激勵農民培肥地力，增加有機肥的投入，改善耕地的生態環境。針對工業“三廢”排放等外源性污染造成耕地土壤養分失衡、地力下降、重金屬污染以及農業內源性污染嚴重等問題，一方面要嚴肅查處工業點源、農業面源及生活垃圾、污水等對農田的污染；另一方面，應加大耕地污染治理力度，在重污染區、地力貧瘠區及生態嚴重退化的區域實行針對性較強的休耕制度，建立政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態補償機制。

總之，針對衡陽市農村耕地減少和退化這一現狀，要根據因地制宜、與時俱進的原則，將用地與養地相結合，注重耕地質量的保護與土地生態功能的發揮，加快探索出衡陽市農村耕地保護的具體實施方案，積極采取有效措施提高公眾的參與度，生產經營任何活動都不得以犧牲耕地資源為代價，確保耕地保護落實到位，助力鄉村振興。