行政機關提起生態環境損害賠償訴訟的主體角色定位

秘明杰 景延風

〔摘要〕 根據我國《民法典》《民事訴訟法》《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》等有關規定，在生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟中，行政機關雖然均享有原告主體資格，但在環境司法實踐中，其原告身份還存在著重合或缺位現象，極易引起司法適用上的不確定性， 不利于訴訟合力的發揮。因此，應以公共信托理論為依據，明晰行政機關的訴權來源，建議限縮行政機關的民事公益訴訟原告資格，明確其生態環境損害賠償訴訟原告主體角色，立法確定行政機關發起的訴前磋商程序，以提升生態環境損害救濟效果。

〔關鍵詞〕 行政機關;生態環境損害賠償訴訟;民事公益訴訟

行政機關一般是指依法設立的組織管理國家行政事務的國家機關，包括政府及其教育、公安、商務、生態環境與自然資源等職能部門。根據我國現行法律規定，如《民法典》第1234條的“國家規定的機關”、《民事訴訟法》第55條的“法律規定的機關”等具有原告主體資格，可以提起生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟（以下簡稱“兩類訴訟”）。目前，就我國環境司法實踐來看，有權提起上述“兩類訴訟”的原告基本上是具有環境與資源管理職能的政府機關及其職能部門，本文將其統稱為行政機關。

隨著我國生態環境損害救濟司法實踐的深入推進，無論是立法還是司法，在“兩類訴訟”案件中，行政機關的原告主體角色目前還存在一些職能交叉、重疊等情形，一定程度上會影響生態環境的救濟效果。為此，通過對行政機關訴權來源進行分析，并結合我國環境司法實踐現狀與發展趨勢，明確行政機關在生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟中的訴訟角色定位，不斷提升生態環境損害救濟效果。

一、行政機關作為起訴主體的訴權來源

行政機關在生態環境的保護和救濟中一直發揮著重要作用，不僅是生態環境的監管主體，還是生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的原告。雖然行政機關在以上“兩類訴訟”中都擔任起訴主體，但其訴權來源各不相同，在司法適用上也有所區別，以至于訴訟效果也存在差異。對此，應以公共信托理論對行政機關的訴權來源進行闡釋，從而明晰行政機關的原告主體地位，厘清其在“兩類訴訟”中的角色定位。

（一）行政機關是法定的起訴主體

行政機關享有提起環境民事公益訴訟的原告主體資格。我國《民事訴訟法》在2012年修訂時增加了第55條公益訴訟的條款，明確規定對于侵害社會公共利益的污染環境等行為，“法律規定的機關和有關組織”有權提起公益訴訟;2017年修訂時，第55條又增加一款規定，人民檢察院在沒有前述兩主體或其不提起訴訟的情況下，可以提起訴訟。可見“法律規定的機關”并不包括檢察機關在內，而是指行政機關。從主體范圍來看，享有環境民事公益訴訟原告主體資格的包括行政機關、社會組織與檢察機關三類。即便行政機關的環境民事公益訴訟原告主體資格在學界存在爭議，但是其作為環境民事公益訴訟的原告主體是有明確法律依據的，實踐中也不乏實例。

同時，行政機關也是生態環境損害賠償訴訟的原告主體。我國2021年1月1日開始施行的《民法典》第1234條規定，“國家規定的機關”有權請求侵權人在合理期限內承擔修復責任。至此，自2015年推行的生態環境損害賠償制度改革有了更為明確的法律依據。在試點改革方案中，賠償權利人被確定為經國務院授權的省級政府;在全國實施的改革方案中，又增加了市地級政府作為生態環境損害賠償權利人的規定。作為司法解釋，2019年《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（以下簡稱《若干規定》）明確指出，省級、市地級政府及其指定的主體或行使自然資源所有權的部門為生態環境損害賠償權利人。以上規范均規定了行政機關是生態環境損害賠償的唯一賠償權利人，是提起訴訟的唯一原告主體。但遺憾的是，在2021年《民法典》實施之前，生態環境損害賠償訴訟一直缺少全國人民代表大會及其常委會的立法依據。《民法典》的出臺彌補了這一法律空白，當然此類訴訟案件的提起應以受損生態環境存在能夠修復的可能性為前提條件。

（二） 行政機關的訴權來源

1.行政機關提起環境民事公益訴訟的訴權來源。環境民事公益訴訟存在諸多理論依據，包括訴訟信托理論、環境權理論、私人檢察官理論及當事人適格理論等，這些理論都能為行政機關提起民事公益訴訟的訴權來源提供支撐。其中，訴訟信托理論是解讀行政機關民事公益訴權來源最為有力的闡釋。訴訟信托理論是公共信托理論的延伸，它建立在公共信托理論的基礎之上。依據公共信托理論，公眾將環境資源信托給國家進行管理，繼而國家負有保護公眾環境權益不受侵害以及保障公眾合理利用環境資源的義務。當公眾生態環境權益受到非法侵害時，可將訴諸法院進行司法救濟的公益訴權信托給國家來行使，此種形式的信托稱之為訴訟信托。在訴訟信托中，國家作為受托主體，有權就受損生態環境提起民事公益訴訟。然而，國家作為一種宏觀集體的存在形態，無法直接參加訴訟，其民事公益訴權是通過相關的行政機關來具體行使的。

2.行政機關提起生態環境損害賠償訴訟的訴權來源。雖然生態環境損害賠償訴訟已經進入具體實踐階段，但是行政機關作為此類訴訟原告主體的訴權來源至今仍然存在爭議。有些學者主張，行政機關基于國家自然資源所有權代表主體而享有訴訟原告主體資格，其所提起的訴訟實質上乃為國家利益訴訟;但有的學者則認為，自然資源（含生態環境）屬于具有經濟價值和生態價值的雙重載體，其中給人類帶來的清潔的空氣、純凈的水源等生態價值功能的部分不能被具有私權屬性的自然資源物權所包含 〔1 〕，主張監管權是行政機關的訴權來源。

從學理的角度而言，以上兩種理論觀點都具有一定的合理性，但在解釋力上存在一定的局限性。行政機關提起生態環境損害賠償訴訟的訴權來源，可以依托公共信托理論進行闡釋。因為公眾將環境資源信托給國家進行管理，于是在公眾與國家之間形成信托關系，受托人必須為委托人的共同利益對環境資源進行管理。在我國，礦藏、水流等自然資源屬于國家所有，“自然資源國家所有是適用公共信托理論的一個重要基礎” 〔2 〕。此外，“國家保障自然資源的合理利用”等憲法條文都蘊含著公共信托理論的內核，自然資源委托給國家，由其保障公眾的合理利用及公共利益不被侵害。因此，出于對公眾公共利益的維護，行政機關及其職能部門具有管理、保護自然資源的職責。在生態環境公共利益維護方面，行政機關既可以通過行使環境管理權來履行受托義務，也可以訴諸法院來尋求生態損害賠償救濟。

（三）行政機關提起“兩類訴訟”的目的

從訴訟目的來看，行政機關提起的“兩類訴訟”雖然均以救濟受損生態環境為目標，但在救濟效果上卻不盡相同。生態環境損害賠償訴訟更側重于對國家自然資源的保護。綜合而言，生態環境損害賠償訴訟設立的背景和意義包括以下三個方面：一是確保實現損害擔責，由造成生態環境損害的行為者承擔賠償責任，修復受損生態環境;二是彌補制度缺失，在國家所有的自然資源如礦藏、水流等受到損害后，確定相應的索賠主體;三是履行法定職責，通過訴訟的形式保護生態環境，是政府履行環境保護職責的需要 〔3 〕。

生態環境損害賠償訴訟是為維護國家和政府利益的救濟程序，是為破解政府買單困局以及彌補索賠主體缺位而建立的制度。就具體操作而言，國務院授權省級和市地級政府等行政機關作為賠償權利人，在生態環境遭受不利損害時，由其訴請法院尋求司法救濟。如前所述，這與其提起民事公益訴訟的目的是有區別的。此外，環境民事公益訴訟中的“恢復原狀”與生態環境損害賠償訴訟中的“修復生態環境”不能等同，“二者在恢復對象、恢復要求及其原則、適用前提、替代方案及其替代條件、制度的性質與功能等方面均存在差異”? 〔4 〕。所以，在環境修復方面，行政機關提起的“兩類訴訟”之間也存在明顯差異。

二、行政機關作為“兩類訴訟”原告主體存在的缺陷

依據我國現有生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的有關法律規定，行政機關在上述兩種訴訟中具有雙重原告主體身份。具體到某個環境訴訟案件時，由于行政機關雙重原告主體身份的交叉或重合，可能會因為訴訟請求、事實理由、適用程序等差異而導致訴訟效果大為不同。“兩類訴訟”并非截然不同的救濟程序，二者在原告主體、適用范圍、訴訟目的等方面存在高度契合性。就目前學界研究而言，關于二者之間的關系論述，主要存在著“整合”與“銜接”兩種觀點。無論如何，只有充分發揮好這“兩類訴訟”的合力，處理好行政機關在“兩類訴訟”中的角色定位，解決好其在司法實踐中的矛盾，才能實現對生態環境的有效保護。

（一）行政機關原告身份易出現重合或缺位

2018年，我國對生態環保領域的組成部門進行了機構整合，組建了生態環境部和自然資源部，區分開生態環境保護職能與自然資源管理職能。2019年，最高人民法院出臺的《若干規定》規定，省級、市地級政府及其指定的相關機關，或者行使自然資源所有權的部門，為生態環境損害賠償權利人。由此，依據最高人民法院的司法解釋，我國出任生態環境損害賠償訴訟原告的是履行自然資源管理職能的行政機關。與之不同，作為《若干規定》上位法的《民法典》與《民事訴訟法》，只是以“國家規定的機關”和“法律規定的機關”這樣的表述來確定環境訴訟的原告主體資格，并未對其行政職能進行區分。所以，行政機關的訴訟原告主體身份存在法律條文規定間的模糊性和不確定性。

考察環境司法實踐，各地司法機關和執法部門在行政機關訴訟原告主體身份認定標準方面也各不相同。如在天津市寧河區生態環境局與于春恒、于彬環境污染責任糾紛案中，天津市寧河區生態環境局受天津市寧河區人民政府的委托成為生態環境損害賠償訴訟的原告;而在日照市生態環境局五蓮縣分局與萬立強、東營西郊公鐵聯運有限公司環境污染責任糾紛案中，日照市中級人民法院以生態環境局并非日照市人民政府指定的相關機關，裁定五蓮分局訴訟主體不適格。據此，生態環境損害賠償權利人的指向并不明確、不具體，而且省級、市地級政府指定相關機關的程序和范圍也缺乏相關依據，導致賠償權利人鎖定困難，繼而造成生態環境難以得到及時、充分、有效的救濟。

《民事訴訟法》第55條中“法律規定的機關”指向不明確，而《環境保護法》第58條也只是對“有關組織”進行了界定，并沒有述及“法律規定的機關”。司法實踐中多以環保局作為“法律規定的機關”，如在鄭旺祖與永登縣農林局環境污染責任糾紛一案中，永登縣農林局的民事公益訴訟原告資格未得到甘肅省高級人民法院的認可。法院的上述判定缺乏明確的法律依據，就其民事公益代表性而言，凡是與環境資源相關的行政機關均有可能成為“法律規定的機關”，如環保部門、林業部門、農業部門等。

行政機關環境訴訟原告主體資格規定得不明確，極易導致生態環境救濟主體重合或缺位。“兩類訴訟”并行的救濟程序設置，使得行政機關針對同一環境損害行為可能適用不同的訴訟程序，究其原因在于訴由選擇的差異。例如，重慶市人民政府和環保社會組織曾先后就同一損害行為向重慶市第一中級人民法院提起這“兩類訴訟”。行政機關原告主體資格無論重合還是缺位，都不利于生態環境損害救濟目的的實現。一方面，原告主體資格重合時，行政機關同時具有提起“兩類訴訟”的資格，它將如何行使權力？另一方面，原告主體資格缺位時，原因往往是索賠主體規定不明而導致的行政機關無所適從，依據“法無明文規定即為禁止”的行政執法規則，環境司法救濟中的行政機關原告主體必然缺位。

（二）行政機關原告身份受到自身利益偏向性的影響和制約

從行政機關的職能和職責來看，其具有國家利益保護傾向性。行政機關本身負有環境監管職責，《憲法》規定國務院領導和管理生態文明建設;《環境保護法》規定地方政府對本行政區域的環境質量負責，國務院環境部門對全國環境工作實施統一監督管理，縣級以上政府環境部門和有關部門依其職責對本行政區環境工作實施監督管理。環境本身是生態價值與經濟價值的雙重載體，而行政機關作為環境監管主體具有利益保護的傾向性，國家利益是其保護目標，而國家利益與環境公共利益之間是有區別的。

依據公共信托理論，行政機關作為生態環境損害賠償訴訟的原告，其訴權來源于國家授權，而國家自然資源管理權來源于公眾的信托。類比而言，行政機關享有的訴權與其所負有的管理、保護自然資源的權利義務相似。而且，生態環境損害賠償訴訟設立之初就旨在救濟受損的國家自然資源，因此，行政機關側重于對國家利益的保護。與此不同，環境民事公益訴訟旨在保護不特定公眾所享有的環境公共利益。“只有不特定主體所享有的社會公共利益所引發的糾紛才能納入公益訴訟的客觀范圍” 〔5 〕。從訴權來源看，行政機關、社會組織及檢察機關之所以提起訴訟，正是由于作為不特定主體的社會公眾難以直接行使訴權。因此，環境民事公益訴訟是為保護環境公共利益而存在的，原告是作為公眾的代言人而提起的訴訟。

在我國，國家利益與社會公共利益本質上是一致的，但這并非意味著二者完全等同，嚴格而言，二者之間是有區別的。具體到環境訴訟之中，體現為行政機關的國家利益傾向性與環境利益代表主體的公共利益無偏向性的不同。行政機關屬于國家機關的范疇，其法定職能和價值追求必然以國家利益為中心，這正與生態環境損害賠償訴訟有傾向性的利益保護相契合，因此，行政機關具有生態環境損害賠償訴訟的原告主體資格。

（三）行政機關雙重原告資格不利于訴訟合力的發揮

“兩類訴訟”是既相互區別又相互聯系的兩類訴訟。學者們就二者之間的關系問題進行了諸多探討，有些學者認為，生態環境損害賠償訴訟符合公益訴訟的特征，贊同將其整合 〔6 〕;有些學者支持二者銜接，認為它們是兩類并行不悖的訴訟，應當協調二者之間關系。就我國環境司法實踐而言，“兩類訴訟”在我國各級各地人民法院正在同步推進。

在生態文明建設過程中，生態環境損害賠償訴訟是行政機關訴請法院以救濟受損生態環境為目的的司法救濟程序，它與環境民事公益訴訟之間存在一定的契合性：首先，二者訴訟目的相同，旨在保護環境公共利益;其次，二者適用范圍相似，二者所救濟的生態環境均包括環境要素、生物要素及生態系統等;再次，二者訴訟請求基本一致，都以《侵權責任法》為依據，雖然“修復生態環境”和“恢復原狀”存在差異，但通過有關解釋，環境修復責任可以被恢復原狀涵蓋其中;最后，二者訴訟對象相同，都是針對污染環境、破壞生態的損害行為。此外，《民法典》侵權編對生態環境修復責任進行了規定，該規定對于“兩類訴訟”均適用。但盡管如此，二者之間還是存在明顯的差異：首先，適用范圍不同，生態環境損害賠償訴訟適用于污染環境、破壞生態的案件，其影響地域、損害后果、嚴重程度均需達到法定程度;其次，起訴主體不同，環境民事公益訴訟的起訴主體除行政機關外還包括有關組織和檢察機關;再次，適用程序不同，生態環境損害賠償訴訟提起之前須履行磋商前置程序，只有當行政機關證明磋商不能成功時才能提起訴訟? 〔7 〕。根據現有規定來看，行政機關同時享有“兩類訴訟”原告主體資格，不利于環境損害索賠主體的確定以及索賠訴權的行使，進而影響到生態環境損害救濟的實際效果。

三、明確行政機關的原告主體角色定位

在環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟兩種救濟程序并行的背景之下，結合理論研究和司法實踐兩方面因素，明確行政機關的原告起訴主體資格，以便貫徹落實《民法典》和《民事訴訟法》的有關規定。為此，應當限縮行政機關的原告主體資格，明確其角色定位，做好“兩類訴訟”之間的良性銜接是發揮其合力的關鍵所在。

（一）限縮行政機關的民事公益訴訟原告資格

依據訴訟信托理論，環境民事公益訴訟原告的訴權來源于公眾的信托，具體到我國的《民事訴訟法》，民事公益訴訟原告主體涵蓋了行政機關、社會組織和檢察機關三類主體。作為公眾利益代表和法律監督機關，社會組織和檢察機關提起民事公益訴訟滿足信托理論上的自洽性。而行政機關作為國家利益代表的執法機關，其民事公益訴訟原告主體身份與其所維護的國家利益之間不可避免地存在矛盾和沖突。在我國，雖然國家利益與社會公共利益往往是重合的，但是嚴格來說，國家利益與社會公共利益不能等同，前者的主體是國家，而后者的主體是不特定的社會公眾 〔8 〕。民事公益訴訟原告所代表主體的不一致性，往往致使其訴訟價值取向存在差異。所以，行政機關的價值判斷往往受制于其所代表的國家環境利益，從而無法真正代表環境公共利益而訴諸法院 〔9 〕。由此，作為負有生態環境監管職能的行政機關，不宜納入民事公益訴訟原告之列。

而且，從近幾年的環境司法實踐來看，行政機關以原告主體身份提起的民事公益訴訟，未能像我國《民事訴訟法》增加公益訴訟條款時所預期的一樣，取得富有成效的司法實踐成果。根據2019年7月，江必新在最高人民法院環境資源審判庭成立五周年的新聞發布會上作的報告，自2015年《環境保護法》修訂以來，由社會組織提起的公益訴訟案件共298件，審結119件;自2015年7月檢察機關提起公益訴訟試點開始，提起的檢察公益訴訟案件共3 964件，審結2 796件。至于行政機關作為原告提起的民事公益訴訟情況，報告中并未提及。同時，在最高人民法院的裁判文書網上也難以查到相關的案件文書。由此可見，行政機關的民事公益訴訟原告主體功能并未在實際的環境司法實踐案例中得到有效發揮，即使我國《民事訴訟法》賦予行政機關以民事公益訴權，但由于提起民事公益訴訟的原告行政機關有滿足“法律規定”這一前提限制，所以，行政機關的民事公益訴訟實踐并未朝著立法預期的方向發展，這從近幾年行政機關民事公益訴訟案件數量可見一斑。

為此，有必要限縮環境民事公益訴訟的原告主體范圍，對《民事訴訟法》相關條款進行修改，取消第55條中“法律規定的機關”的規定。當然，作為負有環境監管職能的行政機關，其在案件信息、證據鑒定、專業人才等方面存在的優勢，仍然可以以輔助的形式助推環境民事公益訴訟案件的審理。

（二）明確行政機關的生態環境損害賠償訴訟原告主體角色

國家對自然資源的管理職能是行政機關提起生態環境損害賠償訴訟的訴權來源。國家作為公眾環境資源的受托人，負有義務保障公眾合理利用環境資源、保護其環境權益不受侵害。行政機關在理論上有提起此類訴訟的正當性。從司法實踐來看，行政機關提起的生態環境損害賠償訴訟成效正在逐步顯現。首先，此類案件數量多于行政機關提起的環境民事公益訴訟。自2015年啟動改革試點以來至2019年7月，最高人民法院環境資源審判庭依法受理生態環境損害賠償訴訟案件30件，審結25件。其次，以行政機關為原告的生態環境損害賠償訴訟救濟成效顯著。近幾年相關司法實踐表明，我國有多起重大生態環境損害賠償訴訟案件結案，案件往往涉及賠償金額巨大、社會影響廣泛。理論和實踐表明，明確行政機關生態環境損害賠償訴訟原告的主體角色，更加有助于受損生態環境的救濟。

目前，由于我國行政機關的原告主體資格的法律規定存在籠統性、模糊性、沖突性等弊端，致使受損生態環境的索賠主體呈現出重合或缺位的狀態。最高人民法院在《若干規定》中所規定的“省級、市地級政府指定相關部門、機構行使訴權”這一規定缺乏合法性依據，究其原因在于其效力位階為司法解釋而非法律。隨著我國《民法典》的生效實施，行政機關生態損害賠償訴訟的訴權來源有了明確的法律依據。為確保法律條文相互之間協同配合作用的發揮，應依據《立法法》的規定，在《民事訴訟法》和《環境保護法》等法律條文中增設專門條款，確立生態損害賠償訴訟程序以及行政機關的原告主體定位，從而破除因其不具體、不明確、不確定而引發的弊端。

（三）立法確定行政機關發起的訴前磋商程序

應當明確，行政機關尋求司法救濟的最終目的在于修復受損的生態環境。作為行政機關提起生態環境損害賠償訴訟的前置程序，是在行政機關與賠償義務人之間無法磋商、或磋商未達成一致時，方能據以提起生態環境損害賠償訴訟。訴前磋商程序在司法實踐中被廣泛應用，僅以2019年為例，全國法院共受理生態環境損害賠償案件49件，審結36件，其中經磋商程序后的司法確認案件28件，審結23件 〔10 〕。從以上統計數據可見，其適用比例非常之高。與生態損害賠償訴訟程序相比，訴前磋商程序不僅具有救濟的及時性、高效性、快捷性等特點，而且可以在一定程度上減少對損害行為人的負面評價。

作為生態環境損害賠償訴訟程序的前置程序，訴前磋商同樣需要得到全國人大及其常委會制定的法律確認。據查，有關訴前磋商程序的現行條文只規定于司法解釋和政策性文件之中，這與其應然性法律依據的效力位階明顯不符。因此，在將來《民事訴訟法》專門增設生態環境損害賠償訴訟條款時，應將訴前磋商程序一并予以規定，以明確訴前磋商程序法律依據的效力位階。無論是在訴前磋商程序中，還是在生態損害賠償訴訟程序中，行政機關作為法律規定的訴訟主體，均負有生態環境保護的義務和職責。

總之，行政機關同時具有“兩類訴訟”原告的雙重主體資格會引起司法適用上的沖突，繼而影響生態環境損害救濟的實際效果。作為履行國家監管職能的行政機關，由其提起環境民事公益訴訟存在諸多理論困境，且在司法實踐中并未取得很好的成果。與之相比，行政機關提起生態環境損害賠償訴訟符合其履行法定職責之舉，且從實踐效果來看收效甚好。因此，建議我國立法與司法解釋將行政機關的原告主體資格限定為生態環境損害賠償訴訟的起訴主體，從而修正《民事訴訟法》中民事公益原告主體范圍，明確生態環境救濟程序的“國家規定的機關”這一原告主體范圍，進而不斷提高生態環境損害救濟效果。

〔參 考 文 獻〕

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責任編輯 李 雯