地方公共文化服務立法進展與內容比較

完顏鄧鄧，曲元直（湘潭大學公共管理學院）

黨的十八大以來，我國將加快構建現代公共文化服務體系納入“四個全面”戰略布局，明確提出到2020 年公共文化服務體系基本建成，現代公共文化服務體系建設步入發展快車道［1］。隨著我國文化領域第一部具有“四梁八柱”性質的重要法律《中華人民共和國公共文化服務保障法》（以下簡稱《公共文化服務保障法》） 正式施行，公共文化服務被納入法治化軌道，各地開始響應號召，積極開展本地區公共文化服務的立法工作。

地方公共文化服務法規的出臺對于建立健全我國公共文化服務法律體系具有重要作用，豐富地方公共文化服務法規研究能夠為地方公共文化服務立法工作提供理論指導，有助于促進地方立法工作的開展。本文通過對已出臺的地方公共文化服務法規的比較研究，分析總結地方公共文化服務立法的特點和不足，以期為尚未出臺相關法規的地區提供一定的參考和借鑒。

1 地方公共文化服務立法進展

2011 年9 月29 日，廣東省第十一屆人大常委會第二十八次會議通過了《廣東省公共文化服務促進條例》［2］，這是全國第一部地方性公共文化服務法規；2012 年11 月，上海市第十三屆人大會常委會第三十七次會議通過《上海市社區公共文化服務規定》［3］；2015 年 12 月，江蘇省第十二屆人大常委會第十九次會議通過了《江蘇省公共文化服務促進條例》［4］。廣東、上海、江蘇均在國家層面的公共文化服務法律出臺之前頒布了地方公共文化服務法規，也就是說我國公共文化服務立法是從地方開始的，這些省市的地方法規為中央和其他地方的立法工作積累了實踐經驗，具有較強的推動和示范意義。

2016 年12 月25 日，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了《公共文化服務保障法》，之后各地陸續頒布地方公共文化服務法規。目前，廣東、上海、江蘇、浙江、湖北、天津、陜西、安徽已頒布了各地的公共文化服務法規；吉林、黑龍江、甘肅、山西、內蒙古、貴州正在起草；山東、四川、云南把公共文化服務立法提上了本省年度工作規劃；新疆、西藏、青海、寧夏、河北、北京、河南、重慶、湖南、江西、福建、廣西、海南、臺灣、香港、澳門16 個省區的地方公共文化服務立法工作尚未有進展。

從公共文化服務法規的地域分布來看，東部地區多于西部地區，這體現了經濟發展水平是影響公共文化服務發展的重要因素；而東部地區也不是所有省份都頒布了公共文化服務法規，如山東的經濟發展水平較高，但還處于政策規化階段，而福建、河北等東部省份還沒有或正在起草公共文化服務法規，這體現了地方政府對公共文化服務的重視與否是影響公共文化服務立法進程的重要因素。從時間來看，在《公共文化服務保障法》頒布之后，各省頒布法規的時間較為連續，每年至少有一部法規頒布，反映出國家層面立法對地方立法的推動作用。

表1 地方公共文化服務法規概況

2 地方公共文化服務法規內容比較

2.1 立法總則

已頒布的8 部地方公共文化服務法規都在總則部分對于保障條例或促進條例的目的、適用范圍和公共文化服務的定義作出了說明。

（1）條例制定的目的。各省的保障條例或促進條例的目的大致相同，基本可概括為：建設公共文化服務保障體系，保障人民群眾基本文化權益，豐富人民群眾精神文化生活。各省的立法目的都是構建公共文化服務體系，落腳點都是人民群眾。另外，天津、陜西、浙江、湖北把“弘揚社會主義核心價值觀，堅定文化自信，促進社會主義文化繁榮，提升全民文明素質”的要求寫入其中［5-8］，這表明各地都堅定不移地走中國特色社會主義文化發展道路，堅持文化興邦。

（2）條例的適用范圍。8 省的公共文化服務保障條例或促進條例都明確指出：本條例適用于本省或市行政區域內公共文化服務活動。我國地大物博，各地的經濟、文化、民族、地域等均不盡相同，因此部分內容在中央的法律基礎上針對當地具體情況進行了細化和補充，使之更具有針對性和適用性。

（3）公共文化服務的定義。除天津外，其他7 省的法規中普遍將公共文化服務定義為：由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務。這一定義包含了3個要素：① 公共文化服務由政府主導，社會力量參與，明確了其責任者和參與者；② 公共文化服務的目的是滿足公民的基本文化需求；③ 公共文化服務的內容是向人民群眾提供公共文化設施、文化產品、文化活動及其他相關服務。

2.2 公共文化服務內容

（1）公共文化服務設施。公共文化設施是公共文化服務的場所和物質保證，因不僅要保證公共文化設施建設的齊全，還要保證其合理有效，這就需要政府根據地方實際進行合理規劃。8 省的法規都要求建立全省公共文化服務設施建設專項規劃，對于市、縣、鄉鎮的文化設施種類和數量作出了具體規定，并且規定公共文化服務設施不得擅自拆除和用于商業活動。其中，江蘇和湖北還建立了設施安全管理制度，制定了緊急預案［4,6］；江蘇和天津建立了公共文化服務設施使用效能考評機制，以提高設施的使用效能［4,7］。

表2 8 部地方公共文化服務法規對公共文化服務設施的規定

（2）公共文化服務產品與活動。提供豐富的公共文化產品、開展多樣的公共文化活動是公共文化服務的重要手段。同時，優秀的公共文化產品和活動對于提升公共文化服務的效果有著重要作用。各省都重視對文化產品的供給和篩選，但由于《廣東省公共文化服務促進條例》《江蘇省公共文化服務促進條例》在《公共文化服務保障法》之前頒布，因此缺少關于公共文化產品提供和篩選方面的相關內容。在開展公共文化活動方面，這8 部法規都規定根據地方特色依托當地公共文化基礎設施開展形式豐富的公共文化服務，且湖北、陜西還提出了更加具體的活動形式，兩省都規定應開展符合社會主義核心價值觀的優秀公共文化活動，包括全民閱讀、全民普法、藝術展覽、歌唱比賽等［6,8］。

2.3 公共文化服務方式

（1）數字化服務方式。數字化網絡化環境對人們生產生活方式的影響日益深刻，網絡已成為人們獲取文化信息的重要途徑。8 省的法規都較為重視數字化的服務方式，要求整合公共數字文化資源，建立公共數字文化服務平臺，并要求公共設施管理單位利用技術手段和傳播載體提供公共文化服務。其中，陜西和湖北還強調建立全省統一的公共文化服務數據庫并構建統一的數字化服務標準［6,8］，以便于全省公共文化服務的統一調配和供給；天津則更加注重利用信息化方式將公共文化服務向基層延伸，緩解公共文化服務地區性不平衡問題［7］。

（2）社會化服務方式。經過改革開放四十余年的發展，我國人民群眾的物質生活水平得到了極大改善，精神文化需求亦隨之迅速增長且日趨多元化，在這種情況下，單靠政府部門的力量很難滿足群眾的精神需求，亟需社會力量的參與。除湖北外，其他7 個省份都鼓勵和支持社會力量通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施、捐贈產品等方式提供公共文化服務。陜西省有單獨一章共7 條的內容來鼓勵、引導社會力量參與公共文化服務［8］；天津市允許民間團體、機構參與公共文化設施的運營［7］。以上措施為社會力量參與公共文化建設提供了法治保障，有利于形成政府主導、社會力量共同參與的公共文化服務供給新局面。

2.4 公共文化服務對象

（1）特殊群體。分配正義是地方公共文化服務內容所應實現的立法價值［10］。8 省的法規對于特殊群體的劃分主要基于地區差異和群體差異兩種標準。從地區差異來看，普遍要求對于外來流動人口集中居住地或汽車站、火車站等人口流動大的區域提供有針對性的公共文化服務；從群體差異來看，各省對女性、未成年人、老年人以及殘疾人等群體給予人文關懷和優惠措施，為外來務工人員等提供有針對性的公共文化服務。陜西省還鼓勵在醫院、學校、福利院等地區建設公共文化設施，給予特殊群體利用設施的平等機會［8］。

（2）農村地區以及欠發達地區。近年來，我國公共文化服務發展迅速，但發展不均衡問題依舊存在，少部分地區的公共文化服務存在嚴重短板。對此，各地要求針對農村和欠發達地區開展公共文化服務產品的生產，積極創造條件為農村、貧困地區和偏遠地區提供公共文化服務。“重點扶助革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區開展公共文化服務”［11］。這不僅有助于解決公共文化服務短板問題，還將在文化扶貧、精準扶貧等方面發揮積極作用。其中，廣東和江蘇為了拓寬偏遠地區的服務領域，開展了跨部門、跨行業、跨區域的公共文化資源整合，創新了公共文化服務管理運行機制，從而提高公共文化服務的綜合服務效能［2,4］。

2.5 公共文化服務保障機制

（1）服務經費。經費是提供公共文化服務的重要保障，各地都應重視公共文化服務資金的來源和使用。目前，陜西、江蘇、湖北對公共文化服務資金進行了相關規定，將其使用經費納入政府財政預算，但并未說明資金的來源渠道［4,6,8］；江蘇和湖北對資金的使用情況進行了審計監督和統計公示，以保證資金的公開透明使用［4,6］。此外，江蘇和湖北還設有專項資金，但用處不同：江蘇的專項資金用于貧困偏遠地區的公共文化建設，注重區域協調發展［4］；湖北的專項資金用于公共文化設施建設和人才培養，注重改善開展公共文化服務的基本條件［6］。

表3 8 部地方公共文化服務法規對經費的規定

（2）服務人員。在對公共文化服務體系正常運轉、有序利用產生影響的諸多主體因素中，公共文化服務人才隊伍是其中最重要的因素［12］。基層單位在吸引人才方面存在先天不足，人才數量不足、素質不高的情況較為常見。在促進公共文化服務均等化的背景下，保證基層公共文化服務人員的數量和質量具有重要意義。8 省的法規都要求縣級以上政府要采取多樣化的措施為鄉鎮配備專業的公共文化服務人才，天津強調了人才的崗位保障和待遇［7］，力求解決崗位短缺、人員不足的等問題。

（3）公開與監督。8 省的法規都要求公共文化設施管理單位對公共文化服務設施進行財產年報，對公共文化服務也要進行資產統報與服務情況年報，接受社會監督能夠保障公共文化資產不受損害。8 省的法規都要求政府有關部門建立公共文化服務公眾評價和反饋機制，將公眾意見和建議作為重要參考，對公共文化服務進行動態調整。資產統計報告、服務情況年報和績效考評制度將成為公共文化服務機構的法定義務，標志著我國公共文化服務機構管理運行的規范化、公開化又向前邁進了一步。

（4）法律責任。8 省的法規都制定了詳盡的規范來保證公共文化服務的執行效果。其中，共性規定包括：未履行職責、侵占公共文化服務建設用地、破壞公共文化服務設施、玩忽職守、濫用職權等行為將會受到處分和承擔法律責任。此外，把法律責任規范到人有利于每一個管理者與服務人員明確自身責任。如，廣東強調對管理人員的行為進行規范［2］；江蘇兼顧了責任部門和具體的責任人所需要承擔的法律責任［4］；其他6 省的懲處對象則是責任部門。

3 地方公共文化服務法規的特點

3.1 堅持先進文化導向

已頒布的地方公共文化服務法規都堅持中國先進文化的發展導向，尊重公共文化服務的發展規律。在文化建設方面，按照“百花齊放、百家爭鳴”的方針，支持優秀公共文化產品的生產創作，堅持社會主義先進文化的發展方向。各地堅持正確的文化導向可以激發文化創造活力，充分發揮其在構建現代公共文化服務體系中的導向作用。此外，各地法規還體現了先進的文化發展理念，如注重利用先進科技搭建公共數字文化服務平臺等。

3.2 體例統一、內容相似

已頒布的8 部地方公共文化服務法規具有一定的相似性。① 8 部法規都與《公共文化服務保障法》在立法目的、法律責任、保障措施等方面具有相同之處，除上海、廣東、江蘇外，其他5省都是在參照《公共文化服務保障法》的基礎上，結合地方實際出臺的本地方法規。② 8 部法規都是“總則—分則—附則”的結構，分則主要包括公共文化服務的提供、公共文化服務設施、社會參與、保障措施、法律責任等方面，內容和層次分明，但在一定程度上也導致地方法規格式化嚴重、結構僵硬。③ 法規內容存在一定的重復性，語言表達相似。如，列出基本公共文化服務條目、把公共文化服務設施建設納入規劃、把經費收支納入規劃、引導社會力量參與之類的表達，但普遍沒有符合本地方實際的具體規定。

3.3 缺乏地方特色

地方性法規應根據地方發展特色和經濟發展水平對中央立法進行全面細化，使立法具有鮮明的地方特色，這是地方立法科學化的體現。但從8 部法規的條文來看，已有法規的地方立法特色不夠明顯。如在公文化服務的提供上，都是在公益化、均等化、科技化的基礎上進行闡述，并沒有結合本地實際情況進行規定；又如在保障措施方面，各省都在經費和人才方面作出了規定，其中陜西和天津甚至完全相同，雖然其他省份在表達上有所不同，但都是簡單重復《公共文化服務保障法》和之前其他地方的法規，沒有體現出地方特色。

4 對地方公共文化服務立法的建議

4.1 加快地方法規出臺步伐，完善配套制度

目前，我國只有8 個省或直轄市頒布了地方公共文化服務法規，未頒布法規的地方應當積極推進地方公共文化立法進程，根據《公共文化服務保障法》的總體要求，結合地方經濟、文化、區域特點等因素，出臺符合地方實際的公共文化服務法規。推動地方公共文化服務法規的實施、發揮實效的關鍵是細化、實化具體要求，建立全方位、多層次的配套制度體系。因此，各省要從本省的實際出發，從硬件設施、服務內容、服務經費、人員配備、法律責任等方面制定具體的實施標準，并根據經濟發展情況和當地的實際需求，科學調整本地方的實施標準，促使法規有效實施。同時，還要建立包括公眾需求征詢與反饋、公眾參與服務績效評價、服務信息公開、監督服務提供單位等在內的監管制度，保障公共文化服務良性運行，最終形成以公共文化服務法規為主、以各方面實施標準和監管制度等配套制度為輔的公共文化服務法規體系。

4.2 結合地方實際，體現地方特色

各省的經濟、文化、科技發展水平各異，文化基礎、科技基礎設施建設、可投入的資金等條件各不相同，一味的重復、照搬其他地方的法規而不考慮本地實際，必然不利于本地公共文化服務的發展。因此，筆者對地方公共文化服務法規的制定提出以下建議：① 在法規結構方面，不局限于中央和其他地方法規結構，應根據本地實際找出公共文化服務的短板，在法規中重點突出，單獨列出一章或作為專門條款進行詳細規定；② 在公共文化服務的提供上，應在國家公共文化法律的基礎上進行細化，挖掘具有本地特色的文化產品，使公共文化服務的內容與形式更容易為地方群眾所接受；③ 在公共文化服務設施上，應根據當地人民群眾的需求有針對性地進行公共文化服務設施建設。比如，如果本地老齡化嚴重就適當增加老年活動中心的數量，而不是只在市級地區才建設老年活動中心；④ 法規的制定和修訂應積極聽取當地群眾的意見和建議，只有了解當地風俗習慣、掌握群眾的個性化文化需求，才能體現地方文化特色。

4.3 引入社會參與的獎勵性規范

已頒布的地方法規都詳細規定了參與公共文化服務主體的法律責任，但沒有具體說明如何引導社會力量參與公共文化服務，對公共文化參與主體的權益保障不夠，導致社會力量參與積極性不高。因此，筆者建議地方公共文化服務法規應引入社會參與的獎勵性規范，補充鼓勵、引導社會參與的硬性規定，細化包括物質或精神獎勵的獎勵性措施，如獎金、減少納稅、命名權、冠名權等，并依據貢獻大小確定獎勵標準，明確獎勵的具體形式和內容。

4.4 具體化關于資金投入與使用的規定

資金在公共文化服務中占據著重要的地位，具體化關于資金投入與使用的規定對于公共文化服務的長遠發展具有重要意義。但是，目前已頒布的地方法規都沒有明確規定資金來源和公共文化服務支出占總支出的比例等，這在很大程度上削弱了對公共文化服務經費的保障力度，也會在一定程度上影響了公共文化服務資金的合理使用。筆者認為，應在法規中將資金規定具體化、數量化、指標化，如對資金的具體來源、公共文化服務支出的比例和經費年增長率等進行合理規劃，使資金能夠滿足公共文化服務的基本需要。此外，在法規中補充對于公共文化服務資金使用進行監督的規定，盡可能地避免在資金使用過程中出現與預算、分配不符的問題。

4.5 補充關于公共文化服務評估的規定

建立公共文化服務評估制度可以量化政府的服務績效，保證群眾對公共文化服務的監督，促進政府改善服務。現已出臺的地方法規普遍只提到了政府應加強監督檢查，建立征詢反饋和考核評價制度，規定簡單、描述籠統，這對于公共文化服務的良性發展是不利的。地方法規中需明確規定公共文化管理部門和服務機構應當定期或依據服務活動次數實施評估，在公共文化設施內和服務網站上設立評價臺，為公眾參與監督評價提供便捷、有效的途徑。同時，在配套性制度中明確具體的評估指標，保證評估標準的統一性，要求公共文化服務的建設者和提供者遵循經濟、效率和公平的原則，并制定專門的考核機制進行文化績效管理評估。