船舶大氣污染檢察公益磋商實例

季剛　謝現偉

摘 要：船舶經營人為了節約成本，使用含硫量超標的船用燃油致使船舶尾氣排放污染大氣環境，這類公益訴訟案件侵權事實清楚、標的較小，在船方愿意履行賠償義務的情況下，檢察機關探索采用“訴前磋商+司法確認”的辦案模式，既維護了公共利益并保障其實現，又節省了司法資源、提高了辦案效率。

關鍵詞：船舶大氣污染 訴前磋商 司法確認

一、基本案情與辦案過程

2019年5月，上海浦東海事局在對我國船舶大氣污染物排放控制區內過往船舶進行尾氣監測時，發現新加坡籍“HYUNDAI NEW YORK（現代紐約）”輪涉嫌使用硫含量超標的船用燃油，經執法人員在船舶靠港后登船取樣，測得該輪使用燃油的硫含量達到2.67%m/m。而我國《船舶大氣污染物排放控制區實施方案》規定，2019年1月1日起，海船進入排放控制區應使用硫含量不高于0.5%m/m的船用燃油，“現代紐約”輪使用的燃油硫含量超出標準五倍多，致使船舶尾氣排放超標，污染了大氣環境。上海浦東海事局對該輪進行了行政處罰。

2020年2月，上海鐵路運輸檢察院在排查行政執法信息中發現該民事公益訴訟線索，根據級別管轄規定，經報請上海市人民檢察院后，將該線索移送至上海市人民檢察院第三分院（以下簡稱“上海市檢三分院”）。上海市檢三分院立案調查后，查明污染侵權人為“現代紐約”輪的光船承租人韓國現代商船有限公司（HYUNDAI MERCHANT MARINE CO.， LTD.），其經營的“現代紐約”輪在進入我國沿海海域劃定的船舶大氣污染物排放控制區航行時，為節省航運成本，使用價格較低的高含硫量船用燃油，致使船舶尾氣排放超標污染大氣環境，違反了《中華人民共和國大氣污染防治法》、交通運輸部《船舶大氣污染物排放控制區實施方案》的相關規定，損害社會公共利益。經采用虛擬治理成本法計算得出環境受損金額為人民幣42929.58元。

2020年8月7日，上海市檢三分院公告督促有關機關和社會組織在法定期限內提起民事公益訴訟，公告期屆滿后無相關主體提起訴訟。同時，韓國現代商船有限公司的全資子公司及中國地區的代理現代商船（中國）有限公司提出愿意承擔“現代紐約”輪非法排放超標尾氣污染環境的損害賠償責任。根據《上海市人大常委會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》的規定，上海市檢三分院與現代商船（中國）有限公司進行了訴前磋商，該司確認了全部賠償金額，并于2020年9月21日達成了42929.58元的公益損害賠償協議。2020年9月23日，協議雙方向上海海事法院申請司法確認，該院經聽證和公告程序，于2020年11月20日作出裁定確認了賠償協議的效力。2020年11月26日，現代商船（中國）有限公司支付了全部賠償款，并刊登公告致歉，韓國現代商船有限公司也通知旗下營運的全部船舶在航行中必須遵守中國環境法律法規。

二、公益訴訟案件辦理實踐探索

（一）船舶污染賠償主體的確定

在外籍船舶的違法處理中，一般由肇事船船長或者船公司在國內的船舶代理，代表船舶所有人或經營人接受海事部門的處罰。本案通過對船舶代理和船舶登記信息的調查，查明“現代紐約”輪在違法時段處于光船租賃的狀態，這種船舶租賃方式系由船舶所有人作為出租人提供一艘空船，由承租人自行配備船員控制和經營船舶。因此，光船承租人韓國現代商船有限公司是本案大氣環境污染的直接責任人，在其具有賠償能力的情況下，將其確定為船舶污染賠償主體即本案被告。

（二）虛擬治理成本法的運用

因船舶排放的超標尾氣已進入大氣造成環境損害，屬于無法通過恢復工程進行修復的情形，經征詢上海環境科學院大氣環境研究所意見，可采用虛擬治理成本法進行量化，即由船舶使用超標燃油節約的成本乘以環境空氣的敏感系數得出環境受損金額。對其中的船舶使用超標燃油節約的成本，上海市檢三分院委托上海海事大學商船學院出具了專家意見，海事專家根據船舶證書中記載的噸位、主機功率、載貨量，結合航程、船用燃油市場價等資料，推算出該7萬噸級的貨輪進入排放控制區的航程至少67海里，耗油約11.8噸，超標的高硫燃油和符合規定的低硫燃油差價為人民幣1212.70元/噸，相乘得出“現代紐約”輪違規使用超標燃油節約的成本為14309.86元。上海環境科學研究院大氣環境研究所根據《關于虛擬治理成本法使用情形與計算方法的說明》的規定，對相關海域建議參照Ⅱ類功能區取3倍的敏感系數確定虛擬治理成本，從而計算出環境受損量化金額為42929.58元。

（三）“訴前磋商+司法確認”辦案模式的嘗試

《上海市人大常委會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》于2020年7月1日起施行，其中第3條第2款規定，侵權行為人自行糾正違法行為，采取補救措施，或者承諾整改的，檢察機關可以就民事責任的承擔與侵權行為人進行磋商，經磋商達成協議的，可以向審判機關申請司法確認，經磋商未達成協議的，檢察機關應當及時提起民事公益訴訟。本案侵權事實清楚、標的較小，被告方對侵權行為和后果全面確認，并愿意積極賠償公益損失，在此情況下，上海市檢三分院嘗試以“訴前磋商+司法確認”的模式辦理民事公益訴訟。磋商中，承辦檢察官對以虛擬治理成本法的推算依據和過程以及得出的損害金額進行了釋明，賠償義務承擔人現代商船（中國）有限公司接受了檢察機關的全部賠償要求，達成了公益損害賠償協議。

根據《最高人民法院民事案件案由規定》，船舶排放尾氣造成污染屬于船舶污染損害責任糾紛，由污染發生地、損害結果地或者采取預防污染措施地海事法院管轄，故上海市檢三分院和現代商船（中國）有限公司作為共同申請人向上海海事法院申請對公益損害賠償協議的效力進行確認。法院立案后召開了聽證會，由雙方對磋商的依據、證據、過程進行舉證，經審核確定公益損害賠償協議系雙方自愿達成，協議未損害國家利益、社會公共利益和第三人的合法權益。同時，法院參照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《解釋》）第289條的規定，將公益損害賠償協議公告30日，以接受社會監督，公告期屆滿未收到書面異議。為此，法院作出裁定確認了協議效力。

三、辦案思考

本案系上海市首例海上大氣污染公益訴訟案，該案的辦理體現了檢察機關多維度、全覆蓋維護生態環境的積極作用，也對船舶航行污染起到了警示效果，促進了綠色航運發展和船舶節能減排。同時，本案也是上海市首例民事公益訴訟訴前磋商和解案，“訴前磋商+司法確認”的辦案模式，既節省了司法資源、提高了辦案效率，又能確保公共利益的維護，確保后續賠償協議的履行。

（一）公益訴訟訴前磋商制度的設置

在民事訴訟中，對于事實清楚、爭議或標的較小的案件，當事人能盡快通過協商和解或調解解決糾紛是司法制度所鼓勵的，這有利于節省司法資源和訴訟成本，提高糾紛解決效率。但長期以來，一些學者認為社會公共利益是不可處分的，原則上應禁止磋商和解，防止利益勾兌。考慮到經濟發展和化解矛盾的需要，在查清事實、保障社會公共利益，保證環境恢復責任履行的前提下，對于雙方可以在環境恢復責任的費用數額、履行時間、方式上達成一致并申請以調解方式結案的，應當在嚴格審查基礎上予以準許。[1]因此，《解釋》第289條規定了對公益訴訟案件，當事人可以和解，人民法院可以調解。當事人達成和解或者調解協議后，人民法院應當將和解或者調解協議進行公告。公告期間不得少于30日。公告期滿后，人民法院經審查，和解或者調解協議不違反社會公共利益的，應當出具調解書;和解或者調解協議違反社會公共利益的，不予出具調解書，繼續對案件進行審理并依法作出裁判。

2017年12月17日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》，其中規定了賠償權利人和賠償義務人可以開展賠償磋商。經調查發現生態環境損害需要修復或賠償的，賠償權利人根據生態環境損害鑒定評估報告，就損害事實和程度、修復啟動時間和期限、賠償的責任承擔方式和期限等具體問題與賠償義務人進行磋商，統籌考慮修復方案技術可行性、成本效益最優化、賠償義務人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協議。對經磋商達成的賠償協議，可以按照民事訴訟法向人民法院申請司法確認。經司法確認的賠償協議，賠償義務人不履行或不完全履行的，賠償權利人及其指定的部門或機構可向人民法院申請強制執行。磋商未達成一致的，賠償權利人及其指定的部門或機構應當及時提起生態環境損害賠償民事訴訟。這個被稱為“準公益訴訟”的制度方案將磋商和解延伸到了訴前階段，進一步節省了司法資源和訴訟成本。此后，地方立法也在公正、高效的訴訟程序原則上探索檢察公益訴訟的訴前磋商程序，如上文提到的上海市的《決定》。這些立法和司法實踐，都大大豐富和健全了民事公益訴訟的程序機制。

（二）對檢察公益訴訟訴前磋商的制約

民事公益訴訟是特殊的民事訴訟，由于公益訴訟起訴人與案件沒有直接利害關系，因此，容易發生維權不盡力、不充分的情況。為了防止公共利益在磋商和解中被無端讓渡，對公益訴訟訴前磋商程序應設置特別的條件。

1.被告應具有糾錯補救和修復賠償意愿。只有被告在主觀上認識到其對公共利益受損具有過錯或責任，并有修復或賠償意愿，才能積極配合檢察機關開展案件調查查明事實，并積極配合檢察機關開展磋商工作，包括商定修復方案、籌措修復或賠償資金，才能積極履行和解協議，及時完成修復或賠償，并防止侵害公益的情況再次發生。

2.案件基本事實清楚。首先，要查明侵權主體，確定被告范圍;其次，要查明侵權行為和過錯責任并固定相應證據，對連帶、按份、平均、補充等多被告責任承擔形式進行初步判定;再次，要明確修復要求或確定賠償金額，做好相關鑒定評估工作;最后，還要查明侵權債務承擔者的履行能力。只有案件基本事實查清，磋商和解才有基礎，才能確保在磋商和解中公共利益得到全面、充分的維護。

3.修復或賠償協議內容應接受公眾監督。經訴前磋商達成一致的，檢察機關將與被告簽訂修復或賠償協議應具備民事法律規定的有效條件。而經訴前磋商達成的協議是否存在公益受損未得到充分修復或賠償，從而又侵害了社會公共利益？這就需要在公益訴訟的磋商程序中設置公開程序，將修復或賠償協議公之于眾，接受社會監督。例如，邀請人大代表對協議進行聽證評審，對協議進行公告接受公眾質疑等等，最大限度地確保磋商和解不損害公共利益。

（三）“訴前磋商+司法確認”程序的運用

訴前磋商的優勢在于提高效率，司法確認的意義在于確保公正，而兩者疊加更能凸顯司法價值取向。首先，檢察機關在訴前磋商之前已進行充分調查，查明了案件事實，并對公益受損金額進行了鑒定評估，形成了磋商的基礎，確保達成的修復或賠償協議不損害公共利益。其次，通過司法確認程序能增加磋商和解協議審查主體，即引入法院和審判程序對檢察機關促成的協議進行審查，并通過法院公告接受公眾監督，提高了檢察公益訴訟的公信力。再次，司法確認與訴訟相比，程序較為簡化便捷，一般情況下也無須組成公益訴訟要求的七人制合議庭，大大節省了司法資源。因此，檢察院和法院要大力探索運用“訴前磋商+司法確認”程序辦理檢察公益訴訟，同時，進一步完善相關法律和司法解釋，使“訴前磋商+司法確認”更加規范有據。

注釋：

[1]參見沈德詠主編：《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》（下），人民法院出版社2015年版，第769頁。