提升社區自組織治理能力的路徑探討

徐芳

〔摘要〕 社區是人們生活和社會治理的基本單元，其治理能力的提升是實現基層社區“善治”的關鍵。分析影響社區自組織治理能力提升的因素，可發現其主要表現為社區治理工作渙散、社區居民參與不足、社區管理活動弱化及自治場地設施尚未健全等諸多方面。為此，要加強黨對社區工作的領導、采取多樣化的組織動員管理路徑、多措并舉籌集社區各類項目活動資金、著力做好社區規劃與設施設備的配置工作，不斷激發社區自組織活力，促進城鄉社區成為共建共享的幸福家園。

〔關鍵詞〕 社區自治;自組織;能力提升;政府治理;公眾參與;社會協同

自改革開放以來，我國社會管理模式逐步由過去的“單位制”轉變為“社區制”。 20世紀80年代之后的經濟體制改革與城市發展又進一步使社區成為我國社會治理的最小單元，而社區各種或公或私的利益相關主體“管理其共同事務的合作治理則已成為社區治理的基本方式” 〔1 〕。2020年7月23日，習近平總書記在吉林省長春市寬城區團山街道長山花園社區考察時指出，推進國家治理體系和治理能力現代化，社區治理只能加強、不能削弱，要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體 〔2 〕。他強調，”要深入推進社區治理創新，構建富有活力和效率的新型基層社會治理體系” 〔3 〕。國家治理體系和治理能力現代化離不開社區治理體系和治理能力的現代化。從作為社會治理最小單元的社區出發尋求中國之治的解決辦法，是夯實我國國家治理現代化基石的關鍵一招。筆者結合理論研究與治理實踐來探討我國社區自組織治理能力方面的不足及其提升，以期構建縱向到底的共建共治共享社區治理體系，從而夯實國家治理能力現代化的基礎。

一、我國社區自組織治理的歷史背景與現狀

現代漢語詞典將“能力”定義為，能勝任某項任務的條件 〔4 〕。全球治理委員會對“治理”概念的權威界定是：“或公或私的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。”? 〔5 〕那么，社區自組織治理能力就是指：社區居民通過各種或公或私的組織自行選取治理途徑和方式，來應對其所面臨的外部環境變化和挑戰，促使其所在社區及其內部成員相互協調、社區穩定、共同發展與增進福祉的本領與能力。因此，社區自組織治理并不必然需要政府的參與，而是具有利益相關主體的多元合作共治。

（一）我國社區自組織治理的歷史背景

我國社區的現代化治理開始于改革開放。新中國成立后，我國以具有強“組織化”特征的“單位制”結束了舊中國社會管理“一盤散沙”的局面 〔6 〕。而“組織化”的街居體系及其“附屬性”和“行政性”也使得改革開放以前的社區治理具有了“權威中心” 〔7 〕。改革開放以后，以提供社區服務為導向，通過實行“議行分社”與“去行政化”等改革舉措，由“單位制”轉變而來的“社區制”削弱了先前公共行政強有力的權威基礎，同時也使得現有社區容易陷入自組織治理困境。在社區與社區治理作為國家治理基礎的當下，為了推動實現國家治理體系與治理能力的現代化，著力提高社區自組織治理能力就成為重中之重。

（二）社區自組織治理的現狀

目前，隨著政治、經濟、文化、社會與生態等各項社會主義事業的快速發展，我國社區自組織治理能力得以快速提升。源于國家層面的大力倡導及基層社區的不斷探索，我國正在形成一套日漸成熟的社區自組織治理方式。具體來說，主要體現在：（1）基于相關法律法規和當地政府的培育支持，我國成立了管理基層社區的自治組織。在城市管理社區事務的是居委會，農村則是村委會。此外，還包括各種由居民自愿組織成立的自治組織，如業委會、中介組織等。無論是哪一類型的自組織，都是由所在社區居民選舉并成立的。（2）依據相關的法律法規，我國基層社區實行自組織治理的管理舉措。1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確規定了承擔我國城市社區自組織治理任務的城市居民委員會的任務、服務活動、組成、職責、選舉、經費來源和辦公用房等事項。1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》，明確規定了承擔我國農村居民自組織治理任務的村民委員會的組成、職責、選舉、會議、民主管理和民主監督等事項 〔8 〕。（3）通過城鄉社區自組織治理機構進行管理，經其為社區居民提供所需各種公共服務。例如，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定城市社區居委會具有“維護居民的合法權益” “教育居民履行依法應盡的義務”“開展社會主義精神文明建設活動” “辦理公共事務和公益事業” “調解民間糾紛” “協助維護社會治安” “反映居民意見或建議”以及“做好公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等”方面的義務 〔8 〕。（4）通過各種法律管理或行政管理的行為舉措進行社區自組織管理。例如，根據社區自組織管理的現實需要，改革開放以來我國不僅頒布了更為全面系統的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國選舉法》，也頒布了更為具體和切實可行的《中華人民共和國城市居委會選舉法》和《中華人民共和國村民委員會選舉法》等，使得社區自組織治理有法可依。

通過采取各種法律管理或行政管理等方面的行為舉措，我國社區自組織治理的各項工作得以順利開展，而我國社區居民所需的各種公共需求也得以有效滿足。在此基礎上，社區治理的良性治理正在助推國家治理的現代化。除人力與物力之外，客觀的場地規劃與配套設施的建設也是影響我國社區自組織治理能力的重要因素。隨著我國經濟與社會的快速發展，社區及其配套設施的建設也有了很大改善。近年來，為了提高人民生活水平和盡可能吸引高消費購房人群的目光，許多資金雄厚的房地產公司都在不遺余力地打造能夠為居民提供“完整生活”的現代社區生活環境。與此同時，為了更好地實施社區管理與提供各種社區服務項目，大型房地產商也為社區規劃與建設了相應的場地及其設施設備。隨著我國城市化和美麗中國建設的快速發展，我國社區的各種軟硬件配套設施取得了長足進步，更多的居民從農村轉向城市社區，享受著現代化的高品質生活。

二、影響社區自組織治理能力提升的因素分析

由于領導缺失、利益驅動以及資金保障與設施規劃不足等方面的原因，我國社區也面臨著自組織治理工作渙散、社區居民參與不足、社區管理活動弱化與自治場地設施尚未健全等方面的能力不足問題。

（一）領導缺失導致社區自治工作渙散

雖然自改革開放以來我國社區自組織治理的各項工作取得了重要進展，但在部分地方一些社區的日常管理工作中仍存在著不足，甚至出現了 “無人管理” “各行其是”的局面。追溯其產生來源，主要是由社區自組織領導機構、領導者及其領導力缺失等方面的原因導致的。早在2000多年前，古希臘先哲亞里士多德就注意到：凡是屬于最大多數人的公地常常是最少受人照顧的東西，人們關心著自己的東西，而忽視公共的東西 〔9 〕。 20世紀70年代，美國著名政治經濟學家埃莉諾·奧斯特羅姆將這種現象稱為“公地悲劇”“囚徒困境”與“集體行動困境” 〔10 〕35。正是由于“無領導”“多頭領導”或“全民領導”的存在，才使得社區自組織治理不力，容易導致各種群體的、村莊的、城市的公共管理工作“渙散”“形式化”或“停滯不前”。 因此，社區自組織管理者及其工作人員常抱怨社區工作難以開展，部分居民不遵從社區緊急管理制度、不服從社區管理者的管理管教等方面的現象時有發生。

（二）自身利益受損容易導致社區居民參與不足

社區治理成效還與社區居民的參與程度密切相關。目前，社區自組織治理還面臨著社區居民因其個人、家庭或小團體等私利而導致的參與乏力問題。隨著我國經濟與社會的發展，越來越多的社區居民參與到社區自組織治理過程中，但是其參與的結果往往會受到物質與非物質、經濟與非經濟等方面因素的影響。雖然社區的大多數居民都表示愿意參與到社區居委會或村委會等自治組織舉辦的各種法制宣傳教育、居民權益維護、精神文明建設、維護社會治安、居民建言獻策等方面的活動中，但也有一些居民對社區自組織舉辦的各種公共活動置之不理。更有甚者，在自身利益與社區公共利益相沖突時，會因此違背社區自組織治理規章制度與行為規范。追溯其行為來源，主要在于：雖然社區居民參與自組織管理工作有助于維護自身利益，但其參與過程也需要耗費一定的成本，包括人力、時間、精力、金錢、物資等方面。其中，不同年齡層次的參與人員所耗費的成本是不同的。如參與社區治理的人員一般應為中青年居民，但因其周一到周五這一正常工作時間需要上班，周末又想待在家休息或外出旅游，如果選擇在周內與周末參加社區治理工作，就會產生經濟學上所謂的“機會成本”，即中青年居民參與社區自組織治理工作，往往意味著其不得不舍棄周內生產經營勞動或周末休閑休憩時間。那些在外地工作的中青年居民，就更談不上參與社區管理工作與社區活動。與之不同，老年居民則往往因其智力或身體原因不愿參與或難以參與社區管理工作與社區活動。正是綜合考量到這些所要耗費的人力、財力、物力、時間等成本，一些社區居民不愿參與到社區自組織治理過程之中，從而影響了社區自組織治理能力的提升。

（三）資金保障不足導致社區管理活動弱化

社區自組織治理還面臨因資金不足而導致社區管理活動難以開展的問題。社區是指“具有認同感和歸屬感的人組成的社會組織的空間或地域單元”? 〔11 〕，每個人都可在其中過著“完整的社會生活” 〔12 〕。目前，雖然隨著我國經濟的發展與人們生活水平的提高，社區居民越來越有意愿和能力參與到社區管理與社區活動中去，但是社區居民的經濟理性及參差不齊的收入水平卻削弱了這種參與意愿與能力。從社會主要矛盾由過去的“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”到現在的“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”轉化可知，我國各地區不平衡不充分的發展狀況在客觀上制約了當地居民參與社區管理和社區活動，尤其是在中西部地區、欠發達城市和城鄉接合部。因為，一些社區居民往往基于“成本—收益比”的經濟理性來決定是否參與社區管理工作和社區活動。如果他們所耗費的成本多于獲得的收益或者機會成本過大，那么就有可能作出不參與社區管理和社區活動的決定。因此，相應的配套資金支持是確保社區管理工作與社區活動順利開展的前提與關鍵。目前，無論是城市還是農村，都有不少社區管理工作或社區集體活動由于資金保障問題而難以得到順利有序的開展。

（四）設施規劃不足導致自治場所設施不全

除人力與物力之外，客觀的場所規劃與配套設施的建設也是影響我國社區自組織治理能力提升的重要因素。源于城鎮化的快速發展與前期房地產規劃方面存在的不足，我國為數眾多的社區自治場所及其基礎設施尚未健全。一方面，許多老舊小區的規劃并未考慮到未來社區生活及其發展的需要，因而尚未配置相應的社區自組織治理場所及其設施設備;另一方面，我國城鎮化的快速發展也使得許多郊區自建房納入城市管理體系之中，而其也尚未配置相應的社區自治場所及設施設備。不僅如此，由于城市的“寸土黃金”，許多房地產開發商往往為了牟利而擠壓原先規劃的社區自組織管理場所及設施設備配置的空間。更有甚者，部分社區直接變更自組織管理場所及其設施設備的用途。相較于城市社區，農村自組織治理的場所設施與物資設備更為貧乏。因此，社區自組織管理場所及其基礎設施的“擴容”成為我國城鎮化規劃、發展與建設的迫切任務。

三、提升社區自組織治理能力的對策

目前，我國社區自組織治理是國家治理的發展趨勢與重要組成部分，提升社區自組織治理能力是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要一環。針對我國社區自組織治理能力方面存在的不足，筆者認為可從加強領導、堅持動員、募集資金與優化規劃設施等方面進行解決。

（一）加強黨對社區工作的領導

社區自組織治理區別于高度集中計劃經濟體制下以行政力量為主進行的強制化管理。因此，可通過社區居民合意、公共精神與專門的常態化管理機構等舉措來解決。社區居民合意，是指將社區自組織治理的決定權交由作為社區公共事務的管理者即“居民”，由其自組織決定與管理公共事務。這正如莉諾·奧斯特羅姆所提出的公共事務應由資源占有者共同制定其管理制度來處理? 〔10 〕10。同時，要通過提倡公共精神來加強社區凝聚力、向心力、領導力與治理效能，這則需要加強黨的領導來實現。習近平總書記在多次重要講話中反復強調，“共產黨是為人民服務的政黨，為民的事沒有小事，要把群眾大大小小的事辦好” 〔13 〕。他指出，提高社區治理效能，關鍵是加強黨的領導 〔14 〕。2020年4月，習近平總書記在陜西省安康市平利縣老縣鎮錦屏社區考察時強調，基層黨組織要發揮領導核心作用，把社區管理和服務工作抓好，要求真務實，讓人民群眾獲得實實在在的好處? 〔15 〕。在此基礎上，筆者認為各社區應基于基層黨組織與黨員成立強有力的常態化領導機構或者管理機構，通過具有奉獻精神與起著先鋒模范作用的黨員干部來引領社區進行自組織治理的新風尚。習近平總書記指出，“黨建工作的難點在基層，亮點也在基層。如何把‘難點轉變為‘亮點，關鍵是要創造性開展基層黨建工作，以黨建引領基層自治、法治和德治，提高社區治理效能” 〔14 〕。當然，所成立的社區自組織管理機構的成員應不僅僅局限于黨員干部，要將各種具有領導能力與奉獻精神的社區居民納入其中，以便全面動員社區內部具有不同身份背景與工作職業的社區居民參與其中。

（二）采取多樣化的組織動員管理路徑

人們的利益訴求決定其所采取的行為舉措。針對因為利益驅動導致的社區居民參與不足的問題，社區管理者應致力于解構社區居民所具有的利益訴求結構，通過設計各種強有力的組織動員管理路徑來降低其參與成本，提高其總體收益與獲得感。首先，社區管理者應以社區居民的利益訴求為導向，基于其興趣愛好、生活習慣或文化觀念等來設計其參與社區管理工作或社區公共活動的路徑。其次，社區所設計的社區活動項目應考慮居民的現實工作與生活狀況，盡可能降低其參與成本。例如，在周末基于社區居民的生活需要，可設計一些休閑休憩或親子游戲等方面的活動項目。再如，基于老人眾多的社區，可設計一些適合其參加的有益身心健康的項目，以便讓那些長期在外工作的子女少些牽掛。再次，社區還應綜合利用線上與線下兩種路徑來進行社區管理及其宣傳工作，以便降低社區居民的參與成本。例如，根據人們日益傾向通過微信等即時通訊工具進行溝通交流的特點，社區管理者可建立相應的社區業主微信群，以加強彼此的交流互動。不僅如此，社區管理者還應根據各地社區特點不斷創新社區管理的方式方法及其活動內容，以增加社區居民參與的積極性。這正如習近平總書記強調的，“社區工作是一門學問，要積極探索創新，通過多種形式延伸管理鏈條，提高服務水平” 〔16 〕。

（三）多措并舉籌集社區各類項目活動資金

社區組織開展的各類項目活動是凝聚民心與豐富其生活的關鍵一環，應確保資金支持。針對目前我國社區存在的因為資金保障不足而導致的社區管理活動弱化的問題，可通過多管齊下、多措并舉的資金籌措方式來解決。首先，地方政府部門要注重采取“財隨事轉”的社區管理舉措。習近平總書記在黨的十九大報告中強調，“要推動社會治理重心向基層下移，把更多資源、服務、管理放到社區，更好為社區居民提供精準化、精細化服務” 〔17 〕。因此，在事權下放或推行公共事務屬地化管理的過程中，我國中央和地方政府應該加大對社區管理工作及其所開展的項目活動的資金支持力度，根據現實需要采取“財隨事轉”的社區管理舉措，以防止社區公共事務管理責權利不對等的情況。目前，北京市與天津市人民政府已經設立了有助于社區各類活動順利開展的專項資金，并通過采取向社會公開招投標的方式予以實施。他們的這些經驗做法為其他省市提供了有益借鑒。其次，社區相關管理部門和自組織管理者應根據社區工作及其項目活動開展的需要，協同社區居民建立常態化社區公共基金籌措機制。除正常收取社區日常管理所需資金之外，還要盡可能地通過創新設計與有效開展“獲得感”較高的項目活動來募集社區公共項目資金。再次，我國中央和地方政府與社區要鼓勵企業和社會資本的注入，通過政府、社區與社會共同合作的方式來解決社區開展項目活動的所需資金問題。在這方面，應允許甚至是積極吸引企業資金或社會資本參與到社區經營管理或公益項目開展過程之中。最后，社區也可通過出租社區場所、項目經營管理等多樣化的舉措來籌集社區管理及其各類項目活動資金。

（四）著力搞好社區規劃與配套設施建設

搞好自組織管理場所及其設施設備建設是順利開展社區管理工作及其項目活動的前提。為此，當地政府和相關部門要協同房地產商、社區自組織共同做好社區未來發展規劃與優化現有社區硬件配套設施。黨的十九大報告提出，要加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移。因此，政府相關部門應會同房地產開發商做好新樓盤規劃設計等方面的工作，對于設計不符合社區標配及其未來發展需要的項目堅決不予審批。對于已建成的小區，政府相關部門則應會同社區居委會與物業公司等各種利益相關主體做好社區公共場地及其設施設備的管理優化工作，而且要盡可能地留置社區居民公共活動場所及其所需設施設備。習近平總書記曾明確指出：“社區是基層基礎，只有基礎堅固，國家大廈才能穩固。” 〔13 〕總之，各級地方政府與社區要不遺余力地做好社區管理規劃，不斷建立健全其基礎設施。

〔參 考 文 獻〕

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〔16〕習近平春節前夕赴陜西看望慰問廣大干部群眾 向全國人民致以新春祝福 祝祖國繁榮昌盛人民幸福安康〔N〕.人民日報，2015-02-17（01）.

〔17〕習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2017-10-28（01）.

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