PPP模式下高速公路資產確認問題探討

龍雪梅 張明凱 胡元林

【摘要】在對高速公路資產確認現狀進行調研的基礎上， 基于高速公路經營企業視角， 從資產確認模式、確認范圍及確認時點三個維度進行探討， 發現目前高速公路資產存在確認標準不清晰、確認基礎不明確、確認時點隨意性強等問題， 這與我國PPP模式會計準則及其規范不夠完善、資產確認缺乏統一標準及現有會計規范難以體現高速公路行業特點有關。 對此， 應完善PPP模式會計準則及相關規定， 明確高速公路資產確認標準， 加強高速公路基礎設施會計業務操作指南建設。

【關鍵詞】公路資產;高速公路;資產確認;PPP模式

【中圖分類號】 F234? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）05-0076-4

將政府與社會資本合作模式（PPP模式）作為提供基礎設施及服務的重要手段， 鼓勵社會資本積極參與基礎設施建設， 不僅有助于拓寬投融資渠道， 緩解基礎設施建設快速發展所導致的資金不足問題， 還有助于通過市場機制提高基礎設施建設效率。 與此相適應， 國家不斷完善會計準則和制度以規范相關業務處理。 對高速公路經營企業而言， 隨著PPP模式的不斷創新和我國政府會計準則的實施， 其在會計處理中出現了一些新問題， 目前尚缺乏統一規范， 需要從理論上予以解釋并用于實踐指導。

一、高速公路資產確認模式演化及現狀

高速公路資產作為高速公路經營企業的主要資產， 包括高速公路的各種財權、債權和其他權利。 按照其是否具有實物形態， 可進一步分為固定資產和無形資產。 固定資產包括高速公路工程、附屬工程、防護設施、電子設備設施、公益性生物資產、交通運輸工具、管理用辦公設備以及其他設施等; 無形資產則是指高速公路的各種收費權、特許權及經營權等。 高速公路資產價值高、品種多、更新快， 分布廣泛， 存在形態多樣。 對這些資產的獲取、使用、維護、處置進行全方位管理， 保證其安全完整， 提高其使用效率， 是經營企業財務管理的主要內容。

在2008年以前， 高速公路經營企業對自行建造的公路資產均確認為固定資產， 記入“公路及構筑物”科目， 并認為公路收費權依附在公路建筑實物上， 資產和收費權不可分離， 所以收費權包含在公路路產里， 以成本價值入賬。 隨著建設—運營—移交（BOT）運作模式的推進， 更多社會資本進入高速公路基礎設施建設領域， 為規范BOT業務的會計處理， 財政部于2008年8月印發《企業會計準則解釋第2號》（財會[2008]11號）， 要求企業遵照執行。 寧滬高速、皖通高速、深圳高速等高速公路上市公司執行了該項規定， 將投資建設或經營的高速公路資產確認為無形資產或金融資產; 中原高速、楚天高速等上市公司也逐步進行了會計政策調整， 將相關業務視為BOT業務來處理。 2014年后我國大力推廣PPP模式， 深圳高速、東莞控股等公司紛紛引入社會資本進行高速公路建設， 進一步拓展了民營資本參與高速公路基礎設施建設的空間。 至此， 高速公路資產核算呈現固定資產、無形資產、金融資產三種確認模式并存現象。

截至2019年， 申銀萬國行業分類顯示， 我國共有21家高速公路上市公司。 通過查閱這些公司2019年年報可以發現： 將公路資產歸類在“固定資產”科目核算的有6家上市公司， 二級科目通常為“公路及構筑物”“公路、橋梁大修”， 或者直接稱為“××公路”“××大橋”“××路產”; 將公路資產歸類在“無形資產”科目核算的有8家上市公司， 二級科目通常為“收費公路特許經營權”“路橋收費經營權”等; 將公路資產同時歸類在“固定資產”與“無形資產”兩個科目核算的有6家上市公司， 其中在“固定資產”中通過“公路及構筑物”或“××公路及橋梁”等二級科目核算， 在“無形資產”中通過“收費特許經營權”等二級科目核算; 還有1家上市公司（重慶路橋）的公路資產只記入“長期應收款——金融資產”科目， 以核算其高速公路綜合補償受益權。

二、高速公路資產確認存在的主要問題

物質形態相同的公路資產被確認為不同類型的資產， 導致不同公路經營企業之間或同一家公路經營企業內部提供的會計信息缺乏橫向或縱向的可比性， 不利于公路經營企業加強資產管理， 也難以充分發揮會計信息在公司投融資與經營管理決策方面的參考作用。 目前公路資產確認主要存在以下問題：

1. 資產確認模式選擇的困惑。 按照《企業會計準則第4號——固定資產》中固定資產的特征和條件以及《高速公路公司財務管理方法》（財工字[1997]59號）中關于固定資產的概念和分類， 將“公路及構筑物”列入固定資產是完全符合條件的。 因此， 早期企業均將高速公路資產列入固定資產核算， 雖不具有所有權， 但強調企業“控制”或代為國家經營管理。 然而， 高速公路的終極所有權屬于國家， 按照2018年《收費公路管理條例（修訂草案征求意見稿）》之規定， “經營性高速公路經營期屆滿后， 由省級人民政府收回納入區域政府收費高速公路統一管理”以及“收費公路權益可以依法轉讓”， 公路經營企業并沒有取得高速公路基礎設施的實際控制權， 所經營的高速收費公路并非企業自有固定資產， 企業所獲得的僅是有期限的向授予方收取補償價款或向不確定使用者收費的高速公路收費權。

為適應BOT業務的發展， 《企業會計準則解釋第2號》明確規定： BOT業務所建造基礎設施不應作為項目公司的固定資產， 并針對不同情況在確認收入的同時， 分別確認為金融資產或無形資產。 當項目公司能無條件地自合同授予方收取確定金額的資金或其他金融資產， 或項目公司采取“使用者付費+可行性缺口補助”模式時， 應將BOT項目資產確認為金融資產; 當項目公司采取“使用者付費”模式， 有權利向使用者收取不確定費用時， 應將其確認為無形資產。

因此， 在高速公路資產確認模式上， 是注重有形的資產還是注重無形的權益？ 是以產權歸屬為依據還是強調“實際控制”， 或是從風險報酬的角度確認資產歸屬？ 對于以上問題， 不同的時代背景下有著不同的認知需求， 呈現出不同的資產確認模式， 而每一種確認模式均有一定的合理性。 就目前而言， 將高速公路資產具體歸類為何種資產尚缺乏統一的判斷依據。 同時， 現有會計處理規范主要針對BOT項目， 隨著PPP運作模式的多樣化， 其會計處理方法對其他PPP項目并非完全適用， 需要針對不同PPP運作模式確定相應的會計處理方法。

2. 公路收費權確認基礎模糊。 對高速公路經營企業而言， 除了公路及構筑物， 其固定資產還包括安全設施、監控設施、通訊設施和收費設施， 這些設施也是保證高速公路正常運行不可缺失的部分。 從檢索的21家上市公司資料來看， 上述專用設施均被確認為公司的固定資產， 絕大多數公司按照平均年限法計提折舊。 從會計處理角度來看， 這種處理方式無疑是正確的。 但如果聯系BOT項目的運行特點和具體要求， 就會發現其中有不合理之處。

安全設施、監控設施、通訊設施均依附在“公路及構筑物”之上， 具有不可移動、不可分割和高耐用性的特點， 是高速公路經營企業的自有資產， 理論上期滿后不用移交， 可自行處理。 考慮到特許經營期限屆滿移交后要保證高速公路正常使用的需要， 這三類專業設施會與高速公路及構筑物一起移交給政府部門或政府部門指定的企事業單位， 因此有必要將其視為高速公路收費權依托的實物資產。 按照《收費公路管理條例（修訂草案征求意見稿）》中提及的“重新核定收費標準， 實行養護管理收費”以及《企業會計準則解釋第2號》中規定的“企業為使有關基礎設施保持一定的服務能力或在移交給合同授予方之前保持一定的使用狀態”， 收費設施也需要隨同公路及構筑物、其他設施一起移交， 并通過一定維護后達到所移交的所有專業設備約定的規模和質量。 在這種狀況下， 需要無償移交的收費設備也應屬于公路收費權依托實物資產的一部分。

因此， 在實踐中這四項專業設施是否是公路收費權確認的實物基礎？ 作為經營企業投資建設的自有資產， 其價值是否應在公路收費權中得到體現， 又該如何體現？ 是否應無償地移交給政府， 還是應由政府給予適當補償？ 這些問題有待進一步明確。

3. 確認時點存在隨意性。 高速公路項目建設周期一般較長， 往往跨越不同會計期間， 目前實務中在確認資產時存在三個可供選擇的時點： 一是在資產負債表日采用完工百分比法分期確認特許經營權， 依據是《企業會計準則第15 號——建造合同》和《企業會計準則解釋第2號》。 二是在資產達到預定可使用狀態時確認， 在此時點經營企業對資產取得了使用權和收益權， 依據是《企業會計準則第4號——固定資產》。 三是在通車運營后全額確認特許經營權， 按照《收費公路管理條例》的規定， 收費公路建成后， 應按國家有關規定進行驗收， 驗收合格的， 方可收取車輛通行費。 鑒于BOT模式的特殊性， 高速公路在建成后需要通過政府驗收才能達到資產確認條件， 此時經營企業才取得法定和實質上的經營權， 得到收取實際使用者通行費的權利。

因此， 企業應該選擇在哪個時點確認資產？ 是否應該在資產負債表日分期確認特許經營權， 還是在資產達到預定可使用狀態時或在政府驗收合格后才能確認相關資產？ 這些問題在現有文件中尚未得到統一確切的解釋。 筆者認為， 考慮到PPP運行模式的多樣性及獨特性， 應針對不同的運行模式確定相應的資產確認時點。

三、高速公路資產確認中的障礙分析

1. PPP模式會計準則及其規范不夠完善。 自2014年以來PPP模式在我國得到了廣泛運用， 并呈現出多種運作模式， 除BOT外， 還有建設—擁有—運營（BOO）、委托運營（O&M）、建設—移交（BT）、管理合同（MC）、改建—運營—移交（ROT）、租賃—運營—移交（LOT）、轉讓—運營—移交（TOT）等運作模式。 按照資產權屬， O&M、MC、LOT模式下政府方擁有資產所有權， 不涉及資產權屬變更問題; TOT、ROT模式下政府方需在項目期滿后通過產權變更才能獲得資產所有權; BOO模式下項目公司長期擁有資產所有權; 而BOT模式下的資產屬性較為復雜， 法定權屬及約定權屬并存， 需要根據具體情況進行分析。

雖然我國也陸續出臺了一些文件， 如《企業會計準則解釋第2號》規范了BOT業務會計處理， 證監會明確了BT項目核算的規定， 但由于PPP運作模式眾多， 針對某一具體模式發布會計處理意見難以覆蓋實務中的各種情況。 迄今為止， 我國還缺乏系統完整的針對PPP模式的會計準則與相應規范， 因此企業在實務操作時往往缺乏必要的依據， 從而引起諸多問題和困惑。 哪些項目屬于PPP會計核算對象， 需要相關準則作出規范？ 目前企業會計準則已經對哪些PPP模式作出了規范， 本身不存在會計確認問題？ 這都需要有較為細致的指導和規范。

2. 資產確認缺乏統一標準。 關于高速公路資產的確認， 早期強調實物形態以及風險報酬的獲取， 將資產歸類為固定資產; 而近年來注重特許經營權以及實際控制權， 將公路資產的所有權明確界定為國家所有， 將其歸類為無形資產或（和）金融資產。 雖然資產結構、風險認定、償債能力等方面對經營企業影響不大， 但其對資產的后續核算與管理具有重要影響， 因此明確資產確認標準、消除確認障礙是當前迫切需要解決的問題。

目前高速公路資產確認障礙體現在兩個方面：一是在對資產進行確認時是以“控制法”為依據還是以“風險報酬法”為標準？ “資產是指企業過去的交易或者事項形成的、由企業擁有或者控制的、預期會給企業帶來經濟利益的資源”， 具體而言， 控制法指向企業控制資源方面， 風險報酬法則指向資產預期給企業帶來經濟利益方面， 公路資產的界定首先要明確確認標準。 二是不同PPP運作模式下的公路資產應該如何進行確認？ 如：O&M、MC、TOT、BOO模式下的公路資產該如何處理， LOT、ROT、BOT模式下又該如何處理？ 不同PPP運作模式下企業資產的產權屬性如何確定？ PPP資產如何確認？ 如何進行初始計量和后續計量？ 為保證PPP項目的有序進行， 這類問題應該得到重視和解決。

3. 現有會計規范難以體現高速公路行業特點。 高速公路資產會計核算有其自身特色： 一是高速公路資產屬于公共基礎設施， 受《政府會計準則第5號——公共基礎設施》的約束; 二是對高速公路經營企業而言， 其資產核算主要適用企業會計準則; 三是目前高速公路資產建設多采取PPP模式， 其確認和初始計量適用其他相關政府會計準則。

在此前提下， 高速公路資產核算在以下方面尚缺乏明確規范： 一是四項專業設備是否納入公路收費權？ 目前高速公路經營企業均按照固定資產對四項專業設備進行核算， 但從四項專業設備的功能來看， 它們均是公共基礎設施使用中不可缺少的組成部分， 并在道路PPP協議中規定了運營方必須維護道路實際狀態的條款。 這四項專業設備是否應作為公路收費權確認基礎尚待進一步明確。 二是是否需要將公路基礎設施細分為路基、路面、橋涵、隧道等進行明細入賬？ 目前的一種說法是“宜粗不宜細”， 其理由是： 基建核算時細分主要是側重于項目建設管理， 便于控制成本， 轉為固定資產增加公共基礎設施后則側重于資產的整體價值核算， 不需要再細化為工程的各組成部分分別進行核算。 但“宜粗”也會導致后續的粗放型管理， 影響資產的后續確認和再計量。 三是資產確認時點選擇難以體現公路PPP特色。 如前所述， 資產確認時點存在三種選擇方式， 每種方式均有其合理之處， 公路經營企業在實踐中會選擇對自己有利的時點進行確認， 但考慮到高速公路資產特性及PPP業務的特色（政府需要評審后才準許認可）， 應該結合高速公路行業特征， 明確其資產確認時點。

四、高速公路資產確認優化策略和建議

1. 明確高速公路資產確認標準。 PPP項目中， 公路資產的歸屬決定了應當由誰來確認這一資產。 可借鑒《國際財務報告解釋第12號——特許經營協議》， 采取“控制”原則判斷PPP項目資產歸屬， 而控制的核心是以資產產權為判斷標準。 當滿足控制條件時， 基礎設施應由授予方將相關資產以公允價值為計量基礎在資產負債表中予以確認， 而不得確認為運營方的不動產、廠房和設備。 高速公路特許經營服務協議的范圍是產權不轉移、受嚴格管制與控制的國家公共基礎設施， 在制定PPP項目會計處理規范時， 可借鑒以上原則， 采用“控制法”對運營方的會計處理予以規范。 考慮到PPP合同的復雜性和風險性， 還需要依據PPP項目產權風險特征制定具體的項目資產歸屬判斷標準。

同時， 修改和完善《收費公路管理條例》以及對接政府會計準則。 在明確高速公路資產產權屬性的基礎上， 將經營性公路的建設與運營管理全部納入政府特許經營范疇， 為傳統高速公路經營企業會計核算和會計政策調整提供理論依據， 有利于經營企業將公路資產由過去的“固定資產”追溯調整或重新分類為“無形資產”或“長期應付款——金融資產”， 也能為BOO、TOT等經營企業擁有資產所有權的PPP模式會計核算提供依據。 另外， 還要協調好政府會計準則與企業會計準則的關系， 便于社會資本與公共部門在同一會計原則下對 PPP項目資產進行會計處理， 避免重復確認或遺漏確認。

2. 繼續完善PPP模式會計準則及相關規定。 一方面， 應明確PPP模式會計準則的適用范圍。 高速公路PPP項目所涉及的基礎設施屬于國家， 產權通常不能轉移。 運營方取得的僅是公共基礎設施的運營權利， 通過提供相關服務收取費用， 合同期滿時要無條件將公共基礎設施移交給授予方。 符合以上特征的PPP項目， 如O&M、MC、LOT、BOT、TOT、ROT項目， 都是PPP模式會計準則涉及的范圍; 凡是不符合這些特征的PPP項目， 如BOO、BT項目， 都不屬于PPP模式會計準則核算的對象。 另一方面， 應明確不同PPP項目的資產屬性和具體的會計處理方式。 在借鑒相關國際準則及他國會計準則的基礎上， 界定不同PPP運作模式下資產、負債和凈資產的確認、計量、記錄及報告， 完整列示各類PPP運作模式在各個階段的會計處理方法。 如：O&M、MC等運作模式不涉及基礎設施的建造與所有權轉讓， 經營企業僅需就取得的運營服務費或管理費確認收入; 在TOT模式下， 經營企業擁有基礎設施資產的所有權， 應將其作為自有固定資產入賬并計提折舊， 期滿移交資產時按處置固定資產處理。

3. 加強高速公路基礎設施會計業務操作指南建設。 首先， 財政部或交通主管部門應盡快制定高速公路基礎設施會計業務操作指南， 進一步確定高速公路特許經營權的確認基礎， 界定四項專業設備與高速公路基礎設施的關系， 明確四項專業設備的投資、建設和維護主體以及政府的角色。 建議將四項專業設備視為高速公路基礎設施建設不可分割的一部分， 其價值在公路收費特許經營權中得到體現。 其次， 應結合PPP具體運作模式進一步明確規定高速公路資產確認時點標準。 對于不需要政府驗收的項目， 應在資產建設過程中按照工程進度確認為相應資產; 對于明確規定需要政府驗收的項目， 應在完工并獲得政府驗收后確認資產。 最后， 針對公路資產原始成本記錄不完整、不完全的現狀， 應以提高資產管理效益為目標， 融合高速公路工程建設階段、特許經營階段、資產移交階段等全過程， 通過公路資產細分編碼實現一體化管理， 既滿足項目建設全過程管理需要， 又能為企業未來的智能化管理提供基礎數據; 應出臺高速公路資產分類的實施細則， 設置二級、三級會計科目， 滿足高速公路分類、分部門精細化管理要求和會計核算要求。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 孫永堯.PPP項目運營方會計研究[ J].財會月刊，2019（9）：74 ～ 82.

[2] 劉穎民，董朝輝.政府和社會資本合作業務會計處理相關問題分析[ J].中國注冊會計師，2019（10）：98 ～ 100.