我國近岸海域環境功能區劃制度發展現狀及對策

王 艷, 張震宇, 孫明東, 徐香勤, 雷 坤*

1.中國環境科學研究院, 環境基準與風險評估國家重點實驗室, 北京 100012 2.國家海洋環境監測中心, 遼寧 大連 116023

沿海地區是各個國家城市化水平、人口密度和社會經濟發展水平最高的區域，同時是生態環境保護和經濟社會發展之間矛盾最為突出的區域，因此也沿海地區和近岸海域也成為各個國家環境綜合治理的重點、難點和焦點區域[1-2]. 空間區劃被認為是解決經濟社會發展與海洋環境保護之間沖突的有效工具[3-5]. 歐盟及其他許多國家(如澳大利亞、英國、德國、比利時和美國等)已經開始實施海洋空間規劃[6-11]. 該制度主要是根據不同的功能分區確定相應環境保護目標，并制定對應保護措施[12-13].

環境功能區劃是我國環境管理的一項最基本制度，在我國環境保護和管理中具有基礎性地位. 環境功能區劃通過明確環境功能、保護目標，進而為制定具體生態環境保護措施提供依據，根本目的是確保區域環境功能保持穩定或持續改善[14]. 我國在20世紀90年代建立了針對近岸海域的環境功能區劃制度，在我國近岸海域環境保護中發揮了積極的作用：近岸海域環境功能區劃明確了近岸海域的功能定位和環境保護目標，可依據環境保護目標限制海洋開發利用活動強度，以此可約束和限制開發利用活動中對近岸海域環境可能產生影響的環境損害行為；近岸海域功能區劃明確的海洋環境質量保護目標，可為確定海洋環境容量和排放到海洋中的污染物總量提供依據. 因此，近岸海域環境功能區劃是落實以環境質量為核心的管理思路、推進陸海統籌管理的重要抓手. 在近岸海域環境功能區劃制度建設方面，原國家環境保護總局于1999年12月頒布了《近岸海域環境功能區管理辦法》，對近岸海域功能區做出了明確定義，并對制定目的、執行主體、功能區劃和管理等方面做了系統闡述；2001年12月發布了HJT 82—2001《近岸海域環境功能區劃分技術規范》，明確了功能區劃思路和方法. 我國近岸海域環境功能區劃與國外海洋空間規劃實施時間、目的等大致相同，均強調了海洋環境保護和開發利用矛盾的協調[15].

當前，我國大力推進生態文明建設，開展國土空間規劃，實施陸地和海洋國土空間用途管制，推進“多規合一”[16]. 同時，我國海洋環境管理的體制、管理理念等都發生了很大的變化[17-18]. 而《近岸海域環境功能區管理辦法》是1999年頒布實施，距今已經20多年，已經不能適應新的管理體制和模式. 在新形勢下，為了適應海洋生態環境管理的新要求，進一步提高海洋環境管理的精準性、科學性，亟待重新審視近岸海域環境功能區劃的定位和作用，進一步完善近岸海域環境功能區劃的相關管理制度和技術規范，使其成為新時期海洋環境管理強有力的手段之一. 基于此，該文對我國近岸海域環境功能區劃在實踐管理中存在的問題進行探討，為完善近岸海域功能區劃制度提供思路和建議.

1 我國近岸海域環境功能區現狀

1.1 我國近岸海域環境功能區制度建設情況

原國家環境保護總局分別于1999年、2001年發布了《近岸海域環境功能區管理辦法》和HJT 82—2001《近岸海域環境功能區劃分技術規范》，指導沿海省份劃定了沿海地區的省級、地級及以上城市近岸海域環境功能區劃. 此后，陸續出臺了適用于近岸海域環境功能區的HJ 442—2008《近岸海域環境監測規范》、HJ 730—2014《近岸海域環境監測點位布設技術規范》、HJ 731—2014《近岸海域水質自動監測技術規范》，近岸海域環境功能區管理制度日趨完善.

1.1.1《近岸海域環境功能區管理辦法》(國家環境保護總局令 第8號)

《近岸海域環境功能區管理辦法》指出，近岸海域環境功能區是指為適應近岸海域環境保護工作的需要，依據近岸海域的自然屬性和社會屬性以及海洋自然資源開發利用現狀，結合本行政區國民經濟、社會發展計劃與規劃，按照本辦法規定的程序，對近岸海域按照不同的使用功能和保護目標而劃定的海洋區域. 《近岸海域環境功能區管理辦法》對近岸海域功能區做出了明確定義，并對制定目的、執行主體、功能區劃定和管理等進行了闡述；并按照海域的不同使用功能和保護目標將海水水質分為四類，并執行國家GB 3097—1997《海水水質標準》規定的相應類別的海水水質標準(見表1). 此外，《近岸海域環境功能區管理辦法》規定了由縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門對本行政區近岸海域環境功能區的環境保護工作實施統一監督管理.

1.1.2HJT 82—2001《近岸海域環境功能區劃分技術規范》

1.1.3HJ 442—2008《近岸海域環境監測規范》

近岸海域環境監測一般分為環境質量例行監測、專項監測、應急監測和科研監測等. 該規范規定了開展近岸海域環境監測過程中的站位布設、樣品采集、保存、運輸、實驗室分析、質量保證等各個環節以及監測方案和監測報告編制的一般要求.

表1 近岸海域環境功能區水質標準和生態環境保護要求

1.2 近岸海域環境功能區管理情況

20多年來，我國沿海11個省份均建立了近岸海域環境功能區管理體系，劃定了近岸海域環境功能區，開展了功能區水質監測. 各沿海省份將近岸海域環境功能區作為海洋環境保護規劃編制、建設項目審批的重要依據之一，將近岸海域環境功能區水質目標達標情況，即近岸海域環境功能區達標率，作為評價海域環境狀況的主要指標. 因此，近岸海域環境功能區劃在我國沿海地區環境準入、環境監測、監督管理中發揮了重要作用，是協調沿海區域經濟發展、海域開發與海洋環境保護之間關系的重要抓手.

該文選取天津市(華北地區)、江蘇省(華東地區)、海南省(華南地區)3個沿海省市闡述近岸海域環境功能區劃執行的基本情況(見表2).

天津市人民政府于2013年7月批復了《天津市近岸海域環境功能區劃》. 該區劃按照國務院批復的《天津市海洋功能區劃(2011—2020年)》的海域使用功能，將農漁業區、港口航運區、工業與城鎮填用海區、旅游休閑娛樂區、海洋保護區和保留區等6個類型中的17個海洋基本功能區，劃分為4類21個環境功能區，區劃范圍總面積約 1 998.09 km2. 2018年7月，天津市人民政府批復了《天津市近岸海域環境功能區劃調整方案》，調整后的 1 998.09 km2區劃范圍和21個功能區數量總體保持不變，21個環境功能區中，第一、二、三、四類功能區分別占總區劃面積的9%、42%、39%、10%.

江蘇省生態環境保護委員會2001年4月發布實施了《江蘇省近岸海域環境功能區劃方案》(蘇環委〔2001〕7號). 江蘇省共設置近岸海域環境功能區監測點位20個. 多年來，近岸海域環境功能區是海洋環境保護的重要依據，對合理利用岸線和海域資源、保護好海洋生態環境起到了積極的作用. 自2001年以來，根據地方人民政府的請求，先后調整了6次近岸海域環境功能區.

海南省政府于2000年5月經批準實施《海南省近岸海域環境功能區劃》，于2011年7月進行修編，作為海南省近岸海域環境功能分類管理、依法審批建設項目、監督有關經濟開發活動和保護近岸海域環境的重要依據. 在全省面積較大的、人類活動影響較大的69個近岸海域水環境功能區布設73個功能區監測點位，每年春季和夏季各開展一次近岸海域水質監測.

表2 天津市、江蘇省、海南省近岸海域環境功能區劃概況

從沿海省份近岸海域環境功能區執行情況來看，對于各省份近岸海域環境功能區數量差異較大，即功能區劃粗細程度不一，這可能會導致海洋環境保護精細化程度和海洋資源利用效率不同. 從監管情況來看，各沿海省份對于每個近海環境功能區內站位覆蓋率、監測指標、監測頻次都不統一，如天津市海洋生態環境監測工作中，每年在枯、豐、平3個水期開展水質監測，包括2期常規項目監測和1期水質全分析監測；海南省每年春季和夏季各開展一次水質監測，春季開展水質常規監測，夏季開展全項監測，這可能導致各沿海省份近岸海域環境功能區評價結果不具可比性，所發揮的作用也不相同.

2 新形勢下近岸海域環境功能區的定位和作用

2.1 國家加快推進陸海、城鄉國土空間的統籌和優化

黨的十八大以來，我國加快推進生態文明建設，以國土空間規劃為手段，整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，倒逼發展方式的轉型，促進高質量發展. 2019年5月，中共中央、國務院發布了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》；2019年5—6月，自然資源部發布了《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》(自然資發〔2019〕87號)、《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術指南(試行)》和《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》(自然資辦發〔2019〕35號)，明確了村莊國土空間規劃的相關要求；近期，各地已啟動省級和市縣國土空間規劃編制工作.

從快速推進的國土空間規劃相關政策要求和工作實踐中可以看出，國土空間規劃編制過程中將充分融合現有的主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市(鎮)總體規劃、海洋功能區劃，實現“多規合一”，形成“一本規劃”“一張藍圖”，解決現有各類規劃自成體系、相互沖突、缺乏銜接等問題[19]. 海洋和海岸帶作為國土空間的一種類型，將按照“陸海統籌、區域協調、城鄉融合”的原則，與陸域國土空間一并納入統一的國土空間規劃. “多規合一”實現后，將明確國土空間的用途，對保護和開發的空間布局進行統籌[20].

2.2 “多規合一”形勢下近岸海域環境功能區的定位和作用

在全國土地資源“空間用途管制”“多規合一”的背景下，未來的海洋國土空間規劃將確定近岸海域、沿岸陸域的保護和開發的空間布局[21]. 但對于近岸海域環境保護而言，要實現近岸海域生態功能保護、水質持續改善等目標要求，僅確定近岸海域和沿岸陸域生態環境保護空間格局是不夠的，還需進一步明確近岸海域生態功能保護目標體系. 在過去的20年中，近岸海域環境功能區更多地被用于規范近岸海域環境準入. 在新形勢下，應重新定位近岸海域環境功能區在海洋環境管理中的作用，回歸近岸海域環境功能區的本質，從保護海洋生態系統服務功能出發確定近岸海域環境功能，強化對其所確定的近岸海域環境功能的保護，并由環境功能保護的需求進一步提出水質保護、生態保護的目標，將近岸海域環境功能區劃作為全國近岸海域海洋生態環境目標空間管理的依據.

2.3 近岸海洋環境管理的本質是對生態系統功能的保護，即基于生態系統的管理理念

自20世紀80年代以來，特別是在1992年聯合國環境與發展大會通過《21世紀議程》和《生物多樣性公約》等重要文件以后，生態系統管理的思想日漸成為海洋管理的主流[22-24]. 海洋生態系統管理本質上是保持海洋生態系統的完整性和良好的狀態，對影響海洋生態系統健康的關鍵人類活動實施海洋綜合管理，并對生態系統組成部分包括生物和環境進行合理控制，從而實現生態系統產品和服務的可持續利用[25-26].

近20年來，我國的海洋環境管理相關的法律政策體系不斷完善. 十九大報告提出加快生態文明體制改革，國務院機構改革改變了多部門職責交叉的局面，使我國的海洋管理體制進一步向綜合集中轉變. 特別是在“十三五”以來，我國推進以海洋環境質量改善為導向的管理模式，強化陸海統籌污染治理和海洋生態保護修復，引導沿海地區轉變發展方式，培育海洋文化. 這一管理模式創新的內涵與實質與基于生態系統的海洋環境管理是一致的. 隨著海洋環境管理的科學化、精細化程度不斷強化，必然進一步關注到海洋生態系統的關鍵節點和過程的修復，從而保持生態系統動態平衡，提升海洋生態系統服務的能力和潛力. 作為海洋環境保護的基礎性制度，近岸海域環境功能區劃在頂層設計上，也應充分體現基于生態系統管理的理念.

3 我國近岸海域環境功能區管理存在的問題

我國近岸海域環境功能區劃體系是自20世紀90年代以來逐漸建立起來的，在功能區類型劃分、管理機制等方面存在諸多問題，難以滿足當前海洋環境管理的需求.

3.1 近岸海域環境功能區的法律地位和影響力不足

近岸海域功能區劃制度目前是由《近岸海域環境功能區管理辦法》確立，是原國家環境保護總局頒布的部門規章，法律層級和效力在《海洋環境保護法》之下，因而近岸海域環境功能區劃制度的法律地位和影響力均不足.

3.2 近岸海域環境功能分類體系單一，難以滿足近岸海域生態環境保護要求

在現有的近岸海域環境功能區分類體系中，將“功能類別”與“近岸海域水質類別”一一對應，按照水質類別劃分的依據確定海域環境功能類別. 但從近岸海域自然屬性和社會屬性來看，其環境功能類別遠多于四類，且與環境功能對應的水質目標要求不一定與各類水質標準限值一致. 例如，按照現行管理辦法，所有自然保護區所在功能區均執行一類水質目標，但各類自然保護區所對應的水質目標要求各不相同，紅樹林生態系統、珊瑚礁生態系統、白海豚自然保護區、大黃魚自然保護區的水質要求也不盡相同，統一的一類水水質標準限值無法滿足和適應自然保護區的水質要求. 可見，目前我國近岸海域環境功能分類體系尚未考慮近岸海域生態系統的多樣性和差異性，根據海水水質類別確定其功能類別，難以體現近岸海域生態系統的多樣性以及實際海域開發利用情況的多元性，近岸海域環境功能保護的實效性不足[27].

3.3 近岸海域環境功能區目標間協調性不足，部分環境質量目標與環境承載能力偏差較大

從沿海省份和地市近岸海域環境功能區劃中可以看出，現有功能區劃功能區水質目標之間的協調性考慮不足. 例如，規定為一類水質標準的國家自然保護區與適用于三類或四類水質標準的港口區、工業與城鎮用海區等相連，由于海水的自然流動性，若相鄰功能區之間的水質目標差別過大，則容易造成功能區目標的虛置，往往難以保證自然保護區環境質量.

此外，有些近岸海域功能區水質控制目標嚴重偏離污染物濃度自然分布形式，缺乏銜接匹配性，結果往往造成不同近岸海域環境功能區定位與其海洋納污能力不相符甚至相脫節. 以盤錦市為例，盤錦近岸海域位于遼東灣的最頂部，海區的風場和波浪多為西南偏南向，不利于污染物擴散，海水自凈能力差；且海岸類型為淤泥質海岸，海域水深較小，潮汐作用可使海底沉積物再懸浮而進入水體，增大水體中懸浮顆粒物濃度，并將蓄積在沉積物中的污染物帶入水體. 根據現有近岸海域環境功能區劃，在118 km岸線中僅盤錦港區附近海域為四類環境功能區，其他均為二類環境功能區. 根據《盤錦市環境質量報告書》，2011—2015年，盤錦市近岸海域水質以三類、四類、劣四類為主，其中三類水質點位占比為16.67%，四類點位占比為56.67%，劣四類點位占比為26.67%. 功能區達標率很低，僅有2013年、2015年度1個點位達到了功能區水質要求，其余年份及點位均未達到功能區目標，超標率為83.3%～100%.

3.4 近岸海域環境功能區調整頻繁，權威性不足

近20年以來，沿海各省份將近海海域功能區劃作為海岸和海洋工程建設項目環評審批的主要依據之一. 地方政府常出于項目建設需求對近岸海域環境功能區進行局部調整，功能區劃“讓步”于建設項目的現象時有發生[28-29]. 以項目使用為目的進行近岸海域環境功能區劃調整，往往降低了區劃類別，并缺乏相應的補償措施，極大地損害了近岸海域環境功能區劃的權威性，削弱了環境功能區對海岸帶開發利用的約束作用.

3.5 各省份功能區劃粗細不一，監測監管深度各異

根據《近岸海域環境功能區管理辦法》，沿海各地市的近岸海域環境功能區劃由省級人民政府批準，沿海縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門對本行政區近岸海域環境功能區實施統一監督管理. 長期以來，沿海各省份近岸海域環境功能區劃的劃定、監測和監督管理權限主要在地方政府. 這導致各省份、地市的近岸海域環境功能區劃分的粗細程度不一致[30]，海洋生態環境保護精細化水平不一致. 此外，目前對于每個近海環境功能區，其區內監測站位覆蓋率差異較大，各省份近海環境監測網絡分割、監測指標、監測頻次不統一. 這導致沿海各省份的近岸海域環境功能區監督管理的精細化程度不一致，所發揮的作用也不相同.

4 關于強化近岸海域環境功能區劃相關工作的建議

4.1 提升近岸海域環境功能區的法律地位

在新形勢下，應重新定位近岸海域環境功能區在海洋環境管理中的作用. 首先，在法律層面上確立近岸海域功能區劃制度；其次，建立海洋生態環境保護目標體系的空間格局，強化對其所確定的近岸海域生態系統功能的保護；第三，由環境功能保護的需求進一步提出水質保護、生態保護的目標，將近岸海域環境功能區劃作為確定全國近岸海域生態環境保護目標空間格局的抓手.

4.2 構建科學合理的近岸海域環境功能區分類體系

近岸海域環境功能區劃分應改變其目前結合海域使用功能確定環境功能區類別和水質目標的情況，基于我國近岸海域地貌類型、海洋生態系統類型和空間分布，從保護海洋生態系統結構與功能、保障食品安全與人體健康的角度，確定其生態環境功能，進一步確定水質指標、生態保護目標，構建新的近岸海域環境功能區分類體系，提高近岸海域生態保護目標的針對性和科學性. 在此基礎上修訂HJT 82—2001《近岸海域環境功能區劃分技術規范》，進一步完善近岸海域環境功能區劃分技術體系.

4.3 基于生態系統管理理念制定海洋環境保護目標

基于生態系統的海洋管理可能涉及多個時間和空間尺度，在具體實施某一管理尺度時，需制定科學的管理目標，明確具體的時空尺度. 近岸海域環境功能區管理制度應基于生態系統管理理念，在國土空間規劃的總體框架下，綜合考慮環境質量現狀、生態系統敏感性、海洋經濟發展，不斷豐富近岸海域環境功能區的保護目標的內容，突出生態系統保護的內容；同時，開展各類海洋自然保護區適用水質標準進行研究，制定不同類型海洋自然保護區適應的海洋生態環境保護目標體系，不斷提升近岸海域生態環境保護目標的科學性.

4.4 完善近岸海域環境功能區監管制度

明確近岸海域環境功能區劃制度的實施主體、監管主體，加強各級生態環境主管部門之間的協調配合，形成執行合力，提高執行效率；生態系統管理的結果具有時滯性和不確定性，因此管理的過程中各級生態環境主管部門需加強對管理目標和實踐的互動，對管理措施進行不斷完善；規范近岸海域環境功能區的監測、監管要求，包括優化近岸海域環境監測站位，確保每個功能區內有一定的站位覆蓋率，監測點位的監測指標、監測頻次應保持一致；明確近岸海域環境功能區考核評價制度，建立以功能區水質達標考核為核心的近岸海域環境質量考核體系；提高涉海企業和社會公眾對海洋環境管理的認知度和參與度，建立信息公開機制，保障公民和社會監督權能. 另外，近岸海域功能區一經劃定即具有法律約束力，并在一個較長的時期保持相對穩定. 因此需要進一步明確和嚴格近岸海域環境功能區劃調整的程序，嚴肅近岸海域環境功能區劃的權威性，減少不必要的調整.

5 結論

a) 近岸海域環境功能區劃制度是我國海洋環境管理的基本制度之一. 長期以來，在海洋環境監督管理、規范海洋開發利用活動方面發揮了重要作用.

b) 近岸海域功能區劃制度存在法律地位不足、功能分類體系與近岸海域生態環境保護要求不一致、功能區目標間協調性不足、調整頻繁、沿海各省份近岸海域環境功能區監管工作不統一等問題.

c) 應結合生態文明建設的新形勢、新要求和沿海社會經濟發展的現狀，進一步提升近岸海域環境功能區的法律地位，構建科學合理的近岸海域環境功能區分類體系，基于生態系統管理理念制定海洋生態環境保護目標體系，完善近岸海域環境功能區監管制度，更好地發揮近岸海域環境功能區劃制度在海洋環境管理中的作用.