美國公立世界一流大學經費運行機制研究

王戰軍，藍文婷，布萊恩·麥考爾

（1.北京理工大學人文與社會科學學院，北京 100081；2.中國教育科學研究院高等教育研究所，北京 100088；3.密歇根大學教育學院，美國安娜堡 48104）

經費籌措和支出是大學經費運行的兩個重要環節，前者保障財力基礎，后者影響建設質量。世界一流大學建設既要有大量的資金投入，也要講究經費使用效率。各國或地區在建設世界一流大學時,都深刻認識到政府經費在推動計劃執行中的重要作用。[1]美國大學在各類世界大學排行榜上總是位居前列，在美國排名前50的大學中，公立大學占1/3。本文選取美國公立世界一流大學作為研究對象，從經費籌措和支出兩個關鍵環節入手，探索美國公立世界一流大學的經費運行特征，為世界一流大學建設提供可資借鑒的經費運行經驗。本文中的研究樣本為2010—2019年進入U.S. News美國大學排名前50位中的公立大學。考慮到教育投入與產出的滯后性，匹配了大學排名結果前兩年的經費情況，最終獲得16所美國公立世界一流大學2008—2017年的137份經費收支數據。本文中的經費數據整理于美國國家教育數據中心高等教育綜合數據系統（Integrated Postsecondary Education Data System，IPEDS），依據大學分類對經費數據進行描述統計分析，計算金額均值、占比、標準差、極差等項目。這16所美國公立世界一流大學分別為加州大學洛杉磯分校、加州大學伯克利分校、加州大學圣塔芭芭拉分校、加州大學歐文分校、加州大學戴維斯分校、加州大學圣地亞哥分校、密歇根大學安娜堡分校、佛羅里達大學、弗吉尼亞大學、北卡羅來納大學教堂山分校、威斯康星大學麥迪遜分校、佐治亞大學、佐治亞理工學院、華盛頓大學西雅圖分校、伊利諾伊大學香檳分校、得克薩斯大學簡奧斯汀分校。

一、經費籌措存在多元化與差異性

經費籌措能力決定了大學發展的經濟基礎。通過分析經費籌措金額與結構、經費籌措金額與排名的關系發現，美國公立世界一流大學的主要經費來源是政府撥款、學費、科研項目和附屬單位收入等，捐贈收入與大學影響力關聯度高；在是否擁有醫院的兩類大學之間，影響經費差異的主要因素不同。當下美國公立世界一流大學經費籌措呈現多元化和差異性趨勢。

（一）經費籌措的多元化

美國公立世界一流大學經費充足，籌措渠道多元，經費籌措渠道主要包括政府撥款、學費、科研項目和附屬單位收入等，凸顯經費收入來源的多元化趨向。

第一，經費來源結構多元而均衡。表1 統計了2008—2017 年度美國公立世界一流大學六大類收入的金額及其占比。從六大收入類別的金額與占比來看，“附屬單位收入”的均值占比25.33%，位居首位；“科研項目收入”的均值占比23.26%，位居第二；其余依次是“學費收入”“其他收入”“政府撥款收入”和“捐贈收入”，均值占比依次為16.59%、14.82%、14.1%和5.92%。總體來看，六大類別的收入占比較為均衡。從具體收入項目來看，以平均值計算，“聯邦政府研究項目”“醫院服務收入”“附屬企業收入”“學費和雜費”“州撥款”占所有收入的71.56%，是美國公立世界一流大學的五大收入來源。上述收入項目中，“聯邦政府研究項目”是學校為聯邦政府開展科研項目所取得的收入，“醫院服務收入”是校屬醫院面向社會提供醫療服務所取得的收入，“附屬企業收入”是學校為學生和教職工提供服務所產生的收入（包括宿舍、餐飲、學生健康、體育、工會、大學商店和電影院等），“學費和雜費”是為學生提供教育服務所產生的收入，“州撥款”則體現了州政府對學校社會貢獻的重視和認可。這些收入項目體現了美國公立世界一流大學強大的多元社會服務能力，同時對大學的戰略規劃能力、經營組織能力、項目申請能力要求較高。正是因為美國公立世界一流大學具備這些能力，才保障了其多元而均衡的經費籌資結構。

第二，是否設有醫院的兩類大學經費來源存在差異。這16所樣本高校中，大約有44%的大學設有醫院，導致不同大學間總經費差異很大。本研究根據是否具有醫院服務收入將大學分為兩類（見表2），并分別對其多元收入進行描述統計和對比。為便于閱讀，表2中將占比較少的收入項合并為“其他收入”。從表2可見，在無醫院服務收入的美國公立世界一流大學中，前八位的收入來源依次是：學費和雜費、聯邦政府研究項目、州撥款、附屬企業收入、私人研究項目、捐贈、教育活動收入和投資收益。在有醫院服務收入的美國公立世界一流大學中，前八位收入來源依次是：醫院服務收入、聯邦政府研究項目、學費和雜費、州撥款、教育活動收入、附屬企業收入、投資收益和捐贈。可見，無論是否含醫院服務收入，美國公立世界一流大學的經費來源均具有多元化的特征，且主要經費來源和籌資結構比較相似。

表1 2008—2017年美國公立世界一流大學各項收入金額與占比統計表

表2 2008—2017 年不同類型美國公立世界一流大學各項收入金額統計表（單位：百萬美元）

（二）校際經費收入差異大

美國公立世界一流大學之間，校際總經費以及各項經費間的差異十分顯著。據統計，16所樣本高校的經費總收入均值約30.53億美元，最大值約89.82億美元，最小值約7.41億美元，標準差和極差均非常大，全年總收入、各項收入的校際差異明顯。在所有經費收入中，“醫院服務收入”的極差最大，高達42億美元；其次是“投資收益”和“教育活動收入”，極差分別為34.61億美元和15.48億美元。這三項收入的校際差異遠遠超過其他收入的校際差異，是造成美國公立世界一流大學校際經費差異的主要原因。

進一步看，在含醫院服務收入與不含醫院服務收入的兩類大學之間，校際經費差異水平和差異成因又有所不同。表2顯示，相較而言，有醫院服務收入的大學總經費差異更大，極差高達76.4億美元，無醫院服務收入的大學總經費的極差只有約28.2億美元。從差異成因看，在有醫院服務收入的大學中，醫院服務收入、投資收益和教育活動收入是導致大學總經費收入差異的主要原因，三項收入的極差均超過10億美元。而在無醫院服務收入的大學中，投資收益是唯一極差超過10億美元的收入項，也是導致校際經費差異的最顯著原因。

醫院服務收入、投資收益和教育活動收入之所以成為引起美國公立世界一流大學校際經費差異的主要因素，其原因在于：首先，美國醫療服務市場化程度高，價格昂貴，因此校屬醫院的有無和醫療服務水平的高低，對學校經費收入有重大影響。而在16所樣本高校中，有7所大學設有醫院，其醫療服務水平也存在差異，這就導致了各學校之間巨大的收入差異。其次，投資收益包括捐贈基金投資、利息、股息、租金或特許權使用費收入等。各大學在投資領域的策略有很大的差異，良好的投資戰略組合能給大學帶來可觀的收益，但若稍有不慎，也會產生巨額損失。在美國公立世界一流大學中，最高投資收益達16.35億美元，而虧損最多也達18.26億美元。最后，教育活動收入是銷售教學、研究或公共服務所附帶的商品或服務收入（如租賃、測試、出版銷售、數據處理等），是大學經營意識和業務拓展能力的重要體現。在不同大學之間有顯著差異，收入極差超過15億美元，高收入的加州大學洛杉磯分校獲得了15.48 億美元的教育活動收入，一些大學則無此項收入。

（三）捐贈收入與一流大學影響力關聯度高

依據U.S. News 美國大學排名榜，可將美國公立世界一流大學劃分為1～20名、21～30名、31～40名、41～50名四個層次。在137份大學經費收支數據中，有5份大學數據進入前20名，46份大學數據位于21～30名之間，35份大學數據位于31～40名之間，51份大學數據位于41～50名之間。將分層后的排名作為目標變量，將兩年前各校的經費收入為解釋變量，運用CART決策樹算法探析經費收入與大學排名層次的關系。研究發現：“捐贈”是美國前20名公立世界一流大學中區分度最大的收入來源，兩者收入水平與排名呈正相關；在排名31～50位的大學中，多數學校的捐贈金額低于排前30位的大學。捐贈收入在不同排名的公立世界一流大學間差異很大，整體而言，排名越靠前，捐贈收入越高。例如，在第一層1～20名中，2019年的加州大學洛杉磯分校在十年中137份美國公立世界一流大學樣本內排第一，其2017年的捐贈收入約為3.1億美元；在第二層21～30名中，2017年的加州大學洛杉磯分校位于該層排名中游，其2015年的捐贈收入約為2.8億美元；在第三層31～40名中，2018年的加州大學圣塔芭芭拉分校位于該層排名中游，其2016年的捐贈收入約為0.49億美元。[2]

二、經費支出傾向人才培養、科學研究和公共服務等

通過研究經費分配的關系可以發現：在美國公立世界一流大學經費支出結構中，教學和科研支出是主要支出，并輔之以醫院服務、輔助經營、學術支持和公共服務支出；其經費管理隊伍精干，預算制定時間充足。

（一）教學與研究支出均衡，學術支持和輔助經營也是經費支出重點

表3統計了2008—2017年度美國公立世界一流大學的各項支出金額與占比。表3顯示，從支出結構看，除“醫院服務”外，其余支出項目占比的標準差均保持在10%以內，表明各高校經費支出結構具有相似性。從具體支出項目看，美國公立世界一流大學重視直接用于學校師生的支出。在樣本高校的11項經費支出中，“教學”與“研究”支出占比最重，教學支出占比略高于研究支出占比，兩者合計占總支出的近一半，表明教學與科研在美國公立世界一流大學中的首要地位。

表3 2008—2017 年美國公立世界一流大學各項支出金額與占比統計表

除教學和科研外，為師生日常工作學習提供資源和服務的“輔助經營”與“學術支持”支出也受到了美國公立世界一流大學的高度重視。其中，“輔助經營”支出是大學自給自足的有關經營活動的所有經營費用的總和。隨著師生對膳食和住宿等必需品的需求增加，美國高校的輔助經營業務逐步形成。[3]輔助經營與學生發展聯系愈加緊密，在指導和推進學校的可持續性發展中的角色也越來越重要。[4]北卡羅來納大學教堂山分校的輔助經營支出金額從2008 年的4.94 億美元上升至2017 年的8.83 億美元，位居樣本高校榜首。該校還專設輔助企業網站，為全校師生提供一流的產品和服務。[5]“學術支持”支出是與教學、研究和公共服務相關的所有運營費用之和。加州大學伯克利分校提供了一系列的學術支持和資源來幫助學生茁壯成長，這些學術支持包括設立學術支持與合作學生學習中心、設立教育公平與卓越中心、設置教師的課外輔導時間、為殘障學生和第一代大學生提供專屬服務、圖書館及館內舉辦的眾多學術研討會等。[6]此外，直接服務學生的“學生服務”和“獎助學金”在經費開支中也占有一定比例。

（二）經費管理隊伍龐大，預算制定時間充足

美國公立世界一流大學擁有健全的管理機構和龐大的管理隊伍。為了作出更加科學合理的經費決策，學校通常設有不同類型的咨詢委員會提供財務建議和指導。例如，教務長預算事務咨詢委員會、預算和運營小組、行政預算溝通小組、學生預算咨詢小組、教務長預算小組等團體。

財務預算是經費支出環節的前瞻性工作，決定著下一年經費的籌措、支出方向與水平。在預算制定過程中，董事會、校長、副校長、教務長、各院系/處室負責人等各司其職。各院系/處室負責人負責本單位預算的制定、執行和管理，與負責副校長共同向董事會提交年度所有基金運營預算；教務長負責向董事會提交包括學費的年度普通基金預算建議；校長對預算建議有最終監督權；董事會擁有最終決策權，負責批準最終年度運營預算。美國大學的“教務長”（Provost）是學校的高級管理職位，教務長辦公室在大學經費運行過程中處于核心位置，管理著首席學術官和首席預算官，負責整個大學的學術和預算事務，對校內經費影響較大。政府撥款、學費、間接回收成本等資金均須經過教務長辦公室，再由其重新配置后通過各種資金形式流向學院和行政機構。在這些部門工作的財務管理人員，多數具備博士學位，并擁有豐富的高等教育財政管理經驗。院系相關管理人員的任命由院長決定，校級層面相關管理人員競聘上崗。

美國公立世界一流大學的預算制定大多歷時半年以上，時間較為充足。一般情況下，第一年11月，各院系啟動年度預算規劃編制工作，分配各類財務參數和說明；第二年1月，各院系向教務長辦公室提交預算規劃的相關材料；第二年2—3月，教務長辦公室與各院系共同召開預算會議，討論和確定來年預算計劃；第二年2—5月，教務長辦公室與學校董事會、相關執行管理者、各院系院長和系主任一同開會討論，征詢顧問委員會與教師和學生的意見；第二年6月，教務長辦公室向學校董事會提交最終預算建議。

三、經費運行影響因素討論

對美國公立世界一流大學經費運行影響因素進行探析，發現大學治理模式、資源依賴關系會影響大學經費運行的效益和能力。

（一）大學治理模式影響大學經費運行效益

大學治理模式受文化影響，進而影響經費運行效益。文化會通過塑造一個國家的制度環境進而影響決策。[7]國家的文化價值觀可能對社會制度與公立世界一流大學經費結構之間的關系起約束或支持的作用，影響大學經費收支過程中的權力距離。[8]美國不僅避免政府干預，強調學校的自主治理權力，而且更加在意如何向相關利益者交代，依靠長期以來適應市場要求獲得的企業家直覺，對各種需求作出迅速反應[9]，信息披露透明詳細，導致更高水平的競爭驅動力[10]。在政府財政撥款不斷減少的背景下，與私立高校競爭社會捐贈成為公立高校的努力方向[11]，積極的“尋要”文化(a culture of asking)使高校擁有強大的籌資能力[12]，“捐贈”“醫院服務收入”兩個籌資渠道在美國公立世界一流大學中扮演著重要角色。近二十年來，美國公立世界一流大學通過社會自愿捐贈成功地大幅提升經費收入。就密歇根大學而言，醫院服務收入超過了全校經費收入的一半，高達40億美元。2018年底密歇根大學最終獲得52.8億美元的捐贈，成為學校有史以來第二高的私人籌款年度。[13]而在經費支出結構中，美國公立世界一流大學更加關注對多重利益相關者，如學生、家庭、社會、投資者的反饋。

大學治理模式與大學經費運行效益之間具有強相關關系。鑒于大學及其利益相關者和經費提供者之間存在的相關性，大學治理模式會在一定程度上制約或促進經費運行效益。由于大學是具備準公共產品屬性的組織，支持辦學的不少重要資源需要依賴所處環境中的其他組織和部門獲取，無法自我生產。大學與環境之間存在相互依存的關系，一流大學對資源豐富的需求導致其與環境之間的資源依賴關系更加緊密，既包含物質資源，也包含制度資源和社會關系資源。制度資源和社會關系資源會影響并反映大學的治理結構。例如，密歇根大學呈現出內部和外部利益相關者廣泛參與的特點，財務資源的多元化與治理結構的多元參與相互促進。大學作為一個具有主觀能動性的社會組織，會選擇追求自主性和按照教育規律治理學校，為自身爭取更大的生存空間。大學治理模式旨在調整內部治理結構，減輕行政束縛、向院系下放經費管理自主權、促進開源節流等，大學治理傾向選擇緩解經費運行緊張的有效舉措，減輕經費運行的依賴性和被動性，從而提高大學經費運行的效益。

（二）資源依賴關系影響大學經費運行能力

資源依賴關系指大學與外部環境中資源提供者的關系，若已有資源優質，會對經費運行產生正向影響；若對資源依賴過高，則可能牽制大學經費運行能力。

一方面，資源稟賦會導致資源依賴。在美國公立世界一流大學樣本中，學校的建設成效存在層級，相對應的既定資源稟賦也存在分層，這些會影響大學建設過程中經費籌措戰略的組合。例如，具有良好社會聲譽、辦學歷史悠久，或與政府關系更為融洽的大學，能在政府撥款、捐贈收入、科研經費等籌資渠道上獲取更加豐厚的財務資源。大學為了發展環境及經費來源的穩定，會傾向于在已有的財務籌資渠道上投入更大的工作精力和各類資源，形成經費籌措中的路徑依賴現象。這種做法雖然有利于大學在傳統優勢領域穩固優質財務資源渠道，但可能會導致過分依賴既有的籌資渠道，養成“等靠要”的籌資習慣，弱化其他渠道的經費籌措能力，增加財務風險，在追求世界一流的過程中形成所謂“資源詛咒”。

另一方面，資源依賴導致經費運行受制于政府和社會。資源依賴理論指出，組織行為會受制于該組織賴以生存的核心資源提供方。由于大學學術自治歷史悠久、自治程度較高，政府對于財政撥款的經費限制少，美國公立世界一流大學目前更多面臨的是大學經費執行與社會問責之間的沖突。諸如社會對大學貢獻的迫切需求與大學成果轉化遲緩的沖突、社會資本急需的應用學科與基礎學科的沖突等。公立世界一流大學的建設工作，容易受制于在公立大學辦學過程中處于核心地位的政府和即將擴大角色范圍的社會。大學的經費執行在一定程度上受制于其財務資源投入方——政府和社會，而且必須接受來自政府和社會的問責。在這種背景下，大學經費執行目標與政府和社會的需求是否存在沖突，如何在大學財務自治與政府和社會問責之間取得平衡，是推進世界一流大學建設中高校經費運行所面臨的新問題。

美國公立世界一流大學經費運行機制，可以為世界一流大學建設提供可資借鑒的思路。首先，拓寬經費籌措渠道。大學經費主要由政府撥款、學生、家庭、社會捐贈、校辦企業五個利益相關體分擔。[14]基于此，高校應當建立專業化的籌資團隊，增加社會服務收入，積極與社會企業合作開展研究，同時，嘗試大膽投資，實現資產保值增值。其次，處理好與資源提供者的關系以平衡資源結構，增設相關經費收支咨詢委員會。咨詢委員會成員應根據組織目的包含經費提供者、籌措者、分配者、使用者、監督者和受益者，尤其是教師和學生兩類群體，他們是世界一流大學建設的主要推動者和培養對象，他們的意見需要得到更廣泛的傾聽和采納。最后，增加服務類支出，提高行政效率。世界一流大學的建設需要良好的建設氛圍，公共服務支出等有助于營造良好的校園環境、改善大學師生的工作和生活質量，同時還應提高行政效率，提升師生滿意度，使學校師生更加主動地創造豐碩的教學和科研成果，幫助大學拓寬和優化社會資源籌措渠道。