用人民城市理念引領上海社區更新微基建

諸大建?孫輝

[摘 要]社區更新微基建是面向高品質生活，有效滿足社區居民“最后一公里”需求的小微型基礎設施服務體系。社區更新微基建，對上海建設韌性城市、做好“六穩”工作和落實“六保”任務、發展中小企業以及提高社區居民生活品質具有積極意義。因此，要在明晰建設重點的基礎上，以人民城市重要理念為引領，統籌規劃、建設、管理全過程，注重政府、社會、市民等各方力量積極參與，加快推進社區更新微基建。

[關鍵詞]人民城市;社區更新;微基建

面對疫情全球大流行、國際金融危機、歐美經濟深度衰退、中美貿易摩擦等重大挑戰，投資作為擴內需的兩根支柱之一，對經濟發展起著重要的關鍵性作用。就上海而言，在疫情之后搞基建投資要“三管齊下”，在老基建和新基建（新網絡、新設施、新平臺、新終端）的基礎上，還要從人民城市“三個People” ①的角度，以“15分鐘生活圈”為中心搞社區更新微基建，有助于常態化抗疫和后疫情時期的經濟發展，服務于“六保”任務和“六穩”工作，深化上海超大城市精細化管理，提升上海全球城市的質量，支撐上海2035規劃目標實現。

一、社區更新微基建的內涵

新基建是以新發展理念為引領，以技術創新為驅動，以信息網絡為基礎，面向高質量發展需要，提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務的基礎設施體系。社區更新微基建主要是以人民城市理念為引領，面向高品質生活需要，打通社區公共服務、公共管理和公共安全中的堵點、痛點、難點，有效地滿足社區居民“最后一公里”需求的小微型基礎設施服務體系。

社區更新微基建，在實施主體和服務范圍上既區別于傳統基建和新基建，也不同于舊有的社區建設;既不是由開發商主導的新建大型居住社區的基礎設施服務體系，也不是政府主導的對舊區改造大拆大建，而是對標上海2035年規劃基本實現現代化的目標要求，對傳統老舊社區從增量空間發展到空間存量優化的有機更新和品質提升，從而實現從過去20年到未來30年的社區升級，實現從高速度增長到高質量發展的轉變。

結合當下上海市老舊社區亟需改造情況和疫情防控中出現的短板，社區更新微基建主要包括：老舊房屋改造更新（美麗家園）、既有多層住宅加裝電梯、老舊車棚改造、社區立體車庫建造、智能充電樁安裝、門禁系統安裝、鄰里中心、社區花園、弄堂客廳、社區醫療站和留觀點、社區健身苑點、社區綜合為老服務中心、社區食堂、社區24小時便民商業點、社區智能快遞柜、社區智能回收，等等。

社區更新微基建從其公共性——市場性程度來看，可以分為以下三大類：一是公共性強的社區微基建，類似于公共經濟學中的公共物品（服務），比如社區文化活動中心、社區衛生服務中心（站）、社區綜合為老服務中心，等等;二是市場性強的社區微基建，類似于公共經濟學中的私人物品（服務），比如鄰里中心、社區24小時便民商業點、社區智能快遞柜、智能門禁、立體停車庫、智能車棚、智能充電樁，等等;三是社會性強的微基建，類似于公共經濟學中的社區公益物品（服務），比如社區花園、弄堂客廳，等等。

二、社區更新微基建的意義

基礎設施是提供公共服務不可或缺的載體，也是貫徹黨的十九屆五中全會《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出的“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”重大戰略部署的重要舉措 ②。在新冠疫情持續的時代大背景下，加快推進基礎設施建設意義更不一般，特別是社區更新微基建，要與人民城市生產、生活、生態協調要求相契合，與聯合國倡導的經濟、社會、環境等三個城市發展支柱全球可持續發展目標相一致。因此社區更新微基建既有助于穩增長、調結構、惠民生、補短板、促創新，也有助于實現經濟、社會、環境等三個系統的長遠協調發展;既有助于增強城市發展的韌性，也是建設人民城市的題中應有之義。

1. 建設韌性城市的需要

近年來，隨著國內外城市經歷自然災難、瘟疫等突發事件之后暴露出許多問題導致社會發展的不確定因素遞增和民眾的風險意識的提升，韌性城市規劃越來越受到世界各大城市的重視 ③。2020年初，一場突如其來的新冠疫情，讓武漢這個超過1000萬人口的特大城市幾近陷入停擺，更是引發各方對建設韌性城市的關注和討論。上海作為一個人口超過2500萬的超大城市，為防患于未然而加快建設有韌性的城市更是刻不容緩。在疫情防控中，社區作為上海韌性城市建設中的重要一環，通過人口排摸、封閉管理、口罩預約登記、居家隔離及其服務保障等方面，為新冠疫情“內防擴散、外防輸入”起到了關鍵作用。但在基層防控實踐中，依然暴露出貨物配送、道口封閉、發熱就醫等方面基礎設施和服務體系的不足。從后疫情社會發展而言，結合上海中心城區“市—區—街道（社區）—小區”和郊區“市—區—鎮—社區或村”的結構特點，對標建設韌性城市和韌性社區的要求，堅持平戰結合，規劃建設、改造提升一批社區微基建項目，確保萬一碰到重大疫情需要封閉管理小區時，在“15分鐘步行交通圈”內，能保證最基本的正常生活 ④。2020年4月，上海出臺《關于完善重大疫情防控體制機制健全公共衛生應急管理體系的若干意見》（簡稱上海公共衛生建設“20條”），明確4大方面、20條具體任務，提出在全市117家發熱門診“哨崗”的基礎上，再增設182家社區衛生服務中心發熱哨點診室，進一步織密織牢老百姓家門口的公共衛生“防護網”，從而更好地應對突發公共衛生事件，是加強韌性社區建設的關鍵之舉。

2. 做好“六穩”和落實“六保”的需要

2020年初以來，受新冠疫情和經濟下行等不利因素疊加影響，全球經濟發展面臨的壓力前所未有。根據國際貨幣基金組織2020年10月份的預計，2020年全球經濟將同比下降4.4個百分點，低于此前的預測，為1930年大蕭條以來最嚴重的經濟衰退。我國雖然疫情防控形勢持續向好、經濟發展正常秩序逐漸恢復，成為全球唯一實現正增長的主要經濟體，但是國內個別地區仍有零星散發病例和局部聚集性疫情，統籌抓好疫情防控和經濟社會發展從“攻堅戰”變成“持久戰”，從“沖刺跑”變成“馬拉松”。社區微基建單體投資規模小，但具有量廣面大的特點，也會形成“螞蟻雄兵”的磅礴能量。比如老舊住宅改造，按照國務院參事仇保興接受《財經》雜志記者采訪時的說法，“全國100億平方米的存量老舊住宅改造，以每平方米1000元的政府補助的標準，就有10萬億政府投資，可以撬動5年平均每年2萬億的投資” ⑤。2020年4月14日召開的國務院常務會議明確提出2020年全國計劃改造老舊小區3.9萬個，涉及居民近700萬戶，比2019年增加一倍。上海老舊小區改造如果有1億平方米的存量，就能有1000億的投資拉動;如果有2億平方米的存量，就可以有2000億的投資拉動。與此前出臺的數字化新基建3年投資2700億對照，社區更新微基建的能量不算小。

3. 促進中小企業發展的需要

中小企業是保居民就業、保基本民生的“壓艙石”和“穩定器”。社區更新微基建可以發揮中小企業的作用，有效帶動就業。大基建投資慢、見效慢，往往要由大企業主導;社區微基建“時間短、見效快”，特別是微基建多樣性強，老百姓要求高，中小企業靈活性大，可以充分發揮作用。與大企業相比，中小企業受疫情沖擊的影響更大、生存更難。如果把微基建作為戰略，中小企業就可以在社區微基建中尋求到商機，存活下去，發展起來，保住更多崗位，吸納更多就業人員。

4. 創造高品質生活的需要

2020年和2021年在我國現代化進程中具有重要意義。2020年是全面建成小康社會和“十三五”規劃收官之年，2021年是“十四五”開局之年，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。與此相對應，城市社區營造和生活質量也需要上一個臺階。上海目前已經躋身全球城市前十行列 ⑥，從中央活動區（城市中心）到各個城市副中心，乃至地區中心，大多建筑形態臻美、功能豐富完善、管理日趨精細，但是許多社區中心的現代化水平有待提高，需要有三種類型的社區更新和場景營造：第一種是基礎式或脫貧式改造，大量2000年以前的老舊社區建設標準低、綜合配套滯后、環境臟亂差、安全隱患多，需要進行現代化改造，例如老舊社區加裝電梯等;第二種是補缺式改造，2000年以后的許多住宅小區達不到“15分鐘生活圈”的要求，特別是郊區社區在衛生設施和健身設施上有許多短板，需要補充功能以適應日常生活和發生疫情時的安全防護需要;第三種是提升式改造，用智能技術和科技成果提升社區品質，消除數字化新基建的“最后一公里”難題。社區微基建與大基建是互補的，如果大基建是城市的“骨架”和“面子”，那么社區更新微基建就是城市的“血肉”和“里子”。兩者結合可以使上海在邁向卓越的全球城市的征途中，呈現表里如一的自信和內外兼修的優雅。

三、社區更新微基建如何做

《上海城市總體規劃（2017-2035年）》（簡稱“上海2035”）的一個亮點是提出要打造“15分鐘生活圈”，每個圈約5萬～10萬人，占地3～5平方公里，即2035年2500萬常住人口需要250～500個生活圈。社區更新微基建就是要對標對表“上海2035”規劃的“15分鐘生活圈”，補齊基礎設施和公共服務的短板，特別是：一要針對疫情長時期發展的情況，加強社區健身和醫療、留觀、物流快遞、菜場等基礎設施建設;二要區分小孩、成人包括老人的不同需求，因地制宜進行補缺，做到不同年齡層次人群的基礎設施和基本服務均衡化;三要在郊區社區加強公共服務均等化的設施建設，實現都市圈內城鄉一體化發展，爭取到2035年，無論是主城區老舊社區，還是郊區新城的新建社區，都能在基礎設施和公共服務均等化方面邁上一個大的臺階。

在明晰建設重點的基礎上，推進社區微基建要以“人民城市”重要理念為引領，統籌規劃、建設、管理和生產、生活、生態保護等各方面，發揮好政府、社會、市民等各方作用，力爭在參與主體、議題、過程等方面有所突破。

1. 著力構建政府市場社會多主體參與的格局

從全面理解和準確把握“人民城市”重要理念的內涵來看，“人民城市人民建”與“人民城市為人民”之于“人民城市”，猶如鳥之兩翼、車之雙輪，兩者缺一不可。不僅要一切為了群眾，還要一切依靠群眾。在社區項目改造和基層治理過程中，政府主導有余，而市場和社會參與不足的問題，難以形成“參與式接受” ⑦的社會建設和社會治理格局。新的社區更新微基建要強調政府、市場、居民三者合作的伙伴關系（Public-Private Partnership，簡稱“PPP”），形成黨委領導下的政府主導，其他利益相關者積極參與的合作治理模式。尤其要針對當前社區治理中政府主導有余、市場和社會參與不足的問題，更加注重發揮居民主體作用，更加注重市場機制力量，在一切為了群眾的同時，還要學會一切依靠群眾。

（1）對于公共性的強項目，更加注重政府主導的基層治理，例如社區黨群、文化、衛生的“三個中心”建設、社區留觀室、體育健身以及隔離期的物流設施等。這些項目主要提供地方性公共物品或公共服務，具有極強的社會正外部性，靠項目本身的運作，很難實現成本補償，更難實現盈利。在項目運營過程中，政府可以委托企業或社會組織，并調動社區志愿者服務團隊積極參與，提高服務質量、降低運行成本。

（2）對于市場性強的項目，更加注重企業推動合作治理，例如智能回收、立體車庫、智慧車棚、共享充電樁、智能快遞柜、鄰里中心、便民商業等。這些項目帶有準公共物品或公共服務的性質，可以由政府引導（如規劃引領、制定標準），由企業主體、居民參與建設和運營，既有助于防止因政府大包大攬而產生對企業投資的擠出效應和保證公共財政的公平性和可持續性，也有助于防止公共資源因錯配而低效，通過市場機制提高社區公用設施的運行效率。

（3）對于社區性強的項目，注重公民主導的合作治理，例如社區花園、弄堂客廳、“三微治理”（樓棟微整治、空間微改造、景觀微更新）等。政府可以通過設立自治金項目的形式適當予以支持，由社區居民自發組織，在專業團隊的指導下，進行項目的更新實施和日常管理。居民在項目實施過程中產生交流的平臺和機會，既可以滿足情感需求、交往需求，又可以提高小區的生活環境和品質，建設更加有溫度的社區。由同濟規劃設計專業的老師指導建設的楊浦區“我們的百草園”“創智農園”和由居民自主或在社會組織指導下開展的“睦鄰會客廳”、樓道美化實踐，已呈現出從當初的“盆景”向“百花滿園”的擴散態勢。

2. 著力健全雙向協商的溝通機制

黨的十九大報告明確指出，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。 相對于老基建和新基建主要由國家自上而下的投資建設，社區更新微基建既需要政府自上而下地引導議題、規劃引領、生成項目，更需要基于社區居民的自身感受從下而上地提出項目。雖然治理不能完全排除單向度的強制，但更多地靠自上而下和自下而上雙向度的溝通協商，才能求得社區微基建的最大公約數，最大限度降低決策執行的成本。為此，建議從以下兩方面作出改變：一方面，對于主要由從上而下發起的項目，要改變精英主義的思維，防止拍腦袋決策，要充分相信群眾的智慧是無窮的，比如在“美麗家園”建設過程中，可以在小區中動員既熱心公益，又有一定相關專業知識和工作經歷的居民組成“美麗家園”建設協理小組，全程參與“美麗家園”項目方案設計、硬件建設以及建設后的管理;另一方面，對于主要是從下而上發起的議題或項目，可以由街道或居委通過傳統“三會”（聽證會、評議會、協調會）、小區微信群、網上E睦鄰、小區公告欄等方式，就相關議題、方案、實施路徑、后續管理等，充分聽取居民意見（尤其是弱勢群體意見），然后與規劃專家、企業合作策劃，研商建設和運營。

3. 著力探索更加廣泛的資源投入機制

在預算硬約束和績效評估相對滯后的情況下，公共部門沒有足夠動力去調動市場和社會資源。為此，一方面要改變對基層官員的評價機制，加強對公共財政使用的績效評價，不僅要看行政結果，還要看為達到該結果的財政投入經濟性，否則就會形成官員拼命爭取公共資源打造不可持續的“盆景”的情況;另一方面要善用市場機制配置資源，比如對于上文提到的市場屬性強、可收費的項目，鼓勵優先引入社會資本，探索社區微基建的PPP模式，投資方通過一定時期的運營收回成本并獲取一定的盈利。即便是政府要投資，也需要給予居民一定的比例匹配，防止政府大包大攬可能會產生的后期資金投入不足情況，以及居民使用與維護方面的道德風 險。

4. 著力形成規劃—建設—管理的良性循環

社區微基建并非能一勞永逸，“三分建設、七分管理”，若后期維護和運營跟不上，社區改造更新的效果也難以保持。只有將前期規劃、中期建設和后期管理系統考量、統籌謀劃，才能保證項目的可持續性。比如在“美麗街區”建設中，政府不僅投資道路綠化種植、道路平整、立面美化，還要建立綠化市容部門、城管執法部門的問責制度，使管理提升與硬件提升同步，探索政府、單位和沿街商戶、居民區多元參與的公約化治理，防止行政一元的運動式執法和商戶行為的破窗效應。再比如“美麗家園”建設，不僅注重一次性投入改造，而且要統籌解決老舊小區普遍存在的樓道堆物清理難、裝修垃圾清運難、加裝電梯協調難、停車難等“四難”問題，考慮小區物業規范化建設、維修資金續籌、物業管理標準提升。只有這樣才能使改建后的管理有所保障，確保小區老而不亂、舊而不破，防止陷入“破舊—改造—管理不善—再破舊—再改造”的惡性循環。

注釋：

①2019年11月2日，習近平總書記在上海楊浦濱江考察時提出了人民城市人民建、人民城市為人民的重要論斷。我們認為，總書記的“人民城市”重要理念可以從三個people的視角去理解。一是在城市發展的目標上，要堅持以人民為中心，讓人民有更多獲得感，為人民創造更加幸福的美好生活，這是for people;二是在城市發展的內容上，要聚焦人民群眾的需求，合理安排生產、生活、生態空間，努力創造宜業、宜居、宜樂、宜游的良好環境，這是of people;三是在城市發展的路徑上，要履行好黨和政府的責任，鼓勵和支持企業、群團組織、社會組織積極參與，發揮人民群眾主體作用，這是by people。

②劉鶴：《加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局（學習貫徹黨的十九屆五中全會精神）》，《人民日報》2020年11月25日， 第6 版。

③董蘇華：《韌性城市規劃的理論與實踐》，中國工業建筑出版社，2018年版，第3頁。

④在有些情況下，社區韌性的提高會大大減輕城市的壓力，比如，如果要阻斷疫情傳播，就可能要封城、封路，但這往往會增加社區和市民個體的壓力，發生類似武漢因為封城導致的沒有感染的市民生活質量降低、無法正常就醫等次生災害，而社區韌性的增強，則有助于大大緩解這種壓力。

⑤仇保興：《老舊小區改造既可對沖投資下滑，又可改變城市肌理》，2020年4月17日， http：//finance.ifeng.com/c/7vk7CI8Q9wr.

⑥《2020全球城市綜合實力排名：上海躍居第十名北京在經濟領域保持第三（2）》，2020年12月10日，https：//news.china.com/international/1000/20201210/39060995_1.html.

⑦菲利浦·科特勒：《社會營銷——變革公共行為的方略》，華夏出版社，2003年版，第197頁。

諸大建系同濟大學可持續發展與管理研究所所長，經濟與管理學院教授，博士生導師;孫輝系楊浦區殷行街道辦事處主任

（責任編輯 熊易芳）