地方政府公務員績效考評改進策略研究
——基于“珠海模式”的思考

鄭飛鴻

(合肥學院 經濟與管理學院，合肥 230601)

地方政府公務員績效考評是一項專業性較強的公共部門人力資源管理活動。考評機構既要考慮如何發揮績效考評的激勵或懲戒機制，最大程度地激發公務員的工作干勁和約束公務員的不良行為，又要思考怎樣改進績效考評的工作方法，不斷提高公務員績效考評結果的信度和效度，保障公務員的合法權益。公務員是行政組織的微觀細胞，公務員的行政效率、服務質量與政府的行政效率、服務質量顯著相關，加強地方政府公務員績效考評改革有助于改善行政環境、提高政府效能，更有利于服務型政府的建設。

一、地方政府公務員績效考評“珠海模式”：一個案例視角

珠海市公務員績效考評工作主要圍繞考評主體、考評內容、考評方式、考評結果等方面展開，根據《珠海市公務員績效考核實施辦法(試行)》的要求，珠海市公務員績效考評實施平時考評與定期考評相結合、職位考評與績效管理相結合的考評模式。考評對象分考評人和審定人，考評人一般為考評對象的上級或更上一級的領導，審定人一般為單位負責人或單位負責人授權的考評委員會，考評人負責對考評對象進行平時考評，審定人負責對考評對象進行年度考評，考評人與審定人分別給出的考評成績按照一定權重加總計算出的綜合成績就是考評對象的年度綜合考評成績。公務員績效考評的內容主要包括德、能、勤、績、廉等五大方面，其中對德、勤、廉的考評側重于定性考評，而對能和績的考評偏向于定量考評。考評對象的量化考評得分以平時評分為依據，按照“年度工作實際得分×70%+年度工作能力得分×30%”的標準計分。考評過程中要充分考慮公務員的人崗匹配程度、職位勝任力以及目標分解任務完成情況，避免定量考評出現機械、僵化的傾向。公務員的平時考評采取階段式考評方式進行。每季度初，考評人根據年度工作任務下達季度工作任務；考評對象每月根據季度工作任務、要求和安排，認真填寫《工作記錄和自評表》，每月末，考評對象對當月工作任務的實績進行自評；每季度末，考評人對考評對象各月度的自評結果進行審核，聽取群眾意見后綜合評定考評對象的季度工作實績，并且填寫《工作實績季度考核評分表》[1]。公務員的年度考評主要集中在年終的時候進行。考評對象對自己的德、能、勤、績、廉等方面的表現進行書面總結，并且在一定范圍內述職，考評人在聽取群眾意見和考評對象本人意見的基礎之上根據考評對象年度內德、勤、廉的表現和能、績年度得分情況提出考評等次建議并給出評語。當然，公務員績效考評結果作為公務員職務、級別、工資調整以及獎勵、培訓、辭退的依據，優秀等次的公務員按照115%計發年終一次性獎金，受到誡勉談話的公務員一年內不得晉升職務，年度考評被確定為“不合格”等次的公務員將受到降職降薪的懲罰，如果連續兩年都被評為“不合格”，組織將責令予以開除或辭退。此外，公務員績效考評制度也充分考慮了公務員調任轉任、掛職鍛煉、參加扶貧、派出學習等特殊情況，制定了細致、周到的考評方案和考評措施，有效地保障處于銜接期、交替期的公務員的合法權益。珠海市公務員績效考評模式實質上是一個多元的、開放的績效考評系統，除了頒布《市直機關公務員績效考核實施方案》外，珠海市還獨創性地構建了一套包含公務員誡勉談話制度、個人重大事項抽查制度、新提拔干部財產公示制度等在內的績效考評制度體系，將績效考評范圍覆蓋到政府采購、預算管理、責任審計等方面，注重績效考評的問題導向、行業評價以及“擔當精神”的評價，形成完整的公務員績效考評的動力機制、責任鏈條和監督手段。

珠海市公務員績效考評制度改革克服了組織變革的阻力，開展了一場“政府再造”運動，形成了獨特的“珠海模式”。2011年以前，珠海市“萬人評政府”的總體滿意度低于60%，該年的這一數值為61.88%，而2017年、2018年和2019年的這一指標分別保持在69.84%、78.72%和80.07%，說明珠海市群眾對政府工作質量的滿意程度有顯著的提升。2018年，廣東省地方服務型政府建設系列調研報告顯示，在全省21個地級市中，珠海市政務環境滿意度從2003年全省第十一位上升至第一位，公共服務滿意度居全省第三名[2]。此外，全國還有很多其他的省市也在不斷地進行公務員績效考評制度建設的探索和試點，根據《浙江省公務員平時考核辦法(試行)》要求，浙江省公務員從2016年開始每天都要撰寫工作日志，客觀、如實地記錄自己的工作情況并給出實事求是的自我評價，考評單位采取不定期的隨機抽查方式檢查、督促公務員的“日志”完成情況，以此培養公務員的自我管理能力。廣西省強調，“十四五”期間全面推行公務員的日常管理，探索建立公務員日常管理社會監督評議機制，拓展管理監督的范圍和層次，特別是加強對公務員的工作圈、生活圈、社交圈的管理監督，實現管理監督的全覆蓋。信息技術和網絡工程是公務員績效管理的重要工具，武漢市硚口區將績效考核管理系統與政務專網鏈接，在信息平臺上開發出 “考核指標和權重”“考核內容”“考核計算方法”“考核數據來源”等若干個子系統，利用數據關聯、網絡集成、模塊化計算等功能對全區76個單位進行實時考評[3]。公務員績效考評制度改革對于構建和諧行政人事關系、提升行政服務質量以及克服片面追求短期目標的“官員晉升錦標賽”具有獨特的作用。

二、地方政府公務員績效考評的困境

(一)績效考評價值取向扭曲

受傳統人事管理體制的影響，黨政機關的組織(人事)部門一般承擔本單位或下屬機關公務員的績效考評工作。組織(人事)部門擁有管理和協調黨政干部組織關系、委任派遣的權力，其部門機構的地位與重要性一般要遠遠超越同級別、同類型的行政單位。但是，由于權力過度膨脹，黨政機關組織(人事)部門通常以一種“居高臨下”的態度“指揮”其他行政部門的工作、調配，甚至能夠左右黨委會、行政會關于人事工作的安排和調度。長此以往，組織(人事)部門削弱了績效考評的功效與價值，取而代之的是個別談話、組織任命和絕對服從。一些先進的績效考評技術、制度、程序成了“擺設”，公務員的工作業績、服務質量、群眾評價等基礎指標也失去了意義，反而領導印象、人脈關系這些“面子分”“形象分”變成績效考評的決定因素[4]。在績效考評畸形的價值取向引導下，一部分公務員為爭取到更多的職務晉升機會，將日常工作的重點放在了“琢磨領導心思”和“打通人脈關系”上，他們秉承“對上負責”的理念完美地完成上級領導交代的任務，片面地投其所好，甚至導致了嚴重的官場尋租，而對群眾的利益訴求漠不關心。另外，一些公務員長期思想僵化，整日抱有“鐵飯碗”“混日子”的想法而不思進取，對于組織和領導布置的工作任務能拖則拖，單位的利益和榮譽好像與他們沒有什么關系，而改進工作方法、提升服務質量等績效管理的要求對于他們而言更是“一紙空文”。

(二)績效考評運行機制不合理

現行的績效考評運行機制主要是以上級主管部門的年度考核與本級單位的日常考核相結合的方式進行的。上級主管部門根據分管單位的主要負責同志的述職述廉情況、民主測評情況綜合給出鑒定結論(優秀、良好、稱職、不稱職)，隨即完成績效考評單位的年度考核任務；而負責本級單位日常考核的考評部門則采用“日考勤”“周記實”“月小結”“季評鑒”等方法監督和評價公務員的崗位職責履行與目標任務完成情況。上級主管部門距離下級所屬單位較遠，不能實時、精準地掌握績效考評單位的運行情況，因而也就難以對績效考評單位給出客觀、公正的評價。特別是在年終述職述廉大會上，績效考評單位的負責同志為了粉飾、掩蓋一些工作上的瑕疵，往往“只報喜，不報憂”，給上級主管單位提供很多虛假、失實的信息，給上級主管部門的績效考評工作造成了嚴重的干擾。同級考評部門通常與考評對象處于同一工作環境當中，之間又有著千絲萬縷的聯系，受情面、利益等因素的影響，一方面，考評部門不愿意對考評對象進行嚴格、細致的考評，只要考評對象在考評期間內沒有出現違紀違法現象，平時考評成績都在合格以上，另一方面，只要上級部門沒有下達具體的考核任務要求，考評部門自行簡化考評程序，考評文件資料的填寫也都采取“臨時抱佛腳”的形式進行。這種“你好我好大家好”的局面看似使得各方得益，但是“攻守同盟”的背后卻透露著公務員績效考評運行機制的失衡與失范。

(三)績效考評結果導向不突出

目前，地方政府公務員績效考評工作存在的一個重要問題，就是缺乏結果與問題導向。盡管績效考評按照程序和制度要求去做了，但考評的過程流于形式，且考評的結果也沒有很好地被運用。有些公務員精于自己的業務，在日常工作之余反復琢磨如何改進工作方法、提升服務質量，以期求得為群眾提供更為優質的服務，這部分公務員在績效考核過程當中并沒有獲得額外的加分，也沒有因此而受到表彰或獎勵，“愛崗敬業、精益求精”的精神實質上沒有得到肯定。相反，還有一些公務員不僅不精于業務，反倒“拉幫結派”“溜須拍馬”，給機關的行政生態環境造成了嚴重的污染和影響，這些人憑借他們高超的“手腕”在績效考評中獲得了優異的成績，有的甚至被“加官進爵”“提拔重用”。這種不正之風非但沒有得到制止反而還受到了上級領導所謂的“默許”和“肯定”，這在一定程度上使得權力尋租、權力任性等違紀違法行為有了滋生的空間。績效考評缺乏實質性的獎懲措施將會直接導致績效考評的結果發揮不了作用，公務員的激勵機制、行政問責機制也將得不到落實。此外，行政生態環境的長期惡化也會影響到公務員的情緒、心態，獎懲管理制度變形與公平正義得不到維護會導致公務員心理嚴重失衡，不利于公務員的工作和發展[5]。績效考評僅僅是檢驗、監督公務員工作質量的手段而非目的，只有突出績效考評的問題與結果導向，發揮激勵和懲戒機制，才能有效提高公務員的工作效率和水平。

(四)績效考評缺乏法制層面的保障

我國關于公務員制度立法的進展較為緩慢，其中績效考評的法制保障更是欠缺。當前，國家層面出臺的法律、行政法規主要有《公務員法》、《國家公務員職務任免暫行規定》、《行政機關公務員處分條例》以及《黨政領導干部選拔任用工作條例》等，而地方政府依據國家法律法規并結合本地區實際情況制定地方性法規[6]。但地方性法規的法律效力畢竟低于法律和行政法規，而且不是所有的地方政府都享有地方立法權，很多地方政府都是以政府公告的形式發布本轄區公務員績效考評的規章制度和實施細則。公務員績效考評的立法工作較為復雜，不僅程序繁瑣、時限漫長，而且立法成本較高，特別是在立法的前期調研、文本撰寫、意見反饋的過程中需要投入大量的人力、財力和物力，而在具體的執法和司法環節中又會面臨各種各樣的問題。績效考評的法制建設是一個“PDCA閉環”，而法制保障的落腳點更多地體現在監督上，績效考評運作過程的不透明、不合規將會直接影響到考評結果，一些“心術不正”的公務員為了在績效考評中取得好成績而收買、串通績效考評工作組成員，有意調高自己的成績或壓低他人的成績，導致績效考評結果“黑白顛倒”。這種不透明、不合規的運作過程就是由績效考評的監督制約機制不健全造成的，只有及時、全面地公開績效考評的過程與結果，加大績效考評的行政責任追究與懲戒力度，才能將績效考評腐敗的萌芽扼殺在搖籃里。對于認為自己的考評結果與事實不符的公務員，可以通過申訴、行政復議等形式和渠道向上級主管部門提出異議。

(五)績效考評技術工具落后

受公共部門公益性、社會性等特征影響，公務員績效考評技術工具的使用要遠遠落后于私營部門。特別是在績效考評指標體系的設計上，私營部門能夠運用層次分析法、模糊評判法設計出精準、高效的指標體系，從戰略規劃、組織協調、領導控制等層面綜合評價雇員的工作情況。公共部門績效考評指標體系的設計一般圍繞德、能、勤、績、廉的幾個維度展開，指標體系范圍較廣、內容較泛，對指標執行難度較大。另外，公共部門績效考評指標體系的設計缺乏針對性，不同層級、不同種類的公共部門績效考評的內容卻千篇一律，難以突出績效考評的重點，因此不能客觀、公正地反映公務員的工作績效。就績效考評的技術、方法而言，大部分地區的行政機關都是采用年度述職述廉、民主測評、座談評議的考評方式，也有一些敢于創新的公共部門將目標管理、標桿管理等技術工具引進公務員績效考評中，但是并未取得特別顯著的成效[7]。公務員績效考評工作是一項系統工程，要想仔細、全面地考察公務員的實際情況，需要將全面質量管理(TQM)、關鍵績效指標(KPI)、平衡計分卡(BSC)、360度綜合評價等一系列先進的技術、方法和理念運用于公務員績效考評中，要充分借鑒工商管理技術和市場化工具，在績效考評技術“移植”的過程中要注重與職工心理的匹配、部門實際的磨合，切忌“拿來主義”，不斷提升績效考評的信度與效度，從根本上改變公務員績效考評技術工具落后的局面。

三、地方政府公務員績效考評改進策略

(一)轉變績效考評價值觀與價值取向

績效考評工作者應切實樹立責任意識，將績效考評看作是組織政治生活中的一件大事，要全身心地投入到績效考評工作中去，經驗總結、方法改進對于績效考評而言十分重要，績效考評工作者要轉變工作思路，反對“本本主義”，善于接受新事物、新觀點，提高績效考評質量(3E理念)。此外，績效考評工作者還應敬畏權力，用好手中的權力，避免評價不公的現象。同樣，績效考評對象也應該積極配合績效考評工作，高度重視績效考評，要徹底摒棄“大鍋飯”“鐵飯碗”的思想，充分意識到競爭機制和激勵機制的重要作用。公務員績效考評的結果反饋是與其薪酬、福利、職位、職級的調整密切“掛鉤”的，如果績效考評結果優秀，薪酬獎勵、職務晉升的機會也就自然增多，相反，如果績效考評結果不合格，還將面臨嚴厲的懲罰和處分。公務員如果在考評過程中受到某些不公正的待遇或是對考評結果有異議，還需要克制自己的情緒，通過正規的渠道或途徑向上級主管單位進行申訴、檢舉，并且耐心等待有關部門給予答復，避免意氣用事。

(二)進一步優化績效考評的制度設計

當前，公務員績效考評存在的一個重要問題就是多頭領導、權責不清，上級主管部門既要領導本級績效考評部門，又要負責本級單位的績效考評工作，而本級單位的績效考評部門既要負責本級單位的日常考評工作，又要得到上級主管部門的有效授權，因此就產生了一個權力運行悖論。由于本級單位的績效考評工作受上級主管部門和本級績效考評部門的雙頭領導，上級主管部門不可能時時負責本級單位的績效考評工作，而本級單位績效考評部門如果得不到上級主管部門的有效授權則無法具體開展績效考評工作。公務員績效考評必須設計出一套權責分明的領導、分工機制，協調、解決好領導權限、部門職責之間的關系。此外，為了避免本級績效考評部門負責本級單位的績效考評工作問題(本級部門既當“裁判員”又當“運動員”的問題)，還應該適時引入第三方評估機制。第三方評估是由專門負責績效評估的服務外包公司介入評價的一種新模式，這些外包公司擁有專業的評估技術、經驗和合作伙伴，擁有行政單位無可比擬的技術優勢，更重要的是，外包公司獨立于行政單位之外，二者之間沒有什么特殊的聯系或交集，這就有力地避開了“權力尋租”和“熟人辦事”的陷阱。目前已有蘭州、深圳、青島、溫州等多個城市采用了第三方評估模式，且取得了不錯的效果[8]。公務員績效評估的制度設計是一個循序漸進的動態過程，需要經驗、認知的反復積累，持續改進，不能一蹴而就。

(三)強化績效考評的問題與結果導向

績效考評的根本任務是客觀公允地反映公務員的實際工作情況與質量，如果在績效考評的過程當中發現存在的問題，不應該采取“掩飾”“遮蓋”的態度，而是要積極主動地暴露問題、尋求解決問題的辦法。當前，公務員績效考評工作存在的一個重大隱患就是“報喜不報憂”，績效評價、民主評議的結果總是“好”字當頭，對于績效考評中發現的問題要么避而不談、要么幾句話敷衍了事，根本達不到績效考評應有的效果。績效考評的過程實質上也是發現問題的過程，如果缺乏問題導向，績效考評也就徹底失去了意義。公務員績效考評不僅要強化問題導向，還要強化結果導向，只要進行一次績效考評就要認真總結、分析此次績效考評的結果，公務員績效考評結果一定要與獎懲機制、責任追究機制“掛鉤”，這樣有利于形成賞罰分明、有責必擔的績效考評意識和氛圍。公務員績效考評不能只重“賞”、不重“罰”，濫用職權、褻瀆職權的違法亂紀行為需要接受懲罰，懶政怠政、無所作為等效能低下的行為同樣需要接受懲罰。績效考評增加實質性懲戒措施能夠鞭策、督促公務員轉變工作態度、提高行政質量，徹底扭轉績效考評流于形式“干好干壞一個樣”的情況。此外，績效考評的責任追究落實制度也將更好地明確責任邊界、強化責任意識，這種領“責任田”的方式有效地解決了過去責任邊界模糊、出了問題找不到責任人的情況，對于存在行政過失的人和事，再根據相應的制度、辦法予以解決。

(四)注重激勵和懲戒機制作用的發揮

管理心理學的人性假設理論(XY理論)認為，一般而言，人都具有懶惰、自私、冷漠的天性，但是在某些外在條件的刺激下人也是可以變得勤奮、無私、有責任感的。(1)公務員績效考評應該引進人力資源管理中重要的激勵和懲戒機制，采取“胡蘿卜加大棒”的策略，一方面通過激勵手段，將績效工資、獎金福利、職務晉升、交流培訓的機會與績效考評相聯系，充分調動公務員工作的積極性，另一方面通過懲戒機制，將降職停薪、留崗查看、紀律處分、開出解聘的懲罰也與績效考評相聯系，給予公務員一定的警示和告誡。(2)注重采取多種獎懲管理模式，如過程型獎懲模式、內容型獎懲模式以及綜合獎懲管理模式，因地制宜地選擇采用合適的模式[9]。就具體的獎懲管理措施而言，需要細化、優化獎懲手段，比如對于本單位績效考評優秀的人員，可以利用單位內網、政務系統等媒介宣傳報道他們的先進事跡，鼓勵、引導更多的公務員學習他們的敬業精神，而對于績效考評成績低、不思進取的公務員，在單位系統內給予通報批評。(3)改變傳統的“剛性”薪酬制度，采用績效所占比重較大的“彈性”薪酬制度，賦予績效工資、獎金福利較大的權重，在保持基本工資漸進增長的同時，促使績效工資、獎金福利有升有降，并且拉大公務員隊伍中“彈性”工資的差距，讓這種差距成為引發公務員重視績效考評、提高工作績效的重要驅動力[10]。

(五)健全完善績效考評監督保障體系

績效考評監督保障體系需要以法制建設作為根基。從國家層面的角度來看，應加快推進公務員制度建設的立法進程，修訂、調整《公務員法》中與現代績效考評制度不相適應的部分，起草、出臺關于公務員績效考評制度的專門行政法規、部門規章，不斷完善績效考評相關法律法規，推動公務員績效考評制度朝著常態化、法制化、專業化方向發展；從地方層面的角度來看，具體行政單位也應進一步健全完善公務員績效考評的內部規章制度，更加細化績效考評工作的實施方案、解釋細則，加強地方政府公務員績效考評工作的內部控制，盡可能地消除阻礙公務員績效考評的不利因素和障礙。“陽光是最好的防腐劑”。要想真正提高公務員績效考評的公信力，就必須加快推進績效考評工作信息公開制度建設，績效考評負責部門要利用多種信息傳遞渠道及時、全面地將公務員績效考評的過程與結果公之于眾，主動、自覺接受單位、個人、社會等多方的監督與檢驗，徹底消除信息不公開、操作不規范、運行不透明等績效考評“封閉”的現象，防止“黑箱”操作、權力尋租等腐敗行為[11]。公務員一旦發現自己的績效考評結果與實際不符，可以采取多種行政救濟方式按照法定的程序向上級主管單位、績效考評負責部門提請行政復議、行政申訴，對于有確鑿證據證明公務員績效考評工作中存在的違法違紀問題，應該積極地向主管單位、紀檢部門進行揭發和檢舉，努力維護公務員績效考評良好的生態環境。

(六)提升績效考評技術方法的科學性與實用性

科學、精準的績效考評技術、工具和方法是增強績效考評質量的一把“利器”，公共部門應充分借鑒私營部門先進、成熟的管理思想、評估工具，將環境掃描、戰略規劃、流程再造等變革手段運用于績效考核指標設計、績效考核體系優化中來，全面革新公務員績效考評的技術和方法。大數據、云計算技術是現代信息管理技術的結晶，行政機關應充分吸收、消化數據集成、耦合、增容的技術，借助“互聯網+”浪潮的力量，加快推進電子政務智能化平臺的升級，電子政務系統能夠實現公務員績效考評的無紙化、自動化和流水化，極大地提高公務員績效考評的效率、信度和效度，同時還能增強公務員績效考評的規范化程度，減少權力尋租和評價不公的空間，也能提升公務員的主觀幸福感和工作滿意度[12]。公務員績效考評信息系統的建設還要考慮與我國國情以及各個單位具體實際相結合，在數據收集、整理、挖掘、分析的過程中要妥善處理好政策執行的原則性和靈活性問題，使用模塊化管理技術和手段在績效考評信息平臺的基礎之上構建若干個“并聯”的子庫(結果反饋子庫、申訴舉報子庫、績效分析子庫)，實現公務員績效管理的事前、事中、事后動態控制。此外，利用聯機聯網技術將不同單位公務員的績效信息有機地組合起來，形成公務員績效考評的“數據庫”“資源池”，這樣在信息分揀、人工智能等輔助技術的作用下能夠為相關部門決策、政策實施調整提供有效的幫助。