集體林地“三權分置”的困境與出路
——以湖南郴州林區為例

王 超

（中共郴州市委黨校，湖南 郴州 423000）

郴州林區是湖南省四大主干林區之一，也是我國南方林區的重要組成部分之一，林地面積約2078萬畝，國土占比72%，活立木蓄積6727萬立方米,森林覆蓋率為68%。郴州林區的林地規模、活立木蓄積量、森林覆蓋率、林業產值等核心數據均略高于湖南省及我國南方林區的平均數值，以郴州為樣本研究湖南林區和南方林區均具有一定的典型性和代表性。郴州林區森林覆蓋率雖高，林地規模體量雖大，但郴州市2020年統計年鑒公布的林業產值43.3億元人民幣，在脫貧攻堅戰中的脫貧貢獻值僅占18%，與郴州現有林地和林農人口規模不相匹配，與林地規模相當的福建三明市（福建省三明市2019年統計年鑒公布的林業總產值達1146億元）相比更是差距巨大，郴州林區林農正面臨“守住了綠水青山卻收不到金山銀山”的尷尬境地。為落實2021年中央一號文件“繼續深化農村集體林權制度改革”精神，郴州林區應全面推行林地“三權分置”來破解當前林地經營困局，為鞏固脫貧攻堅成果，全面實行鄉村振興、實現農村現代化開好新局。

一、全面推行集體林地“三權分置”的困境

自2016年10月國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》時起，郴州林區某些村組開始嘗試將林地承包經營權分置為承包權和經營權，整合林地資源、發展多種形式的規模經營。雖未收到明顯收益，但從總結試行林地“三權分置”經驗來看，“三權分置”是破解當前經營困局的良方，同時也是一場持久攻堅戰。本課題組通過田野調查、入戶訪談、資料調閱和問卷統計等，發現郴州林區全面推行“三權分置”有三大難點。

（一）政策統一規制難

首先，郴州集體林地形態復雜多樣，早期林地“三定”構圖時基本靠人工踩山踏界，導致承包經營權證上的附圖不清、不準，管理難度大。郴州林區主體大部分處于南嶺山脈與羅霄山脈的交匯區，山體結構屬緯向構造帶，燕山運動后成為穹窿構造和背斜構造，花崗巖上覆巖層為泥盆紀硬砂巖和石炭紀灰巖，多形成不規則的尖削的峰嶺、斷塊山，褶皺多、山紋深，林地劃界難度大。郴州林區在二十世紀八十年代初承包到戶時，承包合同的附圖為人工草圖，描述不夠準確，記載不夠清晰；承包延期后未能及時進行技術升級，當前的林權頒證工作未能彰顯其應有的社會效益。

其次，林權分散、多戶，矛盾糾紛多。由于初始承包片面強調公平均等，一山多權、一山多主現象頻發，導致林地承包經營權與林木所有權發生特定時空的現實沖突，承包經營權與承包權、經營權之間產生重疊。如張三承包的50畝林地上還有李四所有的名貴楠木6株、杉木20株、松木20株；王五承包的100畝油茶林與謝七的30畝、趙九的45畝犬牙交錯共處一山。隨著“生不增地、死不減地”和林地承包延期70年政策接連落地，林地承包戶多次更換戶主，再加上林地承包合同記載的界線不清、四至不明，導致林地的歸屬問題始終是一筆糊涂賬。

最后，郴州林區資源豐富、類型多樣，有生態防護林、商品林、經濟林、特殊林等，不同資源類型的采育養護流程和標準各不相同。郴州林區共有生態林644.2萬畝，位于華中、華南森林腹地，是湘江水系與珠江水系的發源地和分野帶，也是港珠澳大灣區的綠色生態屏障，有商品林1259.3萬畝，活立木蓄積6727萬立方米，合理采伐、間伐可持續30年以上；有油茶林224萬畝，主要集中在蘇仙、永興、桂陽等縣區，其中從事油茶產業項目的有企業64家、合作社144家、大戶268家，從業人口約34.8萬，預計總產峰值可達30億元，是郴州林農名副其實的“致富樹”；還有楠竹林約156萬畝，楠竹3.5億株，附屬竹筍竹蓀采集、林下種養等產業，產值約20億元。

如此復雜多樣的地形、分散多戶的林權、類型豐富的資源等客觀現實給郴州市人民政府及林業主管部門的管理工作帶來一定挑戰，期待運用某項單一政策來全面推動、規制林地“三權分置”顯然不切實際，因時因地、分級分類的組合拳才能精準施策。

（二）統一思想認識難

統一社會各界人士及林農對林地“三權分置”的主觀認識有助于加快推進“三權分置”的步伐。課題組以如何理解2005年8月習近平總書記在浙江省安吉余村提出“綠水青山就是金山銀山”的重要論述為話題發起討論，旨在加深人們對林地“三權分置”與“綠水青山就是金山銀山”的正向相關性認識，加快推動林區實現全面“三權分置”助力鄉村振興戰略的步伐。但社會各界對如何理解、落實習總書記這內涵深刻又極具韻味的論述卻有較大分歧，本課題組利用微信平臺在線調查郴州林區林農及社會各界對該論述的理解，共收到1005份有效答卷，歸納起來主要有三種意見（見下圖）。

A種意見（共有336人,占比33.45%）認為，習總書記“綠水青山就是金山銀山”的論述旨在保護好全省“一湖四水”的生態環境，郴州林區特別是資興、桂東、汝城等湘江源頭林區要堅決封山育林，絕對禁止亂砍濫伐，守護好綠水青山就是林區的最大職責，不搞項目就是最大發展。B種意見（共有389人，占比38.7%）認為，習總書記“綠水青山就是金山銀山”的論述重在強調人與自然的和諧相處，保護生態環境的目的是為了人民能更好生活，林農既要守護綠水青山也要努力增收改善生活。持B種意見的人多為收入有限的農民及有密切關聯的其他人群，他們既有服從整體利益的意愿也有改善自我生活的現實需求。C種意見（共有280人，占比27.9%）認為習總書記“綠水青山就是金山銀山”的論述既要保護生態環境也要盤活林區資源，綠水青山就是生產力，生產力是最活躍、最革命的因素，是社會發展的最終決定力量。生產力要求我們不能簡單消極地“封死”林地而要積極能動地“盤活”資源。持C種意見的人主要是想在農村干一番事業的中青年新型農民，他們有資金、有技術、有情懷，卻缺少施展本領的平臺。

這三種意見各占其理并略成鼎足之勢，任何一方都沒占絕對優勢，也很難說服他方。可見，要全面推行林地“三權分置”實施鄉村振興戰略，統一“兩山”思想認識勢在必行，否則習總書記的重要論述和2021年中央一號文件有可能被曲解。

（三）林權主體間利益協調難

郴州林區全面推行“三權分置”還需協調相關林權主體間的利益沖突。郴州除現已建成規模經營的森林公園、自然保護區、國家濕地公園、國有林場共340萬畝外，尚有約1900萬畝集體林地由林農分散經營，占比91.6%。郴州林區基層人民政府在依據《森林法》《農村土地承包法》認定林農承包權、盤活林地經營權時，出現不同林權主體間的整體利益與局部利益、長遠利益與眼前利益、集體利益與個體利益的沖突。郴州林區從2002年開始實行退耕還林工程，經過5年努力全市增加了生態公益林約30萬畝；從2012年開始封山禁伐工程，將全市83%的林地列入禁伐范圍，生態公益林面積增加到644.2萬畝。從后代的長遠利益和全民族永續發展的整體利益來看，退耕還林和封山禁伐無疑是必要且意義重大的，但退耕還林和封山禁伐后，大部分林農的增收渠道被切斷了。養護生態防護林的補助雖有約20元/畝，但對大多數以經營商品林、經濟林為主要生活來源的林農來說是杯水車薪。甚至某些林農大戶響應林管部門的號召，自費擴大用材林的種植規模，但被主管部門劃歸生態防護林后負債返貧了。這些情況嚴重沖擊了林農大戶經營林地的積極性、滯緩了林地經營權的合理流轉。據林業主管部門截至2020年底入冊的不完全統計，僅有295.6萬畝林地經營權流轉、占比約15.6%，僅有3%受訪林農大戶愿意受讓林地經營權，大部分林農直言“傷不起”，寧愿守著荒山也不愿響應政府號召。

二、集體林地“三權分置”困局的成因追溯

（一）村組集體組織功能缺失，未發揮應有的主體作用

《農村土地承包法》規定農村基本經濟制度是“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，為村組集體組織設置的主體功能是集體經濟生產的組織者、結算者、利益協調者[1]。但隨著全面取消農業稅費、農林牧副漁產業以市場調節為導向自主經營后，集體成員與集體組織的權利義務平衡被打破，成員對集體組織的依賴日漸減少，集體組織的主體功能逐步退化。其后果首先是農林生產“只分不統、有分沒合”。郴州林區的地理特點是山林多、旱土多、水田少，90%的村民還固守著亦農亦林的“碎片式”分散單一的經營模式，投入多、周期長、效益差。其次表現為大多數林農的私產觀念作祟、膨脹。經過四十年的分散經營，林農普遍認為承包山林是農戶私產，要不要干、什么時候干、怎么干、后續養護及權利處分都是村民自己的事情，村組集體管不著；某些村組干部也將村集體林場當作黨員干部的自留山、自留地，把集體林場收益當作自己的工資口糧，其他集體成員也管不著。不良后果還表現為集體組織的結算功能被取消，失去了集體與成員、成員與成員間的利益調節功能。每當出現相關主體間的利益沖突，集體組織長期不調處或調處失敗也會導致集體組織威信喪失、話語失聲。所以郴州市人民政府要全面推行林地“三權分置”，前提是協調好相關主體的利益沖突，確保集體成員的承包權不受任何減損。集體成員在不確信增收之前更愿意維持現狀，至少林地荒廢的“壞處”還在可控范圍內，因此大多數集體成員寧愿守著荒山也不愿讓渡林地經營權。

（二）基層人民政府及主管部門的管理低效

首先，管理手段效能低下，林地承包權證的附圖還停留在初始承包的延續階段。自2000年4月起，中央數次強調各級政府及主管部門必須依照《森林法》及《農村土地承包法》的相關規定及時將林權證發放到農民手上，給農民一顆“定心丸”。可現實情況是林區村民沒有領到林權證[2]，不是相關主管部門沒有制作林權證，而是制好了不能下發。究其原因，一是林地承包權證記載不夠準確，“權屬不清、四至不明”，如果發放到承包林農手上將會引起更大、更多的矛盾糾紛；二是林權證表述的權利內容籠統而不夠科學。林權是一類權利而非一項權利[3]，林權包括集體林地所有權、集體成員承包權、集體成員承包經營權、集體林地經營權、活立木所有權、伐倒后的林木所有權等，各項具體林權的主體、權利屬性、權利內容、救濟方式等均各不相同。林權內容表述不準確容易引起村民誤解，引發村民私產觀念和維權意識的更大膨脹。

其次，林地經營權流轉平臺和糾紛解決機制效能低下。郴州林區某些縣區已經根據《湖南省森林資源流轉辦法》建立了林地經營權流轉平臺和糾紛調處機制。課題組經許可查詢某縣區近十年的林地經營權流轉登記資料得知，該交易中心只有十宗林地流轉記錄在案，調處中心記錄的調處卷宗也是十件（皆均為一年一宗/件）。而據郴州林業主管部門統計，郴州平均每年林權糾紛有200余件，爭議林地面積近100萬畝，分攤至該縣區的數據至少每年有20件，上下級部門的統計數據有較大出入。未入登記薄也說明郴州有很大部分林地經營權流轉（特別是面積較小的林地經營權流轉）是在林農間私下完成的，因而滋生、放大了本可管控的流轉程序瑕疵、雙方重大誤解等糾紛風險。

最后，林區相關部門對林地“承包權、經營權”的理解不夠充分、深刻，對“三權分置”配套政策的供給不足。林地“三權分置”與農地“三權分置”有共同點也有不同點，相同的是林地與農地都包含在大農業范疇里，都受《農村土地承包法》調整規制[4]；不同的是林地經營周期更長、成本更高，還兼受《森林法》調整規制，承載著生態保護功能，相比一般農地有更復雜的法律關系[5]。相關主管部門應當及時出臺指導性文件，持續適時地向林區村民宣講林地“三權分置”后“承包權”的變動狀況：集體林地所有權仍具“公有”屬性、仍歸集體所有；林地經營權可依據林木類型分別流轉給國有林場、企業、合作社、大戶等經營，經營期滿后經營權仍回歸集體組織；全部集體成員承包權轉化為集體成員收益權，定期參與集體收益分紅；留守林區農村的集體成員還可受雇于林地經營權業主，按時按件計取勞動報酬，百分之百確保林區村民利益不會受損。

可現實情況是郴州林區主管部門片面強調《森林法》相關強制性規定，卻忽視了林區林農依據《農村土地承包法》承包經營的相關強制性規定，使原本相互配合的兩部法律在執行過程中產生了現實沖突。從2012年開始單方面不加區分地將全市83%林地劃歸生態公益林范圍，2018年后又推行逐年減伐10%的限額政策，補償數額卻沒有與市場對標，將本由國有林場承擔的義務轉嫁給林區村民。林區主管部門的相關政策損害了林區村民的利益，沖擊了林區村民經營商品林的積極性，卻還未給出一個合理解釋，誤導了人們對于“綠水青山就是金山銀山”的理解。

三、林區推行全面“三權分置”的出路與思考

（一）加強村組集體組織建設，強化主體功能

首先，要恢復村組集體經濟組織的主體功能設置，公開宣示其集體林地所有者身份，承擔和主持集體林地全面“三權分置”的工作[6]。《農村土地承包法》規定村組集體經濟組織是“統分結合的雙層經營體制”的主持者，可以根據三分之二成員的決議確定實行統一經營還是其它方式的規模經營。根據郴州市2020年人口普查統計，農村精壯人口正加速流向附近中心城鎮，林區腹地留守人員大都在60周歲以上，即便愿意經營集體林地也有心無力。村組集體應果斷收回已拋荒或已喪失經營能力的農戶的林地經營權，除及時發包給本集體內大戶經營外，還可將生態公益林、商品林、經濟林進行分類管理。將生態公益林、商品林流轉給國有林場、森林公園專業養護；將經濟林、用材林、竹林、特種茅草林等流轉給企業、合作社或其他大戶進行規模經營。流轉出去的是林地經營權，集體成員手里仍有承包權，能定期從村組集體分得紅利。例如，郴州資興市八面山鎮白云村的楠竹林就由村集體牽頭運作、統一流轉給有實力的企業大戶進行規模化經營。如果依靠集體成員的個體勞動從深山中運出楠竹不僅勞動強度大、成本高，而且勞動效能低下，但通過企業管理、分工協作、機器勞作，則可大幅度降低成本、提高效能，畢竟規模經營才有溢出效應。集體成員以承包權參股分紅，還可就近適度參加低強度勞動，農戶收益有保障，森林資源得到保護，經濟效益和社會效益溢出較為明顯。

其次，應恢復村組集體經濟組織的結算功能，定期清算并公示集體成員名單及變動狀況、集體經濟收入與支出狀況等。村組集體組織是集體經濟生產的主持者、成員利益的保護者，也是集體與成員、成員與成員間利益的協調者，可以通過結算及時調整集體成員間的利益平衡，維護本集體內的公平正義。

最后，要加強村組集體組織的干部隊伍建設，強化林地經營人才的遴選和培訓機制。發展才是硬道理，人才是最具活力、創造力的因素，發展村組集體經濟必須建立一支有能力、有活力、有擔當的干部隊伍。

（二）加快數字信息治理平臺現代化建設，換發附有電子圖的新型林權證

我國北斗/GPS定位系統和4G/5G傳輸等新型數字信息技術進步日新月異，為林區林業主管部門建立信息化管理平臺準備了物質基礎和技術儲備。綜合運用現代信息技術可以清晰劃定轄區內各種林權邊界，既可精準劃定單位與單位之間、集體與集體之間的林地所有權和經營權的界址，也可以適時更新因流轉獲得規模經營權的企業、合作社、大戶的經營權邊界。

因此,林業主管部門運營信息數字平臺全面推進“三權分置”后，林農手中的林權證有了新變化。變化之一是集體林地所有權證。各村組集體是集體林地所有者，換發集體林地所有權證。集體組織以此憑證組織全村林地的生產和管理。變化之二是林地承包權證。全體成員以戶為單位換發林地承包權證，這是集體成員參與定期分紅的憑證，承包權證只記載權利份額、權利義務內容、救濟方式等信息，而沒有承包林地面積、位置等信息。變化之三是經營權證。通過發包、招標、協商等方式獲得經營權的林農大戶、合作社、企業等業主換發林地經營權證。因此，集體成員承包權轉化為股權（或稱分紅權），林權證變成股權證，原先以戶為單位承包的林地界址失去存在的必要。這既解決了當前“權屬不清、四至不明”和林地經營權流轉效率低下的問題，也大大減少了林權糾紛的可能性、數量和類型，實現了林地規模經營，釋放林地的應有效益。

（三）建立完善林地經營權流轉平臺和林權糾紛救濟平臺

林區主管部門可按照“政府牽頭、集體參與、市場運作、規模經營”模式，依屬地管轄原則，建立市縣鄉三級“林地經營權”流轉平臺。本鄉鎮區域內500畝以下的林地經營權流轉項目可在鄉級流轉平臺招標、公示、登記；跨鄉鎮及500畝以上經營權流轉項目可在縣級流轉平臺招標、公示、登記；跨縣區及一萬畝以上的經營權流轉項目應在市級流轉平臺招標、公示、登記。以500畝和一萬畝為界線是考量了郴州林區的林農人口、林地規模、林地分布等綜合因素，具有郴州特色，湖南省其他林區也可以依據本土特色確定立案標準。林業主管部門在適時指導林地經營權流轉工作、管控流轉風險的同時，配套林權糾紛救濟平臺，根據林權兼具不動產的特點適時進行林權糾紛化解工作。