中東變局下美國與土耳其關系變化及前景

魏敏

【關鍵詞】美土關系;拜登政府;土耳其;中東變局

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2021.03.007

“阿拉伯之春”爆發十余年來，美國與土耳其之間齟齬不斷，矛盾頻發。這不僅是美國中東戰略調整的結果，也是土耳其國內政治變革和中東地區及全球格局變化的體現。2013年土耳其執政黨正義與發展黨同居倫組織分裂后，土耳其面臨中東劇變和國內政治生態變化的雙重壓力，其外交政策的自主性和獨立性不斷增強，并謀求取得地區乃至伊斯蘭世界的領導地位。2016年來，圍繞土耳其未遂軍事政變、引渡居倫問題、土俄關系走近特別是土耳其采購俄羅斯S-400防空導彈系統等，美土矛盾日益公開化。2020年12月，美國對土耳其實施制裁，雙方關系呈現螺旋式下降的態勢。拜登政府上臺后將“促進民主”作為外交政策的優先事項。2021年2月9日，美國國會50名參議員聯合要求拜登政府對土耳其采取強硬外交路線。在中東變局下，美土關系的走向已經成為中東地區格局重塑的重要影響因素。

中東變局后美土關系的演變

“阿拉伯之春”引發中東劇變后，伴隨美國對中東的戰略收縮和中東局勢的變化，土耳其也從美國標榜的中東地區民主化改造的“優等生”成為“麻煩制造者”。在過去的20年中，土耳其一直是北約的問題之源，土耳其的地區戰略目標與美國及北約其他國家的利益不斷背離，使雙方逐漸成為“不同路的盟友”。[1]

第一，中東變局后美國在敘利亞問題上的戰略選擇對美土關系產生了負面影響。圍繞敘利亞危機的不斷升級，美國對敘利亞政策經歷了兩次重大調整。一是奧巴馬政府從之前恢復與敘利亞政府關系的“再接觸”政策轉向逼迫敘總統巴沙爾下臺。2011年敘利亞危機發生后，美國阻止其他國家為敘利亞政府提供武器，卻私下武裝敘利亞反對派。2013年6月，美國以敘利亞政府軍使用化學武器為借口，首次公開宣布將向敘反對派提供“軍事支持”，包括提供武器裝備。2015年美國開始直接軍事介入敘利亞局勢，并從空中打擊發展到派遣地面部隊，美軍在敘利亞的主要地面盟友也從敘利亞自由軍轉變為敘利亞庫爾德武裝。[2]二是特朗普政府上臺后再度調整對敘政策。特朗普政府與敘利亞庫爾德民主聯盟黨（PYD）建立了伙伴關系，將其領導的庫爾德武裝“人民保護部隊”（YPG）視為打擊極端組織“伊斯蘭國”的盟友，伊拉克和敘利亞的庫爾德武裝也成為美國軍事援助的重點目標。雖然美國推動巴沙爾政權下臺的立場符合土耳其的利益，但美國對敘利亞北部庫爾德武裝力量的支持卻碰觸了土耳其的安全紅線。庫爾德問題始終是土耳其的重大關切。在土耳其政府看來，敘利亞庫爾德武裝和伊拉克庫爾德武裝與土耳其國內的分離勢力庫爾德工人黨（PKK）有直接聯系，其直接威脅土耳其國家安全。為此，土耳其不惜發動了“幼發拉底河之盾”“橄欖枝”“和平之泉”三次軍事行動，直接對伊拉克和敘利亞的庫爾德武裝進行打擊，以阻斷其與土耳其國內庫爾德人的聯系。美國的敘利亞政策以及美國對待庫爾德武裝的態度導致美土之間嫌隙不斷。

第二，土耳其未遂軍事政變成為美土關系的轉折點。2016年7月15日，土耳其發生未遂軍事政變。美國在此次事件后對土耳其政府的態度以及拒絕引渡居倫的行為使得美土矛盾公開化。未遂政變后，土耳其加快了政治與外交的全面轉型。在國內層面，土耳其政府加強中央集權，實現了由議會制到總統制的轉型。在國際事務中，土耳其開始奉行“積極進取的外交政策”。[3]2017年“伊斯蘭國”被擊潰后，土耳其在對外政策特別是地區政策上更加主動作為，以期在敘利亞問題的發展走向及戰后敘利亞政治局勢重構中發揮更大影響。[4]美國則對土耳其內外政策持保留態度，并且由于美國國會的抵制和五角大樓對敘利亞庫爾德武裝的支持，使得土耳其遲遲無法獲得美國愛國者（PATRIOT?PAC-3）導彈。在此背景下，土耳其總統埃爾多安將目光投向了俄羅斯，努力恢復了此前因擊落俄羅斯戰機而一度緊張的土俄關系，并與后者在政治、經濟、軍事領域展開全面合作，特別是不顧美國和北約盟友的堅決反對，于2017年決定購買俄羅斯S-400防空導彈系統，引發美國強烈不滿。2018年8月，因布倫森牧師事件，美國大幅提高對土耳其鋼鐵和鋁制品進口關稅，引發土耳其貨幣里拉匯率暴跌，使土耳其經濟遭受重創，美土關系進一步惡化。

第三，美國針對土耳其購買部署俄羅斯S-400防空導彈系統實施制裁，使得美土兩國徹底成為“不同路的盟友”。盡管美土戰略同盟關系形成已久，但雙方之間一直存在著諸多分歧和矛盾。[5]從塞浦路斯問題、庫爾德問題、人權問題、伊拉克戰爭問題再到購置俄羅斯S-400防空導彈系統，土耳其逐漸對美國表現出更為強烈的離心傾向。早在2017年土耳其透露購買俄羅斯S-400防空導彈系統計劃時，美國方面便警告土耳其將中止其參與新一代F-35戰斗機項目，并對其進行制裁。然而，土耳其對美國的威脅不以為意，還以關閉土耳其境內對美國具有戰略意義的因吉利克空軍基地和庫雷奇克雷達基地作為威脅，并表示有意購買俄羅斯的SU-35戰斗機。2019年12月17日，美國國會參議院通過了2020財政年度的《國防授權法案》，規定只要土耳其裝備俄羅斯S-400防空導彈系統，土耳其就無法獲得F-35戰斗機。2020年10月，土耳其無視北約和美國警告，在黑海海岸測試S-400防空導彈系統，并成功追蹤美式F-16戰機，此舉進一步激怒了美國。12月12日，美國國會參議院通過了一項決議，正式承認土耳其的前身奧斯曼帝國對亞美尼亞進行了種族滅絕。美國國會參議院外交關系委員會還通過了對土耳其實施制裁的有關法案。12月14日，美國政府宣布對土耳其實施制裁，以懲罰其采購俄羅斯S-400防空導彈系統。這是美國首次將《以制裁反擊美國敵人法》（CAATSA）相關條款適用于北約盟友。美國對外關系委員會中東和非洲研究高級研究員史蒂芬·庫克認為，雖然土耳其保持著一個正式北約成員國的身份，但它并不是美國的合作伙伴。與以前的時代不同，華盛頓和安卡拉不再共同面臨那些將他們捆綁在一起的威脅和利益，美土關系的未來將走向非敵非友，或者說美土已經成為“不同路的盟友”。[6]?美土關系似乎正處于破裂的邊緣。

影響美土關系發展的主要問題

中東變局后，美國對土耳其政策的糾結反復其實是美國中東戰略調整帶來的政策困境的縮影。隨著敘利亞戰爭爆發和極端組織“伊斯蘭國”攻城略地，美土雙方對彼此的利益關切有了重新認識。由于反恐需要，土耳其在美國中東戰略中的地位再次提升，但雙方分歧也日益凸顯。因此，現階段土耳其與美國乃至整個西方盟友之間的關系依然處于不穩定狀態，以下幾個方面的問題將持續影響美土關系發展走向。

第一，庫爾德問題是阻礙美土關系發展的首要因素。土耳其與美國的政策分歧最初體現在美國在敘利亞危機中對庫爾德武裝的支持以及土耳其未遂軍事政變后美國對“居倫運動”的庇護。長期以來，在土耳其外交政策中，庫爾德問題是關乎國家安全和領土完整的首要問題。敘利亞戰爭爆發后，土耳其將敘利亞庫爾德民主聯盟黨（PYD）及其領導下的“人民保護部隊”定性為蓄意分裂土耳其、威脅土耳其國家安全的武裝力量和恐怖主義組織。而美國在打擊“伊斯蘭國”的過程中較多倚重庫爾德武裝力量，為其提供軍事裝備和物資，甚至進行軍事培訓和作戰指導。值得注意的是，美國于1991年和2003年兩次發動針對伊拉克的戰爭，目的之一就是幫助散居于伊拉克、伊朗、敘利亞和土耳其的庫爾德人建立所謂的庫爾德斯坦，使之成為中東地區的“第二個以色列”，為美國的整體國家戰略利益服務。因此，對待庫爾德武裝的不同態度和立場成為影響土耳其與美國關系的首要因素。如果美國突破土耳其打擊庫爾德武裝、阻止庫爾德人建國的底線，并危及土耳其國家安全，兩國關系破裂的風險將急劇上升。

第二，美國中東政策變化與土耳其內外政策變化的沖突面不斷上升。奧巴馬政府上臺后，美國在中東推行戰略收縮政策，大幅減少對中東的資源投入和對本地區盟友的安全承諾，這使得美國對土耳其的影響力日益減弱。與此同時，俄羅斯加強對中東地區的投入，中東地緣政治格局不斷分化重組，形成了“美退俄進”的態勢。在此背景下，土耳其奉行更加自主和獨立的外交原則，采用積極進取的人道主義外交政策，[7]其外交目標轉向以多元價值為基礎，構建土耳其的全球地位，平衡外交成為土耳其主要的外交手段。?[8]在價值觀領域，曾被美國視為“西式民主化改造楷模”[9]的土耳其開始偏離美國設定的民主化軌道。在新奧斯曼主義和伊斯蘭主義的驅使下，土耳其努力增強自身地區影響力，渴望重拾奧斯曼帝國時期的榮光，成為伊斯蘭世界的領袖。土耳其正義與發展黨執政后，埃爾多安于第二個任期開啟了政治體制改革，通過修憲削弱了軍權和司法獨立權，極大地強化了中央集權。2014年8月，埃爾多安通過全民直選當選總統后，立即啟動了從議會制到總統制的政治轉型。美國國內有觀點認為，土耳其已經背離了美國倡導的民主、自由、人權、法治社會等價值觀，走向了專制和集權，這也是美土近年來關系不睦的重要原因之一。

第三，美國在東地中海問題上的立場將影響土耳其對該地區油氣資源爭奪的前景。土耳其深度參與東地中海油氣資源爭奪，目前正在聯合利比亞西部政府，與法國、希臘、塞浦路斯、意大利、以色列、埃及等國角力，處境相對孤立。2020年以來，土耳其不斷采取軍事冒險行動宣示“勘探權”，導致東地中海局勢升溫。雖然土耳其和希臘就東地中海問題展開的雙邊會談暫時擱置了爭議，但對立雙方擦槍走火的風險依然存在。東地中海問題不僅牽涉美國多個關鍵盟友，更危及北約的內部團結，且各方都試圖爭取美國的支持。美國雖有意偏袒歐盟及以色列，卻無法有效約束土耳其，而土耳其也需要美國在土耳其和歐洲之間進行必要的政策協調。因此，美國在東地中海問題上的態度將進一步影響美土關系的發展。

第四，土耳其與俄羅斯走近成為影響美土關系的重要因素。俄羅斯被以美國為代表的西方國家視為最堅定的對手，土耳其逐步向俄羅斯靠近嚴重削弱了其作為北約成員和美國盟友的可靠性。自2017年底土耳其決定購買俄羅斯S-400防空導彈系統開始，曾被視為北約地緣戰略中心的土耳其顯露出轉向俄羅斯的跡象。同時，經濟因素也在土俄關系走近中發揮著重要作用。俄羅斯是土耳其第二大天然氣進口市場，土耳其為俄羅斯天然氣管道運輸繞過烏克蘭提供了另一種途徑。作為土耳其能源戰略的重要伙伴，俄羅斯正在幫助土耳其建造該國第一座核電站。但是，土俄雙方在相關地區問題上立場并非一致，在彼此借重的同時也相互提防。美國一方面不愿看到土俄關系走近，另一方面也在敘利亞問題、利比亞問題上盡可能分化二者，以滿足土耳其的地緣訴求并遏制俄羅斯在中東地區的擴張。

第五，美國和土耳其在阿以問題上的立場分化。土耳其和以色列都是美國在中東的盟友，兩國關系本不應成為美國的外交難題。但是，特朗普政府時期，美國在巴以問題上一味偏袒以色列，引發了地區阿拉伯國家的強烈反彈。土耳其則積極介入阿以問題，不僅支持巴勒斯坦激進力量哈馬斯，還在美使館遷往耶路撒冷、部分阿拉伯國家對以緩和等政策上與美針鋒相對，極力塑造自身伊斯蘭世界領導者的形象。因此，美國和土耳其在阿以問題上的分歧，成為阻礙美土關系發展的又一障礙。

拜登政府執政后美土關系前瞻

拜登政府上臺后在外交領域作出以民主為優先選擇、重返多邊主義、重建美國國際地位以及強調北約價值、伙伴關系和盟友重要性等重要表態。對于拜登政府而言，盡管美國對土耳其的不滿日益加深，但雙邊關系不會繼續惡化下去。一方面，美國擔心過度壓制土耳其會間接削弱北約團結，給俄羅斯乘虛而入的機會。另一方面，在中東地區許多重大問題，如敘利亞問題、伊朗核問題上，美國仍離不開土耳其的配合和支持。與此同時，土耳其也向美國釋放了友好信號。埃爾多安在致拜登當選美國總統的賀信中指出，土美關系具有良好的戰略基礎，兩國間的合作和強大的聯盟關系將一如既往地為世界和平事業作出重要貢獻。[10]2021年2月20日，埃爾多安對外表示，土耳其與美國的共同利益大于分歧，呼吁與拜登政府開展更多合作，同時希望能夠從美國引渡居倫。[11]目前，拜登政府內部存在著對土耳其執行“強硬路線”和“尋找新的合作框架”的不同聲音，[12]美國對土政策的幾個路徑將對美土關系走向產生較大影響。

第一，重新定位土耳其在美國全球戰略中的地位和作用。盡管美國國會中許多人期望拜登政府對土耳其采取更強硬的外交路線，但拜登政府有可能采取更為謹慎的制裁方式，降低對土耳其的打擊程度，以將土耳其拉回盟友軌道。拜登政府認識到，土耳其的國力已經今非昔比。在經濟方面，土耳其國內生產總值接近8000億美元;在國際影響力方面，土耳其既是二十國集團（G20）成員，也是伊斯蘭合作組織成員;在軍事方面，土耳其擁有北約第二大軍事力量，其國防工業具有強大的投射力量;在外交與對外援助方面，根據澳大利亞智庫洛伊國際政策研究所發布的“全球外交指數”顯示，土耳其擁有世界第六大外交網絡，是繼聯合國安理會五個常任理事國之后在國外擁有外交使團數量最多的國家。[13]而且，在敘利亞難民人道主義援助、對阿富汗和索馬里援助方面，土耳其也扮演著重要角色。更為重要的是，土耳其仍然珍視在北約中的地位及其與歐盟形成的關稅同盟關系。因此，如何看待新時期土耳其在美國全球戰略中的地位和作用，對于拜登政府處理美土關系至關重要。

第二，加強對土合作并建立新的美土雙邊關系框架。由于美國和土耳其在國家安全和地緣政治關切方面存在較大差異，雙方圍繞庫爾德問題、購置并啟動俄羅斯S-400防空導彈系統等一系列問題存在結構性矛盾，只能通過加強對話協商來協調步伐、管控分歧。美國智庫布魯金斯學會認為，美國對土耳其的政策會運用現實主義方式或擱置爭議的方式制定雙邊關系的新框架，選擇合作將成為拜登政府對土政策的重點，并采取從合作向遏制過渡的方針，確保過渡以最可衡量和最有益的方式進行。[14]這意味著對美國而言，與土耳其加強合作更符合美國的當下利益，但合作加遏制或許成為未來美國對土政策的核心，即防止土耳其在地區坐大和土俄關系走近影響美國全球戰略。

第三，繼續對土耳其實施強硬路線。拜登政府上臺后表示，不會解除特朗普政府禁止土耳其購買F-35隱形戰斗機的禁令，并希望土耳其放棄俄羅斯防空系統，加上民主黨一貫注重意識形態的傳統，拜登政府也可能會在備受關注的相關政治事件上發聲，例如反對土耳其監禁親庫爾德人民民主黨（HDP）的前聯合主席薩拉赫丁·德米塔爾什（Selahattin?Demirta?）、慈善家奧斯曼·卡瓦拉（Osman?Kavala）和小說家艾哈邁德·阿爾坦（Ahmet?Altan）等，向外界釋放出對土耳其實施“強硬外交路線”的信號。但事實上，以上問題不會造成美土關系的新一輪危機。據瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所（SIPRI）稱，2019年美國仍是土耳其最大的武器供應國。雙方不僅在軍事合作方面擁有深厚的利益基礎，而且在尋求重回伊朗核問題全面協議、妥善解決利比亞問題等地區議題上，拜登政府仍需要土耳其的支持與配合。因此，美國對土政策始終保留轉圜的空間。

結???語

美土關系有著悠久而復雜的歷史，正如前美國國家安全事務助理布熱津斯基在談到冷戰結束后土耳其的戰略重要性時所說，“土耳其穩定著黑海地區，控制著從黑海去地中海的通道，在高加索地區抗衡俄羅斯力量，仍起著削弱伊斯蘭宗教激進主義影響的作用，并且是北約的南部支撐點。土耳其如不穩定，將在南巴爾干引起更嚴重的暴力沖突，導致俄羅斯更容易重新控制新獨立的高加索國家”。[15]土耳其的地緣政治地位決定了其在地區事務和國際事務中的重要作用，美國對此有著清醒的認識。

近年來，利益分歧與信任缺乏成為美土關系的重要特征。未來美土關系能否重修舊好，依然取決于兩國的相互需要和共同利益。隨著大國競爭的繼續升溫，兩國在政治、經濟、安全等不同維度的競爭不可避免。同時，土耳其在美國全球戰略中的地位仍然至關重要。對于拜登政府而言，在增強北約內部凝聚力、加強聯盟和自由主義國際秩序以及在與俄羅斯和中國的大國博弈中，土耳其也具有重要作用。美國希望能夠扭轉土耳其與俄羅斯日趨緊密的關系，特別是說服土耳其放棄俄羅斯S-400防空導彈系統，并遏制土耳其在中東地區不斷上升的影響力，以最低代價維系其對中東局勢的主導權，為其全球戰略重心向亞太地區轉移服務。相較而言，土耳其政府則希望拜登政府接納其新的地緣政治訴求及其在中東地區的地位和在國際事務中的重要作用。土耳其認為，最好的外交選擇是在不同大國之間采取一種平衡策略，這意味著土耳其不會逆轉和俄羅斯的關系。不過，考慮到避免更多刺激美國，土耳其短期內也不會選擇完全啟用S-400防空導彈系統或與俄羅斯開展更深入的軍事合作。

（作者系中國社會科學院西亞非洲研究所研究員）

（責任編輯：蘇童）

[1]?Eric?R?Mandel，?“Turkeys?Future，?Is?It?Too?Late?for?Ankara?to?Move?Back?into?the?Western?Orbit？”?April?6，?2020，?https：//www.jpost.com/Jerusalem-Report/Turkeys-future-623354.

[2]吳冰冰：《美國對敘利亞危機的政策》，載《中國國際戰略評論2018（上）》，第135-147頁。

[3]?[希臘]尼克斯·克里斯托菲斯，李秉忠：《21世紀以來土耳其外交政策演變及前景》，載《當代世界》2020年第2期，第23頁。

[4]?Ya?ar?Yak??，?“Turkey?After?the?Arab?Spring：?Policy?Dilemmas，”?Middle?East?Policy，?Vol.21，?No.1，?2014.

[5]?肖憲、伍慶玲、吳磊等著：《土耳其與美國關系研究》，北京：時事出版社，2006年版，第5頁。

[6]?Stephen?A.?Cook，?Neither?Friend?nor?Foe：?The?Future?of?U.S.-Turkey?Relations，?New?York：?Council?on?Foreign?Relations?Press，?2018，?p.2.

[7]?Presidency?of?The?Republic?of?Turkey，?“Turkeys?First?President?Elected?by?Popular?Vote，”?August?2014，?https：//www.tccb.gov.tr/en/news/542/3205/turkeys-first-president-elected-by-popular-vote.

[8]?Birce?Bora，?“More?of?the?Same?Foreign?Policy?under?Ak?Party？”?November?2015，?https：//www.aljazeera.com/news/2015/11/9/more-of-the-same-foreign-policy-under-ak-party.

[9]?“Obama?Says?U.S.，?Turkey?Can?Be?Model?For?World，”?April?2009，?http：//edition.cnn.com/2009/Politics/04/06/obama.turkey/index.html.

[10]?“Cumhurba?kan??Erdo?an，?ABD?Ba?kan??Se?ilen?Biden'??Tebrik?Etti，”?November?2020，?https：//onedio.com/haber/cumhurbaskani-erdogan-abd-baskani-secilen-biden-i-tebrik-etti-941875.

[11]?“Turkeys?President?Wishes?to?Improve?Testy?Relations?with?US，”?The?Associated?Press，?February?2021，?https：//apnews.com/article/joe-biden-turkey-islamic-state-group-recep-tayyip-erdogan-europe-f8166718da5573fc38040594f737c2a9.

[12]?Nicholas?Danforth，?“Between?Cooperation?and?Containment：?New?U.S.?Policies?for?A?New?Turkey，”?February?2021，?https：//www.brookings.edu/research/between-cooperation-and-containment-new-us-policies-for-a-new-turkey/.

[13]?“Turkey?Boasts?‘sixth-largest?Diplomatic?Network?in?the?world，”?December?2016，?https：//www.hurriyetdailynews.com/turkey-boasts-sixth-largest-diplomatic-network-in-the-world-----107780#：～：text=Turkey%20has%20the%20sixth-largest%20diplomatic%20network%20in%20the，five%20permanent%20members%20of%20the%20U.N.%20Security%20Council.

[14]?同[12]。

[15]?茲比格紐·布熱津斯基：《大棋局：美國的首要地位及其地緣戰略》，上海：上海人民出版社，2007年版，第39-40頁。