鄉村振興戰略下黑龍江省基層政府職能轉變研究

劉東冰

摘? ?要：2020年是我國全面建成小康社會的收官之年，同時也是鄉村振興戰略三步走中第一步的最后一年，因此，要使鄉村振興戰略取得重要進展并確保制度框架和政策體系基本建立。在這樣的背景下，對鄉村振興戰略下黑龍江省基層政府職能轉變現的現狀進行分析，找出在鄉村振興戰略下黑龍江省基層政府職能轉變存在的問題，并提出合理界定基層政府權責邊界、完善基層政府監督機制、適當增加基層政府財權的對策，對于鄉村振興戰略的實施以及實現全面建成小康社會具有重要意義。

關鍵詞：鄉村振興;基層政府;職能轉變

中圖分類號：D523-3;F323? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）05-0013-03

引言

2020年是我國全面建成小康社會，實現第一個一百年奮斗目標的收官之年。同年2月5日發布的中央一號文件《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》從5個部分作為總要求并為實現全面建成小康社會的目標做準備。習近平同志在黨的十九大報告中指出，農業、農村和農民問題是關系國計民生的根本問題，必須始終把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略[1]。通過分析歷年黑龍江省國民經濟和社會發展統計公報可知，黑龍江省常住人口城鎮化率逐年上升，鄉村人口逐年減少。但是區域之間的發展是不平衡的，全省的“三農”問題解決仍不容樂觀。因此，鄉村振興戰略的提出不僅為黑龍江省基層政府職能轉變提出了新的要求，而且在戰略實施的過程中出臺相應的政策會為黑龍江省基層政府職能轉變提供新的依據。

一、鄉村振興戰略下黑龍江省基層政府概況

截至2019年末，黑龍江省總面積47.3萬平方公里，農村人口為1 466.8萬人，常住人口城鎮化率為60.9%。雖然城鎮化率過半，但是這種城鎮化是不真實的，實際農村人口仍占大多數，城鎮化水平仍有待提高。根據表1可知，黑龍江省哈爾濱市和綏化市的鄉鎮政府數量相對較多，而數量最少的是伊春市。針對黑龍江省地廣人稀的現狀，設置較多的基層政府，可以方便對村屯實行管理。因此，在鄉村振興的背景下，對于黑龍江省這樣的農業大省而言，鄉鎮政府的職能履行顯得尤為重要。

二、鄉村振興戰略下黑龍江省基層政府職能轉變存在的問題

（一）職能導向存在偏差

職能導向是指政府在運行或履行職能時的依據，在不同的時期我國政府有不同的職能導向。隨著時代的進步和經濟的發展，現階段我國的政府主要是以服務為導向的職能政府，也就是服務型政府?；鶎诱亲钯N近群眾、最能反映基層需求的政府，同時也是人民意志最真實的體現者，因此，基層政府是服務型政府最有力的體現。然而，黑龍江省基層政府在職能履行時存在一些問題，雖然職能的行使是以服務型政府作為導向的，但在實際行使過程中職能導向存在偏差[2]。以春耕為例，黑龍江省地廣人稀，農業人口眾多并且分布散亂，加大了基層政府的管理難度，并且農業生產以保護環境為出發點，春耕時期嚴禁“放荒”焚燒秸稈，基層政府接到相關指令，強制發布禁止焚燒秸稈的指令，違者處分，導致農民不敢“放荒”，加大了春耕難度。雖然保護生態環境是發展的宗旨，但是對于黑龍江這樣的農業大省，禁止焚燒秸稈可能會影響糧食產量，一定程度上忽視了服務型政府的本質所在，沒有真正以農民的利益為出發點[3]。針對焚燒秸稈的問題，基層政府通過對秸稈進行“打包”統一進行處理來解決。這種方式看似解決了焚燒秸稈的問題，但是由于秸稈處理手段滯后，部分地區直至春耕時打包的秸稈依舊囤積在地里，對春耕造成一定的影響。

（二）基層政府監督機制不完善

基層政府職能履行好壞需要接受來自多方的檢驗?，F階段黑龍江省基層政府接受的監督主要是來自上一級政府部門的監督，缺乏全方位、多角度的監督機制。根據公共選擇理論，政府中的官員屬于“經濟人”的范疇，他們以追求經濟利益最大化為目標，在行為選擇時會以自己的利益作為衡量的標準進行選擇[4]?！耙淮蚴虑皩徟蝗缫豁検潞蟊O督”?；鶎诱畬儆谝患壭姓M織，具有絕對的辦事權力，對于工作好壞的評價僅靠完成任務的程度作為評價標準，而缺乏來自基層群眾、社會團體以及基層政府自身的監督。用完成任務的好壞作為評價基層政府職能履行情況的指標是不全面的?；鶎诱姆諏ο笫腔鶎尤罕?，他們工作的好與壞應該以群眾的滿意度作為評價指標;而社會團體作為第三政府組織，擁有與基層政府一樣的責任，因此，基層政府同樣應該接受社會團體的監督。對于基層政府而言，“上有政策，下有對策”情況的出現從根本上來說是缺乏合理有效的監督機制導致的，基層政府往往實行“一家獨大”的基層治理機制，履行職能時往往越位于基層民眾與社會團體，忽視基層民眾和社會團體的作用，因此在職能履行時缺乏全方位的考量，容易導致策略性執行[5]。

（三）基層政府財力匱乏

在鄉財縣管的體制下，基層政府的財政能力有限，有的上級政府將相關職能全部落到鄉鎮，相比其承擔的冗雜事務嚴重不對等，并且鄉財縣管管理體制的形成有其歷史的必然性。在20世紀80年代中后期至20世紀90年代中期，因鄉鎮政府興辦各類企業又經營管理不善而引發的債務危機，直到21世紀農業稅取消致使基層政府財力銳減而引發的財務危機，這些危機的出現導致基層政府日常運轉出現嚴重問題。特別是在鄉村振興戰略背景下為滿足人民日益增長的美好生活的需要，基層政府需要提供的基層公共物品的供給及提供的公共服務越來越多，但是由于財力有限，基層政府只能通過使用上一級的轉移支付或者向村民進行集資來履行公共服務職能。同時，由于基層政府招商引資能力有限，加之農村發展落后的現狀，所以很難有企業愿意投資，導致多數鄉鎮仍以第一產業生產為主，二、三產業發展較慢，工商稅收可獲得的財政收入較少。財力的匱乏，導致鄉鎮政府在不能夠開源的情況下，只好“節流”，在提供公共服務、實行社會管理等方面都帶有明顯的“策略性”。部分鄉鎮政府為了自身的生存并且保證正常運轉，會適當減少公共支出的比重，導致鄉村振興戰略實施緩慢。

三、鄉村振興戰略下黑龍江省基層政府職能轉變途徑

（一）合理界定基層政府權責邊界

清晰界定基層政府職權，上級政府應適當為基層政府減壓，使鄉鎮政府財權與事權相統一。減小鄉鎮政府職能導向存在的偏差，適當為鄉鎮政府減負，為基層政府更好履行職能提供正確的導向。改變鄉鎮政府在處理事務時疲于應付的現象，從而提高鄉鎮政府的工作質量。厘清權責邊界，防止遇到問題時互相推諉的現象，更好服務于鄉鎮民眾?？h級政府建立鄉鎮政府的“責任清單”，明確鄉鎮政府必須承擔哪些責任、必須做好哪些事情，明確鄉鎮政府的職責邊界。建立“權力清單”，堅持法無授權不可為，在堅持法律原則的基礎上確定哪些該管、哪些不該管，避免出現上級政府運用本級政府政治權威將責任下放給鄉鎮政府的現象。對于清單以外的事務按照“誰出錢歸誰辦”的原則，對于需要下放的管理權限，界定好鄉鎮政府的具體職責，并依據法律規定的鄉鎮政府承擔的下放公共職能必須賦予鄉鎮政府財權和事權。

（二）完善基層政府監督機制

要完善基層政府監督機制，就要完善基層政府績效考評過程及結果運用。

1.簡化績效考核名目

績效考核要根據鄉鎮政府的基本職能作為考核內容，對于下放的職能另行進行考核。適當取消各級各類不必要的考核，減少考評結果中的“水分”。

2.調整考核結構

適當降低招商引資在績效評價內容中的比重，重點將評價權重放在履行公共服務職能上，禁止出現“一票否決”的情況?？冃Э荚u不單單是對鄉鎮政府履行職能本身進行評價，同時也要比較不同鄉鎮的職能履行情況以及進行縱向比較。任務指標完成情況是考評的一方面，更重要的是鄉鎮居民對于政府工作的滿意度。

3.科學運用考核結果

考評結果的合理運用是進行績效考評的重要步驟。要將正向激勵與負向激勵相結合，通過績效考評結果發現在工作中普遍存在的問題，針對共性的問題找到解決方法，提高鄉鎮政府工作效率。

4.考評的參與主體

考評的參與者不應僅是鄉鎮政府和社會團體，鄉鎮居民和上一級政府應共同參與其中，對鄉鎮政府職能進行全方位的考評。強化考核結果運用，堅持把考核結果作為領導班子調整及領導干部選拔任用、職務升降、獎勵懲處的重要依據，對服務意識差、完不成工作任務的干部按照相關規定嚴肅追究責任。嚴格執行工作、考勤、病事假等制度，切實解決鄉鎮干部“走讀”問題。

（三）適當增加基層政府財權

縣級政府應按照事權財權相一致的原則，根據鄉鎮所承擔的事權，擴充鄉鎮財政，相應提高對鄉鎮財政轉移支付額度。上級財政要加強對地方財政的支持力度，將一般性財政轉移支付占比和專項撥款保障水平逐步提升，將結余資金轉入教育、醫療、社保等公共服務領域，為基層政府提供更穩定的財政保證。同時，要深化財稅體制改革，精減財政轉移支付流程，加快專項轉移支付速度，加大對經濟發展相對滯后地區的稅收返還力度。鄉鎮自身應加強財政規范化建設，完善財政預算制度，推進鄉鎮財政透明化。

結語

對黑龍江省基層政府職能轉變情況進行研究，有助于推動黑龍江省鄉村振興。在農村基數大、三農問題比較突出的黑龍江省，鄉村振興戰略的提出能夠為基層政府職能轉變明確方向，同時，基層政府職能的轉變能夠更好服務于鄉村振興。因此，要想使鄉村振興在戰略在黑龍江省有序展開，就必須加快基層政府職能轉變步伐。

參考文獻：

[1]? ?韋寧衛，李萍，唐元平.鄉村振興戰略視角下我國“三農”問題面臨的新挑戰與體制機制構建[J].改革與戰略，2020，36（10）：103-114.

[2]? ?葉敬忠，豆書龍，張明皓.精準脫貧與社會建設的有機銜接：理論邏輯、實踐困境與路徑選擇[J].南京農業大學學報：社會科學版，2019，19（5）：1-7，154.

[3]? ?鄒孚昀.基層政府職能轉型與鄉村振興的研究[J].商業經濟，2018，（7）：105-106.

[4]? ?朱飛榮.鄉村振興戰略中基層政府職能轉變研究[J].中國鄉鎮企業會計，2019，（6）：132-133.

[5]? ?孫彩紅.權力清單與地方政府職能轉變——以蘇州市相城區為例[J].甘肅社會科學，2017，（2）：36-42.