基于全域土地綜合整治的思考

張皓

（湘潭市湘鄉市自然資源局，湖南 湘潭 411400）

1 全域土地綜合整治概述

全域土地綜合整治是在認識和總結歷年來土地整治等各類農田建設項目的不足和局限性的基礎上的拓展升級，已通過浙江省試點成功繼而在全國范圍內逐步推廣，是中國特色社會主義生態文明建設中的典型內容之一，是實施鄉村振興戰略的重要平臺，是不斷推進城鄉一體化發展的有效途徑[1]。

2 全域土地綜合整治的意義

2.1 優化農業生產條件

開展全域土地綜合整治工作，可以創新我國傳統農業生產方式，有助于改善我國農民的生活條件，確保糧食安全，充分發揮地區綜合土地整治作用。全域土地整治工作可以快速調整農業結構，提高我國農業生產力，提高農業生產效率并增加農民收入，幫助農民消除貧困并提供更多的就業機會。通過積極開展全域土地綜合整治工作，可以有效解決農用土地生態環境惡化、中低產田改造和科學灌溉配套設施等問題，促進抗災能力的提升，確保糧食安全。

2.2 促進農業朝著現代化模式發展

為了全面實現小康社會，有必要加快農業現代化、城市化和工業化，必須重視農業現代化建設發展，以實現農村現代化模式。對此，要積極進行全域土地整治工作，創新傳統耕作方式，確保農業生產規模更大、布局更簡化、生態環境更多樣化，從而促進我國農業的快速發展。

3 土地整治等各類農村建設存在的不足

3.1 土地整治等國土項目改造類型單一，實施效益不能最大化

目前，國土項目類型較為單一，同一性質或相近性質的項目均要分別立項實施。例如，雖然四個相鄰圖斑或地塊均是以增加耕地指標為主要目的項目：一個是土地開發項目，一個是旱地改造水田項目，一個是城鄉建設用地增減掛鉤項目，一個是“空心房”整治項目，但四個項目并不能以一個總項目立項實施，這就有可能造成面積達不到立項要求的圖斑無法整治改造，也有可能因為沒有立項的圖斑影響到已經立項地塊的整體實施效果。

3.2 各類農村建設項目管理比較分散，實施目標不夠遠大

農、林、水、國土、交通等各部門都有農村建設項目，但由于沒有一個明確的政策和統籌部門，項目實施基本上是各司其職，項目實施目標局限在實施區域周邊。同時，還可能兩個或多個部門的項目在實施區域有重疊甚至完全重復，尤其是有的鄉鎮或村組為了在項目上抓收入，拿A部門的項目套B部門的項目資金，這種現象普遍存在。

3.3 項目選址不盡合理，實施目的存在偏差

有的地方沒有很好地領悟到項目實施的目的和意義，甚至偏離了項目實施的初衷，在項目選址上未結合實際情況，合理規劃安排，致使有的村組項目偏多，而有的則項目較少，這種現象也普遍存在。項目選址等應經過嚴格程序充分論證，先急后緩科學謀劃。

3.4 部門之間地類名稱資源數據不一致，劃定不實、重疊矛盾地方較多

近年來，由于沒有一個統一的地類命名機構，也沒有一個統一管理自然資源的職能部門，各個自然資源管理部門均是各司其職，以各自以前上報的數據庫數額為保底數和考核指標，這在一定程度上增加了某些本可以納入整治項目的立項復雜性。主要表現為劃定不實或錯誤情況較多、林業部門與國土部門的林地分類口徑或方法不一致，還有三大紅線、生態公益林和濕地等范圍線劃定不精準等，均需糾正統一或優化調整。

3.5 項目投入資金來源有限，社會資本和銀行資本等方式融入嚴重不足

土地整治等各類農田建設項目，尤其是全域土地綜合整治都需要較多的的資金投入。資金是項目的血液，沒有資金，項目寸步難行；只有資金充足，項目才能順利實施。梳理各類前期實施的農田建設項目，除了補充耕地開發項目有少部分社會資本投資外，其他項目基本上均是政府投資，社會資本與銀行資本的資金投入嚴重匱乏。

4 全域土地綜合整治的幾點建議

4.1 廣泛宣傳廣泛參與，高舉生態文明旗幟，吹響鄉村振興號角，掀起綜合整治熱潮

全域土地綜合整治涉及山水林田湖草、道路、村莊與人居環境等方面的綜合整治，是貫徹落實新時代中國特色社會主義生態文明建設的典型內容之一。在實施過程中，需加強生態與耕地的保護，需要按照既有的土地總體規劃、土地整治規劃和鄉村振興綱要統籌實施，需要大量的資金投入，沒有相關職能部門的緊密配合，沒有廣大人民群眾的積極參與，將難以順利實施。

4.2 部門配合數據共享，科學選擇整治區域，精準研判整治方向，精心編制整治規劃

全域土地綜合整治目前還處于探索推廣階段，浙江省雖然取得了試點成功，但各地地形地貌鄉風民俗不盡相同，不能完全復制其整治模式。為使項目效益最大化，各地應充分考慮各類不同資源以及產業特點，尊重自然、尊重實際，因地制宜創建具有不同優先級不同亮點的整治模式。

4.3 保護發展綜合統籌，堅持生態優先保護，強化耕地特別保護，全面踐行綠色發展

任何無限度地破壞自然資源的行為必將受到大自然嚴厲懲罰。因此，各地在積極響應黨中央國務院號召、奮力推進鄉村振興和全域土地整治等項目之際，首先，應以農業為根本，優先突出發揮整治區域內林地、草地、濕地、水域、耕地等各個地類的生態功能最大值。其次，綜合考慮整治區域內外資源稟賦與當地人文風情，搞好一二三產業的和諧鏈接、綠色發展和安全生產，切忌過于急求發展甚至貪求政績而盲目招商引資、大肆圈地占地、猛行大拆大建，以至亂占耕地、破壞生態或產生新的污染源[2]。最后，可以依托當地森林、草地、濕地、水域、耕地等發展鄉村旅游、康養民宿、野外拉練、垂釣休閑、林下種養、科普示范及庭院綠化等田園產業，對規模企業應引導入園并嚴格準入制度和加強監管制度，盡量不單獨占用農村土地，盡量不削減農村土地氣息。

4.4 政府引導多元參與，探索創新土地管理，培育壯大新型農民，資本產業融合發展

不斷加強資金整合，建立相對較完善的資金投入機制。在增加相應財政投入的基礎上，通過繳納土地使用費和耕地復墾費，不斷推動新增建設用地的綜合利用。利用各部門涉及農村振興的項目資金和農業資金進行相應的項目建設，可以采用補充耕地指標，將其他指標均用于項目建設，拓寬融資，多渠道引入資金，通過政策引導，利用開發性金融機構和社會資本共同參與項目建設。強化村組集體經濟組織對本集體內土地管理職責，提高集體經濟組織收放土地的權能，通過合同條款約束強化包括家庭承包責任制在內的各類土地的耕種責任，以減少耕地“非農化”“非糧化”行為。

5 結語

全域土地綜合整治工作正處于試點、探索階段，通過相互交流和總結實踐經驗，從長遠著眼從細微著手，不斷規范和完善相應項目融資、項目規劃、項目驗收及后期管理保障等配套政策，才能使全域土地綜合整治工作獲得最大效益。同時，要通過深入開展相應試點，探索改革創新，只有這樣才能建立一個系統、創新、完善的土地綜合整治管理機制。