如何提升新時代地震應急管理工作能力

王偉 劉保華 張壯峰 李波 楊秀生

摘 要：本文聚焦國家應急管理體制改革頂層設計方略，研究我國應急管理體制機制形成與發展進程，突出研究機構改革后的中國特色應急管理體系在實踐工作中存在的問題，分析新變化給地震應急管理工作所帶來的機遇和挑戰，努力為新時代中國特色應急管理體制下地震應急能力提升提供有針對性的政策意見和建議。

關鍵詞：新時代;中國特色;地震應急管理

分類號：P315.9;D63

引言

2018年3月21日，全國人大審議并通過《深化黨和國家機構改革方案》，決定組建應急管理部，進行資源的整合和優化配置，把分散在各個部門的各類機構整合在一起，進行統一管理，統一應對各種突發事件，做到專兼常備、平戰結合、反應快速，開啟了具有中國特色的應急管理體制新起點。改革工作不是一蹴而就的，既是一個不斷融合的過程，也是一個持續學習的過程。由于以前的條塊分組，各自為政，在大的災難發生時，不同部門的應急隊伍需要到現場才能整合成一個整體的隊伍，這就需要一個磨合的時間，需要從職能上進行優化，從業務上進行梳理，從流程上進行再造，用新發展理念來構建新時代中國特色的應急管理體系。

一.基本現狀

1.國外應急管理現狀

目前，國外應急管理模式主要有美國模式、日本模式、俄羅斯模式。美國模式的總特征為“行政首長領導，中央協調，地方負責”;俄羅斯模式的總特征為“國家首腦為核心，聯席會議為平臺，相應部門為主力”;日本模式的總特征為“行政首腦指揮，綜合機構協調聯絡，中央會議制訂對策，地方政府具體實施”。

2.我國應急管理發展歷程與現狀

（1）我國應急管理發展歷程

我國的應急管理大體經歷了四個階段：第一階段是建國以來至改革開放初期，是由專門部門應對單一災種的應急管理體制;第二階段是改革開放以來至2003年防治“非典”期間，是議事協調機構和聯席會議制度共同參與的應急管理體制;第三階段自“非典”結束至2018年4月應急管理部成立，是強化政府綜合管理職能的應急管理體制，從常規化轉向綜合協調型;第四階段自應急管理部成立至今，我國應急管理工作步入了新時代，堅持以人民為中心的發展思想，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。

（2）新時代應急管理體制優勢

一是適應了我國特有的政治體制。十九大報告中，“新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略”中的14個“堅持”。第一個“堅持”即是：堅持黨對一切工作的領導。這一政治體制地方服從中央，下級服從上級，在黨和政府的統一領導下，能夠迅速整合黨、政、軍及社會各界力量，對突發性事件進行快速、有效處置，真正做到“一方有難，八方支援”。

二是整合優化了應急力量和資源。應急管理部的組建，有效避免多頭管理、責任不明、推諉扯皮的現象，體現了“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”的優化、協同、高效原則，健全了公共安全體系，整合優化了應急力量和資源，形成了統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制。

（3）我國地震應急管理發展歷程

地震應急是人們面對突發性“地震事件”，為減輕地震災害和維護社會穩定而采取的緊急對策行動。我國的地震應急管理大體經歷了5個階段。

第1階段（1966-1976年）：從1966年河北邢臺地震到1976年河北唐山地震，這一時期是我國大陸地震頻度高，強度大的地震活躍時期。這個時期的地震應急，以破壞性地震后的緊急救援為主，當地政府和有關部門對緊急救援缺乏必要的準備，絕大多數處于被動狀態。

第2階段（1976-1988年）：從1976年河北唐山地震到1988年云南瀾滄—耿馬地震。這個時期我國大陸地震活動水平雖然相對較低，但每年仍有多次破壞性地震發生，破壞性地震的緊急救援仍是地震應急的主要任務。這期間，對以前實踐的做法進行全面總結、認真反思，著眼于怎樣應對未來地震做深入研究，在實際的地震應急中做了積極探索（楊懋源，2004）。

第3階段（1988-1998 年）：從1988年云南瀾滄—耿馬地震到1998年《中華人民共和國防震減災法》頒布實施。在“依法治國”方略的指導下， 1995年頒布實施了《破壞性地震應急條例》、1998年頒布實施了《中華人民共和國防震減災法》，在法律上明確防震減災工作包括地震監測預報、地震災害預防、地震應急，震后救災與重建，肯定了地震應急在防震減災中的地位與作用，地震應急由被動應急轉向有準備應急。

第4階段（1998-2018年）：從1998年《中華人民共和國防震減災法》頒布實施到2018年應急管理部成立。這期間，雖然應急力量還是分散在各個部門、委員會，但由于把地震應急工作納入法制化管理的軌道，有了預案，逐步改變了過去破壞性地震發生后被動應急的狀態，多數破壞性地震后的應急工作快速、有效、高效。

第5個階段（2018年至今）：從2018年應急管理部成立，我國進入新時代中國特色應急管理期。將國家的應急資源和力量做進一步的整合和優化，除原有的安全生產救援隊伍外，還將地震、防汛抗旱、地質滑坡、森林防火、草原防火等救援力量整合在一起，可以使我國應對突發事件的成效最大化、最優化。

（4）我國地震應急管理現狀

隨著《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國防震減災法》、《破壞性地震應急條例》為主的配套行政法規和地方立法的不斷健全。國家、省、市、縣、社區以及部門、行業地震應急預案體系不斷完善，已形成“橫行到邊、縱向到底”的地震應急預案全覆蓋。以消防地震救援隊為骨干力量，以解放軍、武警部隊為突擊力量，以志愿者、社會基層救援隊為輔助力量的地震災害緊急救援體系已經形成。目前，已經建立國家地震災害緊急救援隊1支（480人）、省級地震救援隊76支（12443人）、市級地震救援隊1000多支（10.6萬人）、縣級地震救援隊2100支（13.4萬人）、地震救援志愿者隊伍1.1萬支（69.4萬人）。國家、省級（直轄市、自治區?。┚筛咝А受娛禄牡卣瓞F場工作隊，有力地支持了災區政府的抗震救災工作。國家地震烈度速報與預警工程全面實施，京津冀、川滇交界和福建地區地震預警示范網建成，臺灣海峽6.2級地震和四川興文5.7級地震預警服務初顯成效。

二、存在問題

1.“一案三制”已不能完全適應新時代發展需要

我國應急管理體系建設的核心框架是“一案三制”，即應急預案、應急管理體制、機制、法制，體制是基礎，機制是關鍵，法制是保障，預案是前提，它們是應急管理體系不可分割的核心要素。

應急管理部組建以后，地震應急管理工作有三大顯著變化：一是“統一領導”變為“集中統一領導”;二是由地震主管部門牽頭的“按照職責分工，各負其責”的應急管理模式變為應急管理部具體負責的“統一指揮、權責一致、權威高效”的應急管理模式;三是整合優化了國家應急資源和力量，綜合協調能力明顯增強。但是，原有的防震減災體系有“網破、線斷、人散”現象，短時期內新的組織體系需要磨合，地震災害防控功能發揮有所下降。面對這種現狀，具體如何實現資源共享、協同行動，如何建立健全更為科學、更為現代、更為精細的應急處置手段和方式，具有新時代中國特色的應急管理體制、機制、法制和應急預案，已成為應急管理亟待解決的問題。

2.地震監測預報預警水平有待進一步提高

自然災害類應急管理的重點是提高監測預報水平和預警能力，地震監測、預報、預警是防震減災工作的關鍵環節，是開展震害防御、應急救援和地震科學研究的重要基礎。我國地震監測工作經過幾十年的發展，盡管已取得長足進步，但仍然存在許多問題和不足，主要表現在：

（1）地震監測臺網布局有待優化

總體來看，“九五”以來，我國地震監測臺站數量大幅增加，臺網密度逐年提高。但相對于我國地震活動頻度高、大陸型地震活動特征復雜等特點，地震監測臺網（點）密度仍然不高，地震監測能力仍顯不足。在地域上，地震監測臺網布局“西疏東密”，在我國西部地區，雖然地震多，但由于受經濟社會發展水平的限制，臺站建設難度大，臺網密度明顯低于東部地區。在空間上，受技術水平和建設經費的制約，目前的監測臺站主要局限在地面或地表淺層布設，在空間、地下和海洋方面的探索還有很長的路要走。

（2）地震預警系統有待完善

地震預警信息可為政府應急決策提供依據，社會公眾可以根據地震預警信息及時采取避震逃生措施，大幅減少人員傷亡，地震預警還可為重大工程提供安全保障服務。對于地震預警來說，“時間就是生命”，時效性要以“秒”計，是真正的“秒處理技術”。若要警報發出的快，則需要對地震信息處理的快。然而，目前地震預警的處理技術現狀是，處理速度越快，誤差就越大。

3.震災防御基礎薄弱，與預防為主的要求相去甚遠

（1）抗震設防標準普遍有待提高

目前，“農村不設防、城市設防標準低”的現象還不同程度的存在。許多建筑物的設防標準也還不高，民眾的防震減災意識、能力也還不夠，甚至過分依賴于政府投入支持，充分地利用社會和市場資源提高地震設防能力還不夠，特別是隨著經濟社會的快速發展，又不斷涌現出防震抗震新問題。比如，現在城市建筑高層越來越多，疏散逃避更加困難;水庫大壩越建越高，蓄水量越來越大，甚至建了許多梯級大壩，這些對防抗地震災害也提出了很高的要求;高速鐵路越來越普遍，客流量大，速度快，地震發生之后的反應時間很有限，一旦遇到破壞性地震，后果不堪設想;還有一個新出現的情況是核電站越來越多，如果核電站的防災措施不到位或地震設防標準不達標，就有可能出現類似日本福島核事故的情況。

（2）應急避難場所設施有待完善

我國應急避難場所普遍存在“重建輕管”的現象，城市應急避難場所大多停留在建設與布局層面，忽視了應急避難場所運行和管理。應急避難場所的具體建設工作往往涉及規劃、建設、地震、人防等多個部門，而附設避難場所功能的公共綠地、學校、體育場等項目的建設及其后續管理則由其權屬單位負責，由于這些資源在平時和災時的功能不同，導致應急避難場所平時和災時管理內容模糊，管理責任人不明確，維護經費來源未知，配套設施不完善，應急物資儲備不足，應急指揮系統欠缺，很難在災害真正來臨時發揮避難功能，最多只能稱其為應急疏散場所，還達不到應急避難場所的標準。

（3）地震科普宣教有待加強

國家層面雖然非常重視防震減災宣傳，也做了很多頂層設計，但經費投入不足，基礎相對薄弱，專業宣教人才匱乏，宣傳產品不足，宣傳形式單調，防震減災宣傳頻率低，不能滿足公眾需求;社會公眾防震減災意識普遍不高，防震減災知識掌握普遍較少;防震減災宣傳方式與公眾獲取信息的渠道存在偏差，信息傳達不暢。因此，必須探索、創新防震減災宣傳教育形式，完善防震減災宣傳教育機制，提高防震減災宣傳教育實效，增強全社會防震減災意識和能力，不斷縮小社會公眾日益增長的防震減災知識需求與防震減災宣傳教育滯后之間的矛盾（王偉，2018）。

4.應急救援能力有待提升

（1）應急救援力量協調作戰能力需要加強

應急管理的事件大體分為四類事件：自然災害、事故災難、醫療救助和社會安全事件。這些災害在現代社會，特別是城市化進程中有時候是難以分清楚的。比如發生了地震，一般叫做自然災害，實際上也涉及到房屋損毀、機器損壞、水壩潰塌等，這其中產生的傷者則需要醫療人員的救助，這又涉及到醫療救助領域，所以在實際應對中，通常都是兩類、三類，甚至四類事件相互交織的。在救助過程中，還要搶時間，盡量在72小時黃金救援時間內救更多的人。如果完全按照各部門的職責進行分配管理，有時就會變成部門分割，造成效率低下，耽誤救援進度。

隨著應急管理部的成立，公安消防部隊、武警森林部隊已經完成轉制，和安全生產等應急救援隊伍一起作為綜合性常備應急救援骨干力量，其戰斗力毋容置疑。但在機構改革推進過程中，行業領域專業隊伍、企事業單位專兼職隊伍、社會救援力量、應急志愿者隊伍等應急救援基本力量的整合、調用還需要一個磨合期，以往這些應急救援力量分散在各個系統，條塊分隔的“九龍治水”和資源分散的“各管一攤”模式轉變需要一個過程，只有盡快縮短磨合期，才能在災害來臨時迅速將其整合成一個整體隊伍，配合應急救援骨干力量，協調作戰，最大限度地減輕地震災害損失，保障人民的生命財產安全和社會穩定。

（2）應急救援隊伍的專業性需要繼續加強

突發事件，特別是自然災害和事故災難的應急救援具有時效性強、處置風險大、能力要求高等特點，專業性是應急救援隊伍參與應急救援工作的前提和基礎。因此，專業應急救援隊伍是應急救援的主力軍。應急管理部成立后，各個應急救援隊伍的職能將統一于整體的應急管理體系內，對于不同的災害能夠派出最符合現場狀況應對的救援隊伍，效率會更高。但目前專業應急救援隊伍，特別是基層隊伍的裝備種類不全、數量不夠，專業化實訓演練條件差，還難以滿足復雜災害事故應對的客觀需求。

（3）基層應急救援力量有待加強

由于地震災害事發突然，專業的應急救援力量很難在第一時間到達現場實施救援。對于抗震救災來說，時間就是生命，災民的自救互救能最大限度的贏得時間，挽救生命。實踐證明，地震救災初期災民的自救、社區互救是挽救生命的最直接、最有效的途徑。但自救互救要有組織，要講究方式方法，盲目救援可能會造成意外傷害。這就需要自救互救人員掌握一定的自救互救技術，但目前基層地震應急救援隊和志愿者服務隊看似初具規模，但絕大多數還是業余的群眾性組織，缺乏專業、系統的應急能力培訓，救援技能、救援裝備、救援能力都十分有限，是否能夠形成有效戰斗力，還有待檢驗。

5.社會資源有待深入挖掘

《防震減災法》規定“任何單位和個人都有依法參加防震減災活動的義務”，充分體現了防震減災工作必須社會公眾共同參與的原則。但目前還一定程度的存在“重政府輕社會”的問題，各種社會力量主要還是消極被動、響應號召式地參與應急管理工作，全社會共同參與的防災減災救災的氛圍尚未形成，應急知識的宣傳教育還不夠深入，公眾風險防范意識和自救互救能力仍需提高。

三、政策建議

1.修訂完善一案三制，強化地震應急政策保障

（1）先立后破，建立健全體制機制，平穩度過期磨合

機構改革后防震減災工作機構出現的頭重腳輕，上大下小，上強下弱的現象，以前的體制機制不能適應現在的應急管理需要，因此，在充分實現職能優化、業務梳理、流程再造的基礎上，應賦予基層機構相應自主權，推動頂層設計和基層探索有機結合，避免出現防震減災工作體系“網破、線斷、人散”現象，做到思想不亂、工作不斷、隊伍不散、干勁不減。構建和完善新時代地震應急管理的格局，從中央到地方，消除“條塊分管”鴻溝，推動市縣應急管理體制變革與應急管理創新。建立健全國家、省級地震部門垂直管理，市縣應急相關部門地震業務橫向聯系的網格化管理體系。

（2）堅持“立法先行”，夯實應急管理基礎

隨著機構改革，各防災減災成員單位職能發生了較大變化，原有的法律法規已經無法適應社會發展需要，必須盡快進行修訂完善。通過立法工作明確了各層級政府的應急管理主體職能和處置權限，明晰了行政緊急權和公民合法權益，最大限度地調動了市場機制，減輕了政府的負擔，確保了應急管理工作穩步推進。

（3）修訂完善應急預案，提升應急管理實效

應急預案是法律法規落地執行的關鍵，是體制機制順暢運行的保障。破壞性地震發生后，第一時間判斷災情大小，立即啟動應急預案，不需要請示、不等上級政府指示、不等外部支援，按照應急預案各負其責，有序開展先期處置工作，方能取得良好的應急管理實效。由于機構改革，導致應急管理的責任主體已經發生變化，原有應急預案已經無法有效發揮作用。必須盡快對應急預案進行以下三個方面的修訂完善：一是要明確指揮關系，按照統一指揮、分工協作、協調行動的要求，建立一個規格高、有權威的應急管理指揮機構，合理劃分各相關機構的職責，明確指揮機構和應急管理各相關機構之間的縱向關系，以及各機構之間的橫向關系;二是要明確管理流程，合理設定一整套應急管理響應的程序，形成運轉高效、反應快速、規范有序的危機行動管理;三是要明確管理責任，通過組織整合、資源整合、信息整合和行動整合，形成政府應急管理的統一責任。

2.聚焦監測預報預警，提供又快又準信息服務

監測預報預警工作是防震減災工作的主責主業，是防、抗、救各環節的基礎支撐?？梢哉f，監測預報工作始終在防震減災工作的第一線、最前沿，始終提供最直接、最可靠、最科學的依據，始終發揮著不可替代的作用。因此，必須聚焦地震監測、預報、預警主責主業，做細、做精、做強，實現“又快又準”的提供地震應急決策信息。

3.夯實震災防御基礎，推進應急管理關口前移

（1）以人為本，預防為主

預防是最好的應急措施，必須改變“重處置輕預防”的現象，不少人簡單地把應急管理等同于應急處置，“輕預防、重處置”，“重治標輕治本”，“轟轟烈烈救援得到隆重表揚、默默無聞預防得不到獎勵”的傾向仍不同程度存在。必須努力實現從注重災后救助向注重災前預防的轉變，從減少災害損失向減輕災害風險的轉變，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。

（2）推進示范工程建設，提高地震災害防御能力

開展活動斷層探測、地震小區劃，通過示范學校、示范社區、示范企業、示范工程建設，采用最先進的減隔震技術，提高建構筑物的抗震設防標準，增強建構筑物的抗震性能，提高地震災害防御能力。

（3）推進避難場所建設，提高地震應急避險能力

建設平災結合、布局合理、功能齊全、標準規范、配套設施齊全、經費保障有力、應急物資儲備充足、管理有序的應急避難場所，提高地震應急避險能力。

（4）推進地震科普宣教，提升社會公眾應對能力

明確防震減災宣傳教育的主要任務，宣傳普及防震減災知識，讓社會了解防震減災方針政策和事業發展狀況，滿足社會公眾信息需求，動員社會參與支持防震減災活動，營造防震減災社會氛圍，增強全社會的防震減災意識和應急避險能力，推進安全文化和預防文化建設。在工作布局上，按照防震減災目標任務確定的優先目標和工作重點，在地域上，突出重點地區、危險地區;在能力建設上，突出基礎設施建設和基層能力建設;在宣傳教育對象上，突出政府領導、青少年和農民群眾;在體制機制建設上，突出政府領導、部門協調、社會參與和資源共享。

4.強化應急救援能力，提高應急救援綜合實力

（1）整合救援力量，構建統一體系

要構建統一指揮、權責一致、權威高效的國家應急體系，就不能把組織結構、應急體系、管理機制等進行簡單的“物理相加”，必須起“化學反應”，努力把分散體系變成集中體系，把低效資源變成高效資源。組建應急管理部，整合各方面資源和力量加強應急管理，是全新的事業，應急管理系統所有干部、指戰員必須正視能力不足問題，深入學習習近平總書記關于防災減災救災的重要論述，學好應急管理法律法規預案，學好應急管理知識技能。深入實際調查研究，摸清資源底數、掌握風險隱患、總結先進經驗、找準薄弱環節，增強工作針對性和有效性。

（2）加強應急救援中心建設

按區域、按地域分級、分類建設應急培訓中心、應急訓練中心、應急指揮中心，對應急管理工作相關領導、應急管理人員、應急救援人員、應急保障人員等開展學習培訓，盡快熟悉應急職責、應急程序，提升應急能力。

（3）加強應急救援隊伍建設

通過配備現代化救援裝備，開展專業化應急救援培訓和標準化建設，提高應急救援隊伍的救援能力，形成以消防救援隊伍為綜合性常備應急救援骨干力量;以武警、解放軍為突擊力量，以行業領域專業隊伍、企事業單位專兼職隊伍、社會救援力量、應急志愿者隊伍等為補充力量的綜合性應急救援隊伍。

（4）加強地震應急演練，提升地震應急協同能力

社會各類救援力量，要想真正形成戰斗了，必須加強地震應急演練，只有通過常態化的應急演練，進一步完善應急機制，切實提高救援隊伍應對地震突發事件的快速反應能力、應急處理能力和協調配合能力，關鍵時刻才能夠拉得出、沖得上、打的贏。

5.統籌各方資源優勢，提升地震應急響應能力

地震災害是綜合災害，必須由行業減災向綜合減災轉變，由部門減災向全民減災轉變。一方面，要深入了解社會和民眾的需求，以找到防震減災工作的切入點。另一方面，要利用社會的資源，充分發揮社會和市場的作用，通過“融理念、融資源、融技術、融服務”，跨部門融合，跨行業融合，強化社會資源綜合利用，在融合發展中提高。

（1）群測群防，提高地震災害防御能力

防震減災事業是全民性的社會公益事業，是全社會的共同責任，離不開全民的共同參與和支持。群測群防工作就是社會公眾參與防震減災事業的有力紐帶，是防震減災融合式發展的群眾性基礎，蘊藏著巨大的防震減災效益（王偉，2016）。群測群防，測、防并舉，突出“預防為主，防御與救助相結合”的防震減災工作方針。通過群測，有效彌補專業臺網布局和手段的不足，實現“土洋結合”、“專群結合”，從而提高了整體地震監測能力。通過群防，在地震科普宣傳、示范學校、示范企業、農村安全民居、地震應急場所建設等方面發揮地震管理部門的引領作用，積極引導社會各界參與進來，營造“全社會普及、全社會參與、全社會受益”的濃厚氛圍。

（2）強化應急部門協調聯動，實現資源共享體制機制

地震災害事件是一個綜合性災害事件，而應急管理部主要整合了自然災害和事故災難兩類突發事件的管理職能，而公共衛生和社會安全事件由于專業性和涉及面廣等原因仍然保持原有體制。當然，將負有應急管理職能的所有部門都整合進一個部門也是不可能的。因此，應急管理部在實踐中必須強化同衛生、公安、政法、網信等部門的協作溝通。包括在國家應急反應框架下建立標準化、制度化、常態化的溝通機制，經常開展共同學習、交流、對話、培訓、演練等形式的活動。同時，強化應急管理部在處置突發事件中的牽頭負責、協調指揮職能和權威，理順應急處置時相關部門之間的指揮關系，促進應急管理工作的協調和有序。減少出現災種主管部門感到救援力量和資源緊缺，協調困難，而其他部門現有應急管理力量得不到充分利用，資源閑置的情況出現。

（3）增強基層的防災救災意識，提高其互助能力

不斷拓寬應急管理中社會協同和公眾參與的路徑，將居民的“自救”、鄰里社區的“共救”與政府的“公救”有機結合起來，突出“自救”與“共救”能力，穩步提升應急管理工作的社會化水平。

四、結束語

鑒于地震應急工作既具有高度專業性，又要求很強的公益性和社會性，各級地震應急管理部門應借助機構改革契機，理順地震應急管理工作體系，完善法律法規及規章制度，加強應急過程組織實施，在提升人員隊伍、監測預警、科技支撐、社會力量保障等方面下功夫，打通并強化事前監測防范、事中應急處置、事后救援與評估應急處置全鏈條，全面提升新時代中國特色的地震應急管理能力。

參考文獻：

[1]楊懋源.新中國地震應急工作歷程（一）[J].國際地震動態，2004，第6期（總第306期）：23-29.

[2]王偉，馮恩國，李波等.如何實現群測群防工作的融合式發展研究——以山東為例[J]齊魯地震科學專輯，2016，第三輯：207-219.

[3]王偉，馮恩國，溫麗媛等.防震減災宣傳與公眾需求現狀分析研究[J]齊魯地震科學專輯，2018，第五輯：225-234.

作者簡介：王偉（1971.10—），男，高級工程師，主要從事地震前兆觀測及臺站管理工作。

基金項目：中國地震局政策研究課題資助。

1.聊城地震水化試驗站 山東聊城252000

2.安徽省地震局 安徽合肥 230061