基于PSR模型的突發公共事件審計研究

白鈺 馮均科 王藝

【摘要】基于國家審計的“免疫系統”功能， 對PSR模型應用于突發公共事件審計研究的可行性進行分析， 并建立基于PSR模型的突發公共事件審計理論框架， 具體內容包括：突發公共事件預防預警、應急處置和恢復重建階段的審計目標設計， 從風險壓力、事件狀態和措施響應方面界定審計內容， 確認以國家審計為主導， 社會審計、內部審計和人民群眾共同參與的審計主體， 以及從法律法規、審計準則、職業道德層面構建審計規范。 在此基礎上， 進一步闡述突發公共事件審計流程與方法的重構， 即開展突發公共事件大數據平臺式審計， 以及審計結果的應用與推廣。

【關鍵詞】突發公共事件;審計理論框架;國家審計;PSR模型

【中圖分類號】F239.44? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）05-0086-5

最高審計機關國際組織（INTOSAI）指出， 各國最高審計機關（SAIs）對降低災害風險和災后援助進行審計， 有助于限制災害的影響， 提高援助的效果性、經濟性和效率性[1] 。 在事件爆發前， 如何有效地開展預防審計， 加大事件爆發風險隱患的揭示力度， 對于及時、有效地預防并化解突發公共事件風險至關重要。 在事件爆發后， 通過專項審計， 推動應急資金、物資和相關政策措施的落實， 防止事件的擴散蔓延或二次爆發及由此引發的次生、衍生事件， 給人民群眾一個滿意的交代， 是黨和國家面臨的重要問題。 本文基于PSR模型， 從突發公共事件的視角， 對國家審計服務國家治理的方式和路徑進一步展開研究， 以發揮國家審計的“體檢”作用， 促進國家治理現代化。

一、PSR模型應用于突發公共事件審計的可行性

PSR（壓力—狀態—響應）模型是由經濟合作與發展組織（OECD）在David J.Rapport等于1979年提出的Stress-Response框架的基礎上發展形成的[2] 。 該模型闡述了人類活動對自然環境的影響（P）、自然環境狀態（S）和人們應對自然環境變化而采取的響應措施（R）。 目前關于PSR模型應用于突發公共事件審計的研究較少， 高靜美[3] 基于PSR模型對災前審計評估系統進行了論述。

2006年國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》中將突發公共事件定義為“突然發生， 造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害， 危及公共安全的緊急事件”， 并根據突發公共事件的發生過程、性質和機理， 主要將其分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四類。 突發公共事件可能是由自然因素（如自然災害）或人為因素（如事故災難）或二者共同（如公共衛生事件）造成的， 也可能是由社會因素（如社會安全事件）引發的[4] 。 這些風險因素會導致突發公共事件的發生（P）， 威脅人民群眾的生命健康、財產狀況、生態環境和經濟社會秩序（S）， 因此相關責任主體會做出頒布政策、實施項目、開展應急救援活動、提供資金和物資支持等響應措施（R）， 以預防事件的發生或降低事件發生的概率（R-P）， 減少對公共安全帶來的危害（R-S）。

國家審計具有“免疫系統”功能[5] ， 針對突發公共事件， 通過對資源環境、民生項目、財政支出等進行審計， 對該事件的風險壓力進行識別、評估， 及時預警， 發揮預防功能; 通過對信息的評估和鑒證， 真實客觀地呈現自然環境和社會環境狀態， 揭露事件發生的原因和響應措施在實施過程中存在的問題， 發揮揭示功能; 通過審計意見和建議， 促進政策的落實、應急活動和項目的實施、物資和資金的有效利用， 完善應急管理體系， 提高應急管理能力， 發揮抵御功能。 上述三種功能相互促進， 貫穿于突發公共事件管理的各個階段， 發揮國家審計的“體檢”作用， 即：評估突發公共事件風險因素及應急管理中存在的問題， 精準“查病”; 采取響應措施， 及時“治已病”; 提高應急管理能力， 有效“防未病”。

可見， 國家審計對各責任主體在維護公共安全方面責任的履行情況進行審計監督， 對突發公共事件的風險壓力（P）、責任主體的響應措施（R）及公共安全狀態（S）的相關信息進行審計鑒定， 從產生的原因（P）、導致的結果（S）及響應措施（R）三方面揭示其存在的問題， 通過審計公告、建議等方式將信息傳遞至各責任主體， 促進其整改完善， 以預防事件的發生或降低災害損失， 使經濟社會恢復常態化運行狀態， 這是一個動態、螺旋式前進的過程。 據此， 基于PSR模型和國家審計“免疫系統”功能， 繪制圖1。

二、基于PSR模型的突發公共事件審計理論框架

本文將突發公共事件分成預防預警、應急處置和恢復重建三個階段， 不同階段管理重點、審計目標不同。 因此， 以審計目標為邏輯起點， 依據審計目標確定審計內容， 基于受托責任理論確定審計主體， 并對實施過程中的審計規范進行構建。

1. 審計目標的設計。 突發公共事件審計目標可以分為總體目標和各階段具體目標。 審計依附于治理者并為治理者服務， 在我國， 人民群眾是終極的國家治理者[6] ， 國家審計的根本目標是維護人民群眾的根本利益[5] 。 因此， 突發公共事件審計的總體目標是通過審計加大對風險因素（P）的揭示力度， 推動應急管理措施（R）的高效實施， 保障人民群眾的根本利益， 包括財產安全和身體健康等（S）。 各階段具體目標為： 在預防預警階段， 將突發公共事件審計常態化， 通過審計識別風險因素（P）， 促進完善預防預警、備災等措施（R）， 達到避免突發公共事件爆發或減少災害損失的狀態（S）; 在應急處置階段， 通過開展非常態化的專項審計， 推動應急響應措施的實施（R）， 降低該事件及其次生、衍生事件產生的負面影響（P）， 達到危機解除的狀態（S）; 在恢復重建階段， 通過審計有序推動恢復與重建響應措施的實施（R）， 達到經濟社會常態化運行狀態（S）， 同時預防相關事件的風險因素（P）。

2. 審計內容的界定。

（1）突發公共事件的風險壓力審計。 風險壓力審計是識別突發公共事件風險因素的過程。 對于自然因素引發的事件， 可以根據該地區的地理特征、災害發生頻率、災害類型等選擇審計內容， 對風險壓力進行識別。 例如， 對于地震災害多發地， 可以加強對房屋建筑物等項目安全性（施工質量、抗震能力、安全通道設計等）的風險壓力審計。 對于人為因素引發的事件， 可以對高風險企業在生產、儲存和運輸等過程中的合規性， 技術開發、應用過程的安全性， 各類資源開發保護情況、污染物排放量等進行風險壓力審計。 對于社會因素引發的事件， 可以結合當地經濟發展狀況、醫療與教育等公共服務狀況、地區基尼系數等情況， 對地區矛盾、沖突進行分析， 對民生項目、社會保障政策的貫徹落實、財政收支等進行風險壓力審計。 此外， 隨著互聯網的發展、移動通訊設備的普及， 審計機關還可以通過對輿情熱點、“互聯網+督查”反映的焦點問題、熱線投訴等的關注識別風險壓力。

在預防預警階段， 風險壓力審計是核心內容， 要加大對各類風險的揭示力度; 在應急處置和恢復重建階段， 應重點對此類風險因素進行持續跟蹤， 并及時識別該類事件的次生、衍生事件的風險因素。 例如， 重大自然災害對企業內部控制或內部管理制度、會計資料等的破壞會增加經濟系統發生次生災害的可能性[7] 。

（2）突發公共事件的措施響應審計。 措施響應審計包括對本階段應急響應措施的審計和對后續階段應急準備措施的審計。

在預防預警階段， 措施響應審計內容主要為：①風險因素預警及應對的審計， 具體包括應急預案是否完善， 風險預防預警的體制、機制和法制是否建立健全， 預警的準確性、及時性和成本效益性， 風險應對措施是否有效實施， 應急教育（演練、宣傳、培訓等）是否有序開展等。 ②應急處置及恢復重建的備災審計， 具體包括應急處置和恢復重建的體制、機制和法制是否建立健全。 阿諾德·M.霍伊特等[8] 指出， 為了使恢復重建快速、高效、可靠和經濟地進行， 可以針對提前恢復進行投資。 因此， 還要對預防性的應急處置和恢復重建投資工作是否有效以及應急保障與儲備（人財物、交通運輸、醫療等）是否充足進行審計。

在應急處置階段， 措施響應審計內容主要為：①應急響應的專項審計， 具體包括應急管理實施方案的確定和實施是否及時有效， 各職能部門分工與合作是否恰當銜接， 應急措施是否高效實施。 ②為恢復重建展開的備災審計。 這需要在上一階段的基礎上， 結合特定的突發公共事件， 有針對性地對恢復重建的準備措施進行審計。 例如， 對于地震、洪水等自然災害， 要對災區恢復重建項目規劃的合規性、基本公共服務和基礎設置保障計劃等開展審計。 ③對次生、衍生事件的風險因素采取響應措施的審計， 特別是要關注突發公共事件對經濟安全方面的影響， 對應對此類風險所采取的減稅降費、貸款融資、穩定物價等措施進行審計。

在恢復重建階段， 措施響應審計主要是對恢復重建措施是否及時有效地開展與實施進行審計， 包括對次生、衍生事件風險因素響應措施進行審計。 例如， 通過對玉樹地震恢復重建中災害防治專項規劃的審計， 推進了對地質災害隱患的系統排查。

（3）突發公共事件的狀態審計。 事件狀態是風險壓力和措施響應共同作用的結果， 狀態審計是從人民群眾生命健康、財產安全、生態環境和社會經濟秩序等方面對公共安全狀態進行評估， 以及對突發公共事件造成的危害損失核算進行審計。 通過狀態審計的信息鑒定和傳遞， 可以在同一階段內和不同階段之間對風險壓力審計進行信息反饋， 為措施響應審計提供及時準確的信息， 幫助責任主體準確了解事件狀態， 精準施策， 提高應急管理能力。

在預防預警階段， 狀態審計主要是在壓力識別和措施響應審計的基礎上， 從影響范圍、危害性等方面對公共安全狀態進行評估。 在應急處置階段， 狀態審計主要從受災人數、財產損失、持續時間、各類資源破壞等方面對事件危害的核算以及核算的準確性、及時性、全面性和客觀性進行審計。 在恢復重建階段， 狀態審計主要是對公共安全狀態進行評估， 以及對相關指標核算的準確性和全面性進行審計。 例如：在突發公共衛生事件爆發前期， 可以在對事件傳染率、感染范圍以及相關部門采取的防控措施進行審計的基礎上， 通過對責任主體之間的信息鑒定與傳遞， 對事件爆發的概率等進行評估; 在事件爆發后， 對感染人數、涉及范圍等數據的準確性、及時性進行審計， 通過信息的鑒定與傳遞使責任主體了解事件的發展變化， 以合理調配防控資源， 有效采取防控措施; 在恢復與重建階段， 通過對人民身體健康狀況、企業復工復產率、產品物價等經濟與生活狀態的評估， 發現與反饋在恢復正常社會秩序過程中存在的問題， 并開展持續性的跟蹤審計。

總之， 基于PSR模型的突發公共事件審計是對風險壓力（P）、措施響應（R）和公共安全狀態（S）的審計， 通過審計監督同一階段內和不同階段之間的信息鑒定與傳遞， 發現各環節存在的問題， 落實整改， 維護公共安全， 如圖2所示。

3. 審計主體的確認。 政府作為經濟資源的受托者對經濟資源的完整性、安全性等承擔責任， 而國家審計作為公共管理的工具， 通過審計監督保證受托責任的有效履行[9] ， 各國最高審計機關在問責政府方面發揮著核心作用[1] 。 由于地理位置的差異， 突發公共事件在某些區域會表現出很強的跨區域性、外部性特征[10] 。 我國國家審計機關包括審計署及其派出機構和地方審計機關， 黨對審計工作進行集中統一領導， 這就可以消除地域限制， 通過各方協調合作， 對風險鏈、危害鏈展開聯合審計。 因此， 國家審計作為突發公共事件審計主體， 可以對各級政府及其組成部門、社會救助團體、企事業單位等責任主體在識別風險（P）、保障公共安全（S）和實施防控響應措施（R）過程中的受托責任履行情況進行全面高效的審計。

為了更好地發揮審計監督作用， 需要全國審計“一盤棋”， 即： 在以國家審計為主導的同時， 社會審計通過承擔國家審計的外包業務， 進行突發公共事件審計， 擴大審計隊伍， 此外， 企業所承擔的社會責任也要求其在維護社會安定和環境可持續發展方面有所作為。 因此， 社會審計不但可以在財務收支審計中進行壓力、狀態和響應審計， 還可以擴大業務范圍， 通過對社會責任報告的鑒證業務， 對企業在環境責任、社會責任和員工責任等方面的履職情況進行審計。 突發公共事件對企業的生存與發展也是一次重大考驗， 企業必須將應急管理能力視為其核心競爭力。 基于PSR模型在企業內部開展突發公共事件審計， 一方面可以發現外部環境和企業內部風險因素， 及時有效地采取措施， 預防企業內部發生安全事故、環境污染、矛盾沖突等事件; 另一方面可以完善自身應急管理體系和應急儲備， 預防、減輕外部突發公共事件給企業帶來的損失。

人民群眾作為公共經濟資源的委托者也可以作為審計監督的主體， 提供審計線索， 維護自身權益。 需要注意的是， 人民群眾作為突發公共事件審計主體， 依賴于良好的信息發布及溝通渠道的建立。 審計機關可以通過對風險壓力、事件狀態和響應措施的審計， 監督各責任主體是否及時準確地發布相關信息， 并且可以通過建立突發公共事件群眾舉報平臺形成有效的信息溝通渠道， 接受人民群眾全過程的監督和信息反饋， 最終實現社會共治。

4. 審計規范的構建。 依法審計是審計工作的基本原則[11] ， 為了規范審計行為， 要加強突發公共事件審計的法制建設， 完善審計規范。 首先， 在法律法規層面， 基于審計和應急管理的相關法律法規， 制定《突發公共事件審計規定》及其實施細則， 將預防預警階段的審計常態化， 應急處置與恢復重建階段的審計規范化， 對突發公共事件審計內容、實施過程、審計評價、審計結果運用等進行規范。 其次， 在審計準則層面， 借鑒ISSAI 5500等系列指南， 結合我國具體國情制定突發公共事件審計綜合指南和針對單一災種的專項審計指南， 指導各審計主體在各階段開展審計工作; 加強審計署與各級審計機關的協調與溝通， 分享、交流和總結突發公共事件審計經驗， 依據審計指南編制《突發公共事件審計總體預案》及專項審計預案， 對非常態化專項審計啟動時點、組織體系、作業流程等具體內容進行規范與協調， 各級審計機關在此預案的基礎上結合本地區突發公共事件特征、應急管理等具體情況編制本級審計機關的預案。 最后， 在職業道德層面， 完善相關培訓和考核制度。 由于突發公共事件關系到人民群眾的根本利益和社會的安定團結， 因此審計人員要增強“四個意識”（政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識）， 培養“底線思維”， 要主動提高自身的專業能力和計算機能力， 特別要加強應急管理等相關知識的學習與儲備， 在思想態度和能力水平上達到突發公共事件審計專業人才的要求。

三、突發公共事件審計流程與方法重構

我國自然災害嚴重， 工業化、城鎮化、全球化等趨勢疊加引發的綜合性風險不斷增加[12] 。 突發公共事件具有突發性和破壞性， 其風險因素涉及區域和范圍廣泛， 常規的審計流程和方法可能不再適用， 而平臺式審計在一定程度上能夠提高審計資源利用效率、擴大審計覆蓋面、增強信息的共享與交換等， 并以重大風險為突破， 調整審計流程[13] 。 因此， 可以嘗試開展突發公共事件大數據平臺式審計。

在全方位動態監測環節， 建立風險壓力、事件狀態、措施響應審計數據庫。 通過收集各階段的風險壓力（人為因素、自然因素、社會因素）、事件狀態（身體健康、生態環境、財產狀況、經濟社會秩序）、響應措施（資金和物資的籌集、分配、撥付、使用， 政策的頒布、執行、效果， 項目的立項、實施、驗收， 應急活動的開展）等數據， 進行全方位動態監測。 在此過程中要注意數據庫內部不同類別突發公共事件數據之間的關聯性， 以及此數據庫與民生審計、環境審計和財政審計等數據的關聯性。 同時， 還要加強審計機關與其他監督和職能部門的數據共享。

在發現審計線索、確定審計目標環節， 依靠數據挖掘技術、機器學習算法等對壓力、狀態和響應三方面的數據及其之間的相互關系進行綜合分析， 發現異常數據， 確定審計目標。 在預防預警階段， 根據壓力分析的結果， 通過對狀態和響應的綜合分析， 發布高風險審計清單， 確定審計目標。 在應急處置和恢復重建階段， 以異常數據為中心， 以P-S-R為因果鏈條對涉及的各階段內容進一步調查取證， 在確定審計目標后開展現場審計。 在此期間， 通過對數據的分析也可以為突發公共事件的防控提供審計建議。

在編制審計報告環節， 一方面， 要將審計內容、發現的問題、責任主體、審計意見與建議等及時編制成審計報告及審計結果公告并報告給相關部門; 另一方面， 要完善突發公共事件審計公告制度， 以問責為導向， 將審計發現的問題通過問題清單進行點名式的披露， 列示問題的責任主體、問題內容、建議措施、整改情況、后續問題整改涉及的監管責任主體等， 建立相應的信息披露平臺， 多渠道、多方式及時披露相關信息。 此外， 要將審計問題清單及時錄入突發公共事件審計數據庫， 進入全方位動態監測環節， 促進審計整改。

四、突發公共事件審計結果的應用與推廣

首先， 以問責為導向， 基于突發公共事件審計問題清單， 延伸跟蹤審計的范圍， 對高風險領域問題整改及落實等情況進行中長期跟蹤審計， 對整改過程中出現問題的責任主體嚴肅問責。

其次， 根據突發公共事件的審計結果， 對責任主體在各類突發公共事件的防控履職情況進行分項評分， 在此基礎上綜合評價和披露其在公共安全方面的責任履行情況。 將該評分作為重大責任事項， 與個人及單位的考核評價制度相結合， 并作為制定突發公共事件高風險審計清單的參考依據。

再次， 在互聯網時代， 危機及其管理模式發生了很大的變化[14] ， 在重大突發事件中要加強輿論引導， 凝聚共識[15] ， 因此審計機關要充分利用審計結果的信息公開， 加強與人民群眾的溝通， 發揮審計治理與輿情治理的協同作用。 通過相關信息的鑒定與傳遞， 緩解信息不對稱， 粉碎虛假信息， 回應熱點問題， 發揮引導作用， 形成治理合力。 同時， 公開的審計結果信息還可以通過網絡輿情促進審計整改并加強對審計機關自身行為的監督， 增強國家審計的公信力。

最后， 將審計結果的應用與審計機關的考核評價相結合。 在突發公共事件管理各階段選擇壓力預防、狀態揭示和響應抵御一級指標， 從審計發現問題（風險隱患數量、災害損失核算差異、防控措施實施出現問題事項等）、問題的處理與落實（審計處罰、移送處理落實人員數量、整改落實資金和物資金額、整改落實項目數量）、審計成果的利用（被采納審計意見、促進修改法律法規或規章制度、挽回損失的金額、成功預警突發公共事件事項等）方面選擇二級指標， 評價突發公共事件審計績效， 促進審計結果的應用與推廣。

五、結語

突發公共事件是風險壓力（P）—事件狀態（S）—措施響應（R）三個方面相互作用的動態過程。 本文基于PSR模型對突發公共事件審計理論框架、審計流程與方法、審計結果的應用與推廣進行了探討。 由于突發公共事件的復雜性和不確定性， 上述理論在實踐應用過程中必定會遇到一些新問題。 因此， 需要結合國內外突發公共事件審計實踐經驗， 不斷完善我國突發公共事件審計理論與方法， 提高國家治理水平。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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