城鄉建設用地增減掛鉤政策演變及其特征研究

劉少坤，林樹高，王有小

（南寧師范大學自然資源與測繪學院，廣西 南寧 530001）

在我國人均耕地少、耕地質量地域差異大和分布不均衡的基本國情下，耕地面臨工業化和城鎮化快速推進而被侵占、耕地質量下降的嚴峻形勢，城鄉建設用地增減掛鉤政策為破解上述難題提供了新的路徑。自城鄉建設用地增減掛鉤政策出臺實施以來，國內學者從不同視角和維度對該政策進行了研究，例如在實施模式的研究上，王君等[1]、謝瓊等[2]、趙蕓逸等[3]學者按增減掛鉤的實施主體將其模式劃分為政府主導型、市場主導型和農村集體主導型3 類；在掛鉤方法的研究上，周小平等[4]、林國斌等[5]和嚴惠明等[6]學者分別采用了級差區域指數、掛鉤潛力系數和多因素修正系數法對山東省東明縣、天津市和海南省的掛鉤潛力進行了測算；在政策實施效應的研究上，姚樹榮等[7]、謝致紅等[8]學者分別從農民自主型和市場主導型2 種增減掛鉤模式分析了政策實施取得的成效；在阻力與對策的研究上，李震等[9]認為實施增減掛鉤政策可能導致耕地質量難以保障、耕地污染、土地撂荒及簡化耕地生態系統的負面影響，呂云濤[10]認為存在增減掛鉤運作程序規范性不強、補償機制不完善和融資模式創新性不足等問題，并提出了對應的規避對策。當前有關增減掛鉤政策的研究已較豐富，但從制度演化的視角分析增減掛鉤政策演變的相關文獻較少，現有的文獻多以政策出臺的時間節點劃分其演變階段，如郝曉明[11]和黃錦東[12]梳理了相關文件，將增減掛鉤的政策分為發端、初步試點、正式出臺和調整完善4 個階段，并總結了政策模式和制度演進機理，但關于政策演變的階段特征和重大制度變遷等方向的研究還有待深化。鑒于此，筆者從已出臺的增減掛鉤政策文件著手，結合學術界的研究成果，分析我國增減掛鉤政策的演變階段，總結演變的主導理念和特征及重大的制度變遷等，并提出下一步政策建議，以期為今后增減掛鉤政策的完善和延拓提供參考。

1 研究方法與樣本選取

選取1999—2018 年國家出臺的城鄉建設用地增減掛鉤政策（以下簡稱：增減掛鉤政策）文件作為研究對象，采用政策分析法和文獻調查法，在分析我國增減掛鉤政策演變階段的基礎上，總結其演變特征并提出政策建議。選擇1999 年作為增減掛鉤政策研究基期，主要是因為1999 年起施行的《中華人民共和國土地管理法》（修訂）和《中華人民共和國土地管理法實施條例》規范了土地資源管理工作，是籌劃增減掛鉤政策的起步期。按照以下原則在中央人民政府和國家相關部委網站篩選和整理研究政策文本，一是發文機關須是中共中央、全國人民代表大會及其常委會、國務院及其直屬的各部委辦局等中央機構；二是政策標題或正文內容含有“增減掛鉤”字樣且對增減掛鉤工作開展具有實質意義的文件；三是主要選取法律法規、辦法、通知和決定等明顯體現政府意志的文件，不計入行業標準和調查報告。最終選取了近20 a間有效的相關政策文件29 份，時間維度分布情況如圖1 所示。

圖1 1999—2018 年增減掛鉤政策文件出臺的時間維度分布

2 演變階段及其特點

公共政策周期理論從政策的數量、規模、規范程度和復雜程度等方面對公共政策的發展階段進行了劃分，為研究公共政策的產生發展過程提供了較好的視角[13]。以公共政策周期理論為基礎，可將增減掛鉤政策發展歷程劃分為5 個階段，即政策籌劃階段（1999—2004 年）、政策試點階段（2005—2007 年）、政策出臺階段（2008 年）、政策完善階段（2009—2014 年）和政策轉型階段（2015 年至今）。

2.1 政策籌劃（1999—2004 年）

從20 世紀90 年代開始，為解決城鎮和工業園區建設用地不足的問題，一些地方相繼采取建設用地置換和土地整理折抵等辦法，盤活城鄉存量建設用地，增減掛鉤政策發端于此[14]。1999 年1 月1 日起施行的《中華人民共和國土地管理法》（修訂）和《中華人民共和國土地管理法實施條例》及原國土資源部于1999 年2 月8 日印發的《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》建立了占補平衡這一制度，并明確了耕地占補平衡的責任主體，“占補平衡”制度的法律地位由此確立，為其衍生政策——“增減掛鉤”奠定了研究基礎。

進入21 世紀，隨著城市化加快推進，各地“攤大餅”式的城市擴張模式，導致耕地被迅速侵占，緊逼糧食安全所需的耕地紅線，保護耕地形式嚴峻。為促進小城鎮的健康發展，緩解供地和保地的雙重壓力，原國土資源部下發的國土資發〔2000〕337 號文明確指出：經依法批準實施“兩規”的試點小城鎮，可給予一定數量的新增建設用地占用耕地的周轉指標，用于實施建新拆舊項目，并作出“總量控制，封閉運行，臺帳管理，統計單列，年度檢查，到期歸還”的管理規定，同時還鼓勵農民進鎮購房或按規劃集中建房，以節約宅基地指標用于小城鎮建設，這便是增減掛鉤政策的早期雛形。

一些地方政府在執行“占補平衡”政策的過程中，突擊批地。為制止亂占濫用土地，切實落實最嚴格的耕地保護制度，國務院于2004 年4 月29 日下發了緊急通知（國辦發明電〔2004〕20 號），要求各地開展為期半年的土地市場治理整頓，整頓期間暫停各地審批農地轉用。通過整頓，取得了初步的階段性成效，但根本問題并沒有解決。隨后，國務院又出臺了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28 號），文中對如何處理保障經濟社會發展與保護土地資源的關系、嚴格控制建設用地增量、盤活土地存量、強化節約集約利用土地作出了相關安排，同時還強調城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤，該文件雖未正式提出“增減掛鉤”概念，但勾勒了其核心要義，進一步描繪了增減掛鉤的對象和路徑。

2.2 開展試點（2005—2007 年）

公共政策施行，一般歷經研究、制定、試點、出臺和修訂完善等過程，政策試點作為重要的中間環節，可以起到檢驗政策效果，改進政策內容，提前避免政策失靈的作用。隨著“占補平衡”制度收緊，城市經濟發展與建設用地供給矛盾再次凸顯，因此，為全面落實科學發展觀，實現經濟社會全面、協調、可持續發展，解決規劃修編中土地利用的重大問題，國務院辦公廳于2005 年6 月4 日轉發了《國土資源部關于做好土地利用總體規劃修編前期工作的意見》，《意見》指出：按照城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的要求提出土地利用調整措施，此文為增減掛鉤試點工作作了鋪墊。

為指導天津、浙江、江蘇、安徽、山東、湖北、廣東、四川等8 省（市）開展增減掛鉤試點工作，原國土資源部印發的國土資發〔2005〕207 號文對城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點的內涵作了精確闡釋；周轉指標按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進行管理，這較國土資發〔2000〕337 號文作出的管理規定稍有變化。增減掛鉤試點工作開展后，取得了積極成效，但個別試點地區存在思想認識不一、審批程序不完善和監管不到位等問題，為此，原國土資源部印發了《關于進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》，就思想認識、試點的范圍和規模、監督管理、保障農民權益和組織領導等內容提出了規范要求，至此，“城鄉建設用地增減掛鉤”一詞首次在正式政策文件中出現，增減掛鉤政策呼之欲出。

2.3 政策出臺（2008 年）

通過政策試點、調整后，增減掛鉤政策出臺時機也已成熟。2008 年6 月27 日，原國土資源部印發的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》標志著城鄉建設用地增減掛鉤這一具有中國特色的耕地保護政策正式問世，該《辦法》對城鄉建設用地增減掛鉤的概念做了明確界定，即“城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標”[15]。以利復 制推廣經驗、鞏固政策成效、提高政策福利，隨后，原 國土資源部又相繼批準了湖南、重慶等19 省（市）加 入增減掛鉤政策試點，增減掛鉤政策從局部鋪向全國。

2.4 政策完善（2009—2014 年）

實施增減掛鉤試點工作，對統籌城鄉發展，緩解供地矛盾發揮了積極作用，但一些地方片面追求GDP，擅自擴大試點范圍和突破試點指標，逼迫農民上樓，強拆越演越烈，政策實施負面問題突出，在某些地方增減掛鉤政策執行近乎失控[16-17]。為糾正各地在執行增減掛鉤政策中出現的偏頗，國務院和原國土資源部曾多次下文要求嚴格規范增減掛鉤試點工作。國務院印發的國發〔2010〕47 號文，要求各地要堅決扭轉片面追求增加城鎮建設用地指標的傾向，制止侵害群眾利益等各類違法違規行為。原國土資源部于2011 年印發了《城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治清理檢查工作方案》和《城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治有關問題的處理意見》，對增減掛鉤試點省（市）開展為期3 個月的整頓，并于同年7 月聯合中農辦、發改委等7 個部門組成7 個聯合檢查組，赴廣東、重慶等14 個省（市），開展城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治清理檢查抽查工作[18]，此次抽查，對各省、市在實施增減掛鉤試點工作中違規審批和突破指標審批的項目進行清理，僅山東和安徽2 省叫停或取消審批的增減掛鉤項目就涉及土地4 萬hm2以上，各地廢除不符合要求的地方性文件一大批。經過整頓，有效糾正了各地的片面執法，為全面貫徹落實國發〔2010〕47 號文件精神，統籌城鄉發展和新農村建設奠定了基礎。隨后，又印發了有效期為6 a 的《國土資源部關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》，財政部也下發相關通知（財綜〔2014〕7 號）規范關于增減掛鉤試點的財稅問題，城鄉建設用地增減掛鉤制度政策進一步得到完善。

2.5 政策轉型（2015 年至今）

增減掛鉤政策是在城市建設用地供給緊張、耕地保護形勢嚴峻的背景下應運而生，隨基本國情和發展戰略的變化而逐漸深化。增減掛鉤政策的結余指標一度僅限在同一項目區內進行交換，但隨試點工作縱深推進，出臺的增減掛鉤各項政策文件環環相扣，日益完善，其結余指標也歷經了“在同一項目區交換—可在省內互換—跨省域調劑”的重大變遷。如今，增減掛鉤政策在確保“建設用地總量不增加，耕地面積不減小、質量不降低，用地布局更合理”目標得以實現的同時，在脫貧攻堅戰、鄉村振興等領域發揮的作用越來越明顯。

為確保到2020 年農村貧困人口實現脫貧，2015年，中共中央和國務院印發的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出，在連片特困地區和國家扶貧開發工作重點縣開展易地扶貧搬遷，允許將增減掛鉤指標在省域范圍內使用，利用增減掛鉤政策優勢支持易地扶貧搬遷。2016—2017 年，原國土資源部和財政部多次下發配套文件，就如何用好用活增減掛鉤政策支持地方脫貧攻堅做出統籌安排。如2016 年印發的《國土資源部關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》就明確指出增減掛鉤指標向貧困地區傾斜和拓展貧困地區增減掛鉤結余指標使用范圍。到2017 年4 月，貴州、廣西等13 個省（市）進行了結余指標流轉交易，共流轉結余指標0.477 萬hm2，流轉收益169.83 億元，此舉既為扶貧搬遷工作籌集了主要資金，又優化了城鄉建設用地布局，保護了耕地資源[19]。

為進一步撬動政策潛力，鞏固政策成果，充分釋放政策紅利，2017 年，城鄉建設用地增減掛鉤政策再遇重大調整——增減掛鉤結余指標可跨省域調劑。2017 年11 月3 日，原國土資源部印發《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》指出，要拓展城鄉建設用地增減掛鉤政策，深度貧困地區結余的指標由所在省份根據扶貧工作需要，可將跨省域流轉使用的收益合理分配，為出臺增減掛鉤結余指標跨省域流轉管理辦法奠定基礎。2018 年，國務院辦公廳正式出臺《關于印發跨省域補充耕地國家統籌管理辦法和城鄉建設用地增減掛鉤結余指標跨省域調劑管理辦法的通知》（國辦發〔2018〕16 號）文件，進一步明確增減掛鉤結余指標跨省域調劑的流程、收益分配和管理，隨即，自然資源部和財政部也出臺相應配套政策，完善增減掛鉤結余指標跨省域調劑的政策實施體系。

3 政策演變特征分析

切實保護耕地是我國城鄉建設用地增減掛鉤政策始終堅守的目標，貫穿于出臺的所有政策文件。增減掛鉤政策作為一項創新性政策體制，在實現切實保護耕地的基本國策前提下，有效緩解了城市化進程中城鄉建設用地的緊張局面。我國增減掛鉤政策演變隨時間和背景的變化而具有階段性，其演變特征明顯可分。

3.1 政策的發展呈現出完整的公共政策生命周期

增減掛鉤政策整體上呈現出從籌劃到試點、出臺再到不斷完善成熟的完整公共政策生命周期，目前已經在脫貧攻堅、鄉村振興等戰略中展現出轉型升級的演變趨勢。在政策籌劃、試點階段，我國增減掛鉤政策的“靶向性”相對單一，即主要是緩解城鄉建設對土地資源的需求與保護耕地之間的矛盾；隨著社會發展和主要矛盾轉移，以“建新拆舊”和土地整理復墾為依托，政策類型不斷成熟。在國家提出“精準扶貧”政策以后，增減掛鉤政策開始轉型，在確保實現耕地保護目標的前提下，其在助力脫貧攻堅，盤活存量土地和提高土地利用率等方面發揮的作用日益突出，政策工具和內涵不斷創新。

3.2 切實保護耕地是貫穿于增減掛鉤政策的主線

從國家出臺的城鄉建設用地增減掛鉤系列政策文件中可以反映和折射出增減掛鉤政策的演變過程，從各部門發布關于增減掛鉤政策內容的文件梳理可知，切實保護耕地這一基本國策始終是貫徹我國增減掛鉤政策的主線，增減掛鉤政策在強調建設用地總量不增加，用地布局更合理，促進城鄉協調、健康發展的同時，耕地面積和質量得到切實保護。例如，政策籌劃階段的代表性文件國發〔2004〕28 號文指出，為正確處理保障經濟社會發展與保護土地資源的關系，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤；開展試點階段的為貫徹嚴格保護耕地，促進建設用地節約集約利用的總要求而下發國土資發〔2005〕207 號文；政策出臺階段的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》就以保護耕地作為試點的出發點，以統籌城鄉發展為試點目標；政策完善階段的政策文件也以統籌城鄉發展為導向，以促進耕地保護為目標；政策延拓階段的文件也強調“要落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，合理安排跨省域調劑節余指標，盡量不占或少占優質耕地”。

3.3 立足國情創新管理方式充分發揮政策效益

從增減掛鉤結余指標的創新管理來看，在試點工作初期，由于配套政策不完善，管理體制不健全，增減掛鉤試點成效難以精準把握，增減掛鉤實行“雙層”管理，并以項目區為主體，按“封閉管理”的原則，落實周轉指標在同一項目區內拆舊地塊與建新地塊相掛鉤，嚴禁跨縣級行政區域設置掛鉤項目區。經過2007 年的進一步規范后，增減掛鉤試點工作逐漸成熟，為政策出臺積累了寶貴經驗。2009 年開始至2014 年，先后出臺一大批政策文件完善了增減掛鉤政策。2015年，為支持國家扶貧開發工作，國家允許將城鄉建設用地增減掛鉤指標在省域范圍內使用；2018 年，增減掛鉤節余指標跨省域調劑，實行了近10 a 增減掛鉤結余指標“封閉管理”的模式立足基本國情出現重大轉變。從政策目標變化來看，以切實保護耕地為政策目標，再到利用城鄉建設用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷工作，助推脫貧攻堅和鄉村振興。

3.4 由政策單一指令向政策配套發展的趨勢演進

經過近20 a 的制度建設，我國增減掛鉤政策的出臺、實施和監管的主體逐漸從原來相對單一走向多元化，政策由單向指令向政策配套發展的趨勢演進，與此同時，政策的靈活性、可操作性和全面性也在不斷提升。一方面，增減掛鉤政策所涉及的部門越來越多，包括國務院辦公廳、自然資源部、發展和改革委員會、財政部等眾多國家部委辦局，各部門發揮職能優勢出臺的文件共同構成了增減掛鉤的政策體系。另一方面，政策出臺初期，各中央部門依據法律和國家精神單獨出臺增減掛鉤文件，是一種單一的自上而下的政策執行，突出體現在共同協調和參與的政策文件比例較少，隨著我國治理體系不斷完善和國家發展戰略轉變，增減掛鉤政策措施部門配合度逐步增強，聯合發文頻數提高，呈現出政策參與主體多元化特征，政策協同性進一步提高，政策合力逐漸體現出來。但就目前各部委辦局聯合發文（表1）的情況來看，部門之間的配套政策仍然偏少，政策協作仍略顯不足。

4 政策建議及展望

近年來，出臺的增減掛鉤政策越來越多，但是大部分集中在規范政策實施本身，在脫貧攻堅和鄉村振興等領域發揮作用的配套政策文件尚顯不足，特別是多部門聯合發揮政策效應還難以體現。為進一步緩解用地矛盾，提升政策實施效應，針對增減掛鉤政策在執行過程中存在的問題，提以下政策建議。

表1 不同發展階段標志性政策事件及主要特征

4.1 合理挖掘整治潛力，提高利用效率

增減掛鉤政策通過建新拆舊，在實現縮減農村居民點用地規模、提高農村建設用地利用率的同時，有效緩解城鄉建設供地矛盾，切實保護了耕地。但隨著增減掛鉤政策的經濟效益逐步體現，各地為獲取更多交易指標，將不遺余力地挖掘本地增減掛鉤潛力，難免存在不顧群眾意愿大規模開展城鄉建設用地綜合整治，或把質量不高、耕作條件艱苦的低效用地列為復墾對象的弊端。因此，需進一步規范增減掛鉤潛力的標準，重點支持各地在政策執行過程中，做好整治規劃，科學合理挖掘增減掛鉤潛力。第一，重點對舊城鎮、舊廠房和舊村莊等城鎮低效用地再開發，實現建設用地“二次開發”，統籌城鄉發展，優化人居環境，改善城鄉風貌，增加城鎮建設用地有效供給；第二，加快“空心村”改造，適度調整布局分散的自然村落，合理開發利用騰退宅基地、村內廢棄地和閑置地，提高建設用地集約利用水平；第三，實施遷村并點，推進城鎮體系布局優化，根據區域經濟實力和村民意愿，對于偏遠山區居住條件艱苦的村落以及城鄉結合部快速發展的村落可列為整治潛力，逐步實施。

4.2 強化復墾耕地管理，優化耕地布局

增減掛鉤政策作為一項以城帶鄉、以工哺農的區域補償制度，從2009 年起，原國土資源部將掛鉤指標納入年度土地利用計劃管理，確定掛鉤周轉指標總規模及指標的分解下達，各省區負責試點項目區的管理。增減掛鉤政策在實施過程中，不同程度存在“重建新、輕拆舊，重批地、輕復墾，重指標使用、輕指標歸還”的問題[16]，導致整片區域或部分無法按計劃實施、歸還的指標數量不夠的問題。面對耕地面積逐年縮減且破碎化程度日趨嚴重的嚴峻形勢，需出臺相關條例，按照布局集中、用地集約和產業集聚的原則嚴格審核，著重將分布較零散或耕地較少的鄉鎮建設用地進行有效整理，最終復墾為耕地，確保耕地更為集中，促進耕地集中連片，修建交通水利設施，提高耕作條件，優化區域耕地布局。

4.3 靈活運用指標交易，帶動資源開發

增減掛鉤結余指標交易為貧困地區以土地資源為載體籌集脫貧資金提供了全新的路徑，增減掛鉤政策即將催生一項新的土地金融，是一項有力的脫貧攻堅政策。貧困地區往往資源豐富，但因資金有限，各類資源未得到充分有效開發，以往的資源開發企業征用土地并帶走了利潤，但是原居民卻很難持續享受到土地資源開發的利益。因此，在進一步完善增減掛鉤政策時，應以農村集體土地作為經濟補償的切入點，因地制宜設立集體土地股權，完善指標交易經濟效益分配機制，讓貧困地區的集體組織充分享受持續的土地資源紅利，同時還可以利用指標交易產生的經濟效益，以土地綜合整治和生態修復工程為抓手，促進增減掛鉤項目區產業發展，提升人居環境質量，改善貧困地區生產和生活條件。

4.4 加強部門政策協作，發揮政策合力

從目前出臺的城鄉建設用地增減掛鉤政策來看，政策出臺的主體較為單一，政策合力尚未顯現。為進一步撬動增減掛鉤政策效應，需加強與發改、財政、農業農村、旅游和公安等部門的政策協作，完善政策體系，確保增減掛鉤政策順利執行。第一，聯合發改部門就“增減掛鉤”項目申報、立項出臺管理政策，強化與財政部門就“增減掛鉤”項目涉及的稅收、指標收益分配和管理的政策出臺，加強與農業農村和旅游等部門出臺增減掛鉤配套政策重點支持鄉村振興、鄉村旅游等農村事業發展。第二，加強政策執行協作，加大對項目的監管力度和對違法違規的查處力度，保障當地政府和農民權益，避免擅自擴大周轉指標現象的發生。第三，加強與農業農村、旅游等部門協作，出臺“增減掛鉤+產業發展”政策，完善增減掛鉤政策體系，完善以增減掛鉤政策助力鄉村振興戰略實施的制度體系。