結構功能視角下社會組織在基層協商治理中的功能考察*

陳 軍

(中共濟南市委黨校 科社與統戰理論教研部，山東 濟南 250100)

基層協商治理是協商民主理論在基層治理實踐中的具體應用。主要是在鎮(街)、村(居)等場域展開的以協商作為主要途徑的基層社會治理形式。[1]社會組織協商作為中國特色社會主義協商民主的重要渠道之一，在基層治理中的主體地位和重要作用日益彰顯和提升，已成為基層協商治理的重要載體和有力抓手。結構功能理論是現代西方社會學中具有廣泛影響力的理論學說，常被用來分析和研究社會現實問題，從該理論出發探討社會組織在基層協商治理體系中的功能定位，分析其參與基層協商治理的理想、實踐與建構狀態，有利于更好的實現社會組織在基層協商治理中的功能發揮，對于推動社會治理重心下移，實現國家、社會與公眾的良性互動亦具有積極意義。

一、結構功能理論與社會組織在基層協商治理體系中的功能定位

作為現代西方社會學的一個重要理論流派，一般認為，結構功能理論始于孔德和斯賓塞，在古典社會學家中，涂爾干對結構功能理論發展的貢獻尤為突出。現代社會人類學家拉德克利夫——布朗和馬林諾夫斯基等人在實踐基礎上進一步發展了該理論。美國社會學家帕森斯為該理論的系統化作出較大貢獻，也是該研究領域的代表人物之一，他重視“系統”研究，強調“行動系統”由行為有機體、人格、社會和文化四個系統組成，四類系統分別對應“適應”“目標獲取”“整合”“模式維持”四個功能，簡稱“AGIL”功能分析模式。“帕森斯認為只要把角色預設為行動者對某一位置的行為期待，一定的角色必定在社會結構中發揮一定的功能”[2]，這也是我們進行該理論研究的重要依據。默頓亦為結構功能理論的巨擘，他強調結構功能理論既是解釋社會現象的有效理論，也是資料收集的有用方法，強調結構功能理論的經驗性，確立了功能分析的具體范式。20世紀80年代中期以來，隨著“新功能主義理論”的出現，結構功能理論又重新活躍并成為現代社會分析研究社會問題的重要理論視角。[3]借用結構功能理論，我們可以從結構與功能以及二者之間的關系出發，把某一社會體系看作是具有一定結構的系統，系統各組成部分或要素需要以有序的方式彼此協調和適應并發揮各自相應的功能，這也是系統整體性功能發揮的關鍵。

從結構功能理論看，基層協商治理體系是社會治理的微觀系統，其體系的維持和作用的實現需要系統內各要素或組成部分的“地位—角色”相互協調與依存，也就是說它需要包括黨組織、基層政府、鄉鎮企業、社會組織、基層群眾等在內的治理主體各自在體系中發揮特定價值和功能。社會組織作為社會結構的基本構成單元之一，其參與基層協商治理體系的狀態是基層協商治理體系健全程度的重要展現和檢驗標準。特別是在基層協商治理實踐中，社會組織需要發揮主體功能，不斷適應和協調與其它治理主體的關系，以期實現其與政府和公眾等對社會公共事務的協同共治，這是基層治理現代化的主要目標，也是“構建基層社會治理新格局”的關鍵之舉。

在基層治理過程中包括社會團體、民辦非企業、草根組織等在內的社會組織已經在承接政府職能、提供公共服務等方面發揮了積極作用，它們的參與有利于國家權力向社會回歸，有利于基層公民權益的實現，是傳統單一政府治理結構向現代多元共治結構轉型的重要體現。但在基層協商治理過程中，社會組織的功能定位尚不清晰，還存在諸多功能“失調”現象。“某種程度而言，基層治理之所以出現結構混亂和失序局面，是因為轉型過程中嵌入基層協商治理體系的系統中社會組織協商功能‘缺席’”[4]。所以，需要對社會組織在基層協商治理體系中的功能定位進行再梳理。

(一)民主決策的參與者和推動者

從基層協商治理結構看，政府仍需在基層治理中發揮主導作用，但民主社會的發展同時要求政府在基層治理過程中明晰治理邊界、轉變政府職能做“有限”政府，這種權力“讓渡”或“限制”出現的基層治理領域空白為社會自我管理權力的回歸，特別是社會組織參與基層協商治理提供了廣泛空間和諸多可能。作為民主決策的參與者，社會組織需要利用自身優勢參與政府決策和基層治理，補充和完善基層政府治理職能，包括協商之前議題的征集、發布，協商過程的參與，協商之后的反饋等都是社會組織在基層協商治理實踐中參與功能的重要體現。作為民主決策的推動者，社會組織在基層協商治理過程中要積極發揮橋梁和紐帶作用，通過政府和公眾之間的協調或協商，擴大基層協商治理張力、提升基層協商治理的有效性，這對于規范政府行為，提升政府公共決策的科學化和民主化水平，提高政府公信力等也具有重要意義。

(二)多元利益的表達者和整合者

在基層協商治理過程中，社會組織本身代表一定群體利益，社會組織可通過特定協商渠道直接表達和反映該群體的意見和訴求。此外，社會組織也可以通過發揮自身獨特優勢，搭建有效協商平臺雙向溝通政府和民眾，或多方聯系、溝通不同利益群體，從而實現對不同主體多元社會利益訴求的整合和調節，達到調解利益沖突，實現公共利益最大化的目標。這種整合功能還體現在對政治參與方式的整合，社會組織可通過內部協調，將不同利益群體的訴求以協商、對話等有序政治參與方式呈現，從而推動基層社會治理體系內部實現自我調節，這對于發揮公民政治參與潛力，構建更具包容性的基層協商治理結構，促進基層社會多樣性發展并保持有序狀態具有積極意義。

(三)協商結果的檢驗者和落實者

社會組織與政府、企業等社會單元一起構成現代社會的基礎，從一定意義上看，社會組織在基層協商治理體系中的參與程度和現實效果，是衡量基層治理體系現代化水平的重要標尺。在基層協商治理過程中，社會組織可利用自身專業性、相對獨立性等特殊優勢，以第三方立場介入協商過程，擴展協商范圍，判斷和檢驗協商結果的實施可能性和落實質量。此外，社會組織不能只做相對獨立的“第三方”被動參與基層協商治理，更要立足自身實際積極推動協商進行并促進不同利益群體協商達成一致，也只有通過有效的協商達成并落地，社會組織才可以彰顯其在基層協商治理體系中的主體性，獲得政府和民眾認可的同時提升自身發展活力。

二、社會組織參與基層協商治理功能“失調”的表現及原因分析

當前，隨著社會轉型加劇，傳統的單純以政府為中心的基層社會治理格局面臨深度調整，需要包括社會組織在內的社會基本單元與基層治理體系實現深度有效契合。但通過對不同類別社會組織參與基層協商治理的實踐狀態分析及社會組織典型個案考察，社會組織在基層協商治理過程中面臨結構和功能的“失調”并表現在以下方面。

(一)社會組織在基層協商治理體系中的主體性未得到充分彰顯

在基層治理體系中，社會組織與政府等社會單元相比具有天然弱質性，在組織規模、活動能力等各方面都不具備優勢。雖然有個別社會組織專業性、組織性較強，意見領袖知名度和影響力較大，但他們往往較為關注公共領域的重大問題和事件，介入基層協商治理過程較少。和基層接觸更為緊密的包括志愿服務組織等在內的草根組織往往更加注重承接政府職能和提供公共服務，在代表特定群體意見、整合多元利益訴求、參與推動民主決策發展等方面的功能發揮還不充分。此外，還有部分基層社會組織存在獨立性不強，被動依賴政府的問題，有的甚至被政府“掌控”失去自身中立立場。這種基層協商治理中的社會組織主體性缺失，不利于基層社會協同共治目標的實現。

(二)社會組織“嵌入”基層協商治理結構的渠道不暢通

作為基層協商治理體系的基本組成單元，社會組織只有制度化的“嵌入”基層協商治理結構，才能更充分的發揮作用。但從社會組織參與基層協商治理實踐的總體狀況來看，這種“嵌入”渠道還不夠暢通，僅少數地區構建了社會組織參與基層協商治理的制度化渠道，如北京市構建社區、社會組織、社會工作者“三社聯動”機制為社會組織在基層協商治理中發揮作用提供了平臺。[5]而更多的社會組織在基層協商治理中的參與度是有限的，由于缺少規范的操作流程和制度化的安排，社會組織參與基層協商治理往往是被動根據政府需要，多是在調解矛盾糾紛，解決對立沖突時作為“第三方”臨時引入，并且參與主要局限在座談會、議事會、懇談會等協商形式，參與的范圍相對狹窄且內容單一，存在適應性不強、隨意性較大的問題。

(三)社會組織在基層協商治理中的協商民主作用不充分

協商民主的實現程度是社會組織在基層協商治理中發揮功能的關鍵，作為政府和社會溝通的“橋梁”，社會組織需要從內部對所代表群體的意見表達內容和方式進行協商，也需要同步調節與政府、公眾的關系，提升公共話語權。但就社會組織參與基層協商治理實踐來看，有的社會組織在內部協商時不能有效整合社會意見進入公共議題，有的協商缺乏公共理性或有序政治參與方式。特別是在同政府協商時，有的社會組織缺乏“制約”政府權力的能力，在選舉、權力制衡、監督等基層治理領域社會組織的協商民主作用體現不足，加上與政府部門在協商結果檢查驗收權平等性上存有差異，社會組織很難發揮在基層協商治理中的落實和驗收功能，協商效力也大為降低。

(四)社會組織參與基層協商治理的制度保障不到位

結構功能理論視角下，基層協商治理體系的秩序維護和有序發展需要穩定的環境，而環境建設的關鍵在于制度和法律保障。目前，社會組織參與基層協商治理的規定散見于各種文件中，尚未形成專門的制度對社會組織參與基層協商治理的程序、形式、范圍、保障、結果運用等內容進行明確的界定和規范，實踐中也缺少一系列社會組織參與基層協商治理的評估、反饋、信息公開等機制。同其它渠道的協商環境相比，社會組織協商制度建設嚴重缺乏，不利于社會組織參與基層協商治理的常態化和規范化。

對上述問題存在的原因要辯證看待。一方面，社會組織自身力量仍很薄弱。部分社會組織社會化、法治化、專業化水平不高，在人才、信息、制度建設等方面存在短板。特別是基層社會組織普遍存在規模小、治理結構松散、人才缺乏、資金匱乏等問題，不能滿足基層協商治理需要。另外，協商過程中，有的社會組織參與基層協商治理的動力不足，協商意識不夠，有的社會組織存在協商能力不足的問題，這些都不利于社會組織在基層協商治理中的功能發揮。另一方面，社會組織與基層政府的關系尚未理順。有的基層政府認識不到社會組織在基層協商治理中的作用，協商意識尚未建立，不愿或不積極主動讓社會組織參與其中；有的基層政府依然以舊思維考量社會組織和基層政府的關系，片面的認為社會組織屬于被管理的對象，對社會組織的支持和保障不到位。從諸多危機應對的事件來看，國家對社會組織的不信任態度，總體上以管控為基調的政治思維還在現實中習慣性出現。[6]

三、結構功能視角下社會組織參與基層協商治理的路徑探討

借助結構功能理論分析模式，社會組織在基層協商治理中的功能發揮應從社會組織在基層協商治理體系中的位置與角色、目標達成、與其它主體的關系、良好的作用發揮模式、環境構建等方面進行考量，這也是社會組織參與基層協商治理的現實路徑。

(一)社會組織在基層協商治理體系中應自我適應，積極促進目標達成

作為基層協商治理體系的重要主體之一，社會組織需在正確的價值理念引導下加強自身建設，彌補自身專業水平、人才隊伍建設等方面的短板，不斷提高社會組織組織化、規范化、專業化水平，以更好地適應我國基層協商治理體系。特別要明晰社會組織在基層協商治理體系中的角色和功能定位，既能在黨的領導下補充完善政府基層協商治理功能，又能獨立開展基層協商相關工作。在基層協商治理過程中，社會組織應以協商民主為目標導向，樹立主動協商意識，將凝聚社會共識、培育公共理性、引導公民積極有序政治參與作為協商目標，促進協商民主體系發展。

(二)加強對社會組織參與基層協商治理體系的信任與認同

信任和認同是社會組織參與基層協商治理的關鍵，良好功能的發揮離不開包括政府在內的其它治理主體對社會組織的認同和支持。特別是我國大量社會組織和原來的政府部門或企事業單位存在千絲萬縷的聯系，公眾對社會組織的認知仍停留在傳統視角，對社會組織的認同和接受程度也遠低于政府及企事業單位。所以，必須從社會角度加強對社會組織參與基層協商治理體系的信任與認同培養，夯實社會組織參與基層協商治理的群眾基礎。政府也需要轉變思維方式，正確認識社會組織在基層協商治理中的角色定位，為不同類型社會組織在基層協商治理體系中的作用發揮提供空間，同時要支持引導社會組織積極參與基層協商治理實踐，提高社會組織基層協商治理的實效。

(三)為社會組織參與基層協商治理提供扶持與保障

政府要為社會組織“嵌入”基層協商治理結構發揮功能提供相關支持。一是重視社會組織培育。政府要積極出臺相關政策加快社會組織孵化，加強社會組織專業化細分，尤其是支持和幫助參與基層協商治理實踐較多的具有糾紛調解、鄰里互助等功能的社會組織發展。二是注意搭建協商平臺暢通社會組織參與渠道。要立足地方實際出臺社會組織參與基層協商治理實施細則，推動“三社聯動”機制廣泛應用，搭建“專題協商平臺”、“社區協商平臺”、“網絡協商平臺”等專業化協商平臺，為社會組織參與基層協商治理提供制度化保障。三是健全社會組織參與基層協商治理機制。需按照協商過程，從議題提出、對話協商、成果運用、保障實施等方面全面構建社會組織參與基層協商治理的提事、議事、理事、監事長效機制，涉及社會組織參與基層協商治理的反饋、評價、信息公開、責任追究等諸多方面，著重解決社會組織參與基層協商治理的議題提出制度化、協商過程程序化、協商結果科學化、協商監督規范化等具體問題。

(四)優化社會組織參與基層協商治理的主體關系和社會環境

社會組織與其它協商民主形式及主體的關系是結構功能理論關涉的重要內容。中國特色社會主義協商民主體系七個渠道的協商均可以由社會組織參與其中，為維持“協商民主體系一體化”的作用發揮，社會組織需要做好與其它協商民主渠道、主體的關系整合，通過主體間互動合作、協同共治，實現社會組織與各主體間的“和諧共生”。此外，要持續優化社會組織參與基層協商治理的社會法治環境。目前，對社會組織管理主要通過登記管理機關和業務主管機關實施，涉及社會組織的法律主要以規范社會組織準入的行政法規為主，存在重入口登記輕日常管理的弊端，不利于社會組織參與的規范化和法治化，需出臺專門的《社會組織法》及相關配套法規和規章解決社會組織參與基層協商治理的法治保障問題。