我國城市社區應急管理體系建立研究

李平

摘? 要：國務院安委會辦公室于2017年11月9日印發《關于加強基層安全生產網格化監管工作的指導意見》指導意見中明確指出，要實施基層安全生產網格化監管，構建社區的應急管理和監管體系。社區是我國安全生產網格化管理的重要一環，以安全生產網格化監管為根本，延伸發展社區安全生產、應急管理，是新形勢下做好應急管理工作的基礎保障。該文從我國城市應急管理現狀入手，通過分析應急管理工作中的難點和重點，提出了以社區為單位建立應急管理體系的具備實操性的解決方案。

關鍵詞：社區? 公共安全? 應急管理? 體系

中圖分類號：G64? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A文章編號：1672-3791（2021）01（c）-0109-03

Abstract： On November 9， 2017， the Office of the State Council Security Committee issued the Guiding Opinions on Strengthening the Supervision of Grassroots Safety Production Grid， which clearly pointed out that it is necessary to implement the grid supervision of safety production at the grass-roots level and build the emergency management and supervision system of the community， The community is an important part of the grid management of production safety in our country. Taking the grid supervision of production safety as the foundation， extending the development of community production safety and emergency management is the basic guarantee for the emergency management under the new situation. This paper starts with the current situation of urban emergency management in China， analyzes the difficulties and key points in emergency management， and puts forward practical solutions to establish emergency management system with community as the unit.

Key Words： Community; Public safety; Emergency management; System

1? 城市應急管理的現狀

近年來，我國城市中各種安全事故、事件屢見不鮮，一方面是自然災害的猝不及防，另一方面是各類安全生產事故頻繁發生。由于城市應急事件存在復雜性、多樣性的特征，突發公共事件多發頻發的問題仍較嚴重。大量突發事件的發生源于基層或社區組織對于事件的預警、防范能力差，以至于突發事件的處理效率低，從而造成重大的人員傷亡和財產損失。社區應急管理在我國還處于較為初級階段，主要體現在以下幾個方面。

1.1 與社區相關的應急管理法律法規不健全

近年來，我國先后頒布了《中華人民共和國突發事件應對法》等應急管理法律，出臺了《生產經營單位生產安全事故應急預案編制導則》等應急標準，各地市、各行業也發布了具有針對性的規章制度，初步形成了應急管理的法規體系。但是，目前我國還沒有將社區應急管理納入法律體系，社區的應急管理責任體系還沒有明確。無論是在搶險救災階段、過渡安置階段，還是在災后重建階段，在現實的應急救援中，社區應急隊伍的參與仍然存在很多制約因素。

1.2 缺乏有效的協同機制

各種應急事件種類不同，在處理時往往需要很強的專業性，因此，我國傳統的應急管理大都是分災種、按部門進行的。但是，隨著社會的進步和科技水平的提高，原有單一領域、單一行業的情況也逐漸發生變化，當問題出現時，傳統的應急模式就顯現出了局限性。面對綜合性的突發事件時，政府的主導地位毋容置疑，但是基層各部門、各單位之間由于缺少有效地協同機制，各自為戰，一定程度上削弱了應急管理的合力，造成了極大的資源浪費。

1.3 缺少專業人員

目前省市一級基本成立了應急管理機構，礦山、地質等事故易發多發的行業也基本建立了專業的應急救援隊伍，這些機構和隊伍集中了全國大部分的專業應急管理和技術人才。但是在基層，應急管理的機構還不健全，也往往沒有專職的管理人員，基層管理人員大都沒有接受過系統的應急管理教育，應急管理能力有限，進而導致基層應急管理整體能力較差，加強社區應急管理迫在眉睫。

2? 建立城市社區應急管理體系的意義

社區是與群眾接觸最為密切的基層單位，是政府調動社會公眾力量的直接紐帶，社區由于其職能的特殊性，在應急管理方面有其獨有的價值和優勢主要體現在以下方面。

2.1 社區應急管理是對政府應急管理的有效補充

由于公共事件的復合性、不確定性和處置的緊迫性等特點，當事件發生時，政府自身的資源配置和調度能力是有限的，在一定時期內能夠投入的人力、物力和財力也受到一定限制，單單依靠政府的力量，難以獨立應對大型突發事件。面對這一問題，最好的解決途徑就是相互協作處置危機，即在處置突發事件時，政府發揮主導作用，通過社區應急管理力量積極引導社會公眾全面參與應急救援，并且形成有效的協調聯動，以此實現資源的整合集中和有效調配。

2.2 社區應急管理對應急處置起到積極的推動作用

首先，社區居民對事件周邊的環境和人群熟悉，面對問題時從自身的出發點考慮，對救援將會起到至關重要的作用。其次，社區居民的參與可以有效消解重大安全生產事故可能產生的社會恐慌。事故將對社會穩定和經濟發展造成嚴重的負面影響，可能會使人對政府產生不信任感，不利于社會的和諧穩定發展。在安全生產事故應急救援中，廣泛的公眾參與可以使社會公眾及時了解事件真相，消除疑慮與緊張，避免產生恐慌等不良社會心態。此外，社區居民部分地介入決策、監督程序，能夠推進政府政策的合法性和有效性，促進社會的和諧穩定。

2.3 弱化疊加效應

現代社會人與人、人與物的關聯性越來越強，系統也越來越復雜，致災因子也會隨之越多，危機的“蝴蝶效應”也就更加明顯。這種疊加的“蝴蝶效應”大大增加了人類遭受災害和次生災害的可能性。一級管理是對引起突發事件的初始因素進行控制和預防，從而有效減少或防止災害重疊效應的形成。

2.4 有效降低風險成本

所有的社會風險都有社會代價。突發事件特殊的“連鎖效應”和“規模風險”是造成社會成本的主要原因，為解決突發事件帶來巨大的經濟和社會成本。通過應急管理，社區還需要投資加強對致災因素及其突發事件連鎖效應的提前預防。但是，與應對突發事件的投資相比，這種投資的成本要低得多。鑒于此，社區應提高對應急管理的認識，認識到這項工作的重要性和必要性。同時，完善相關制度建設，做好公共安全管理，以更低的成本獲得最大的風險和回報，維護社會穩定。

3? 城市社區應急管理體系規劃及建議

社區應急管理要緊隨社會發展腳步，強化改革創新，引入先進科技理念、成功發展經驗逐步提高城市社區應急管理能力，為進一步促進社區應急管理有序開展。

3.1 建立社區應急管理工作站

社區應急管理工作站是網格化社區應急管理的核心機構。在全社區安裝視頻監控系統，視頻信號匯總到應急管理工作站，工作站能在第一時間掌握突發事件情況。工作站設置社區總平面分布圖，分布圖應能顯示社區各網格安全風險分布、風險等級和應急救援力量的分布，便于日常管理和應急救援指揮。工作站設置24 h值班熱線，值班人員全天候掌控社區安全狀態。借助信息化手段，組建社區應急管理平臺或者組群，實現安全狀態實時更新，應急信息及時發布。工作站要建立在社區內交通便利的位置，確保在突發事件發生時，工作站能第一時間提供應急支援。應急結束后，工作站要負責善后處置，配合上級政府部門進行事故調查等工作。

3.2 編制社區應急預案

應急計劃在應急系統中起著關鍵作用。它指定了誰負責什么、何時負責以及在緊急情況發生之前、期間和之后負責相應的戰略和資源準備工作。社區的應急預案編制應當結合社區的實際情況，結合社區周邊的環境和人口基數等多項指標進行分析，編制社區的應急預案還要與其他周邊社區形成聯動機制，這樣才能在出現安全事故或重大事件后快速響應，以便最高效地解決和處理事故，避免或降低人身和財產損失。

3.3 定期組織社區進行應急演練

依據《中華人民共和國突發事件應對法》第二十九條中規定：“居民委員會、村民委員會、企業事業單位應當根據所在地人民政府的要求，結合各自的實際情況，開展有關突發事件應急知識的宣傳普及活動和必要的應急演練。”根據應急預案內容，定期組織社區應急演練，在演練中鍛煉應急救援隊伍，在實踐中總結經驗教訓，逐步提高社區應對突發事件能力。

3.4 落實社區雙重預防機制建設工作

習近平總書記多次指出，在重特大事故易發行業和領域，要對安全風險進行逐案記錄，采取雙重防范機制，分級管理，消除隱患。應該考慮到新的情況和意外的問題。建立一個雙重預防機制是解決安全生產領域的突出問題，“不清楚和意想不到的”，并強調安全生產一直前進的閾值，檢測和控制的隱患的控制和控制安全風險。雙重預防機制是建立兩個防火墻，防止生產安全事故的發生。首先是風險管理。在對安全風險進行識別和控制的基礎上，從源頭對風險進行系統識別，對風險進行分層次控制，將各類風險控制在可接受的范圍內，消除和減少潛在的事故。第二種方法是處理隱患。通過隱患調查處理，在風險控制過程中認真調查風險控制的缺陷、漏洞和失效環節，在事故發生前堅決消除隱患。組織社區內企業、個體工商戶、居民區代表對生產生活場所進行危險源辨識和隱患排查活動，形成生產安全事故雙重預防機制，達到關口前移，防患未然的效果，必要時可以借助安全生產專家力量，組織專業的隱患排查和治理活動。

3.5 開展社區安全教育培訓

依據《中華人民共和國突發事件應對法》第二十九條中規定：“居民委員會、村民委員會、企業事業單位應當根據所在地人民政府的要求，結合各自的實際情況，開展有關突發事件應急知識的宣傳普及活動和必要的應急演練。”開展安全生產培訓教育活動，加大宣教力度，提高社區全員安全意識，讓安全觀念深入人心。開展應急安全教育和培訓是適應新形勢下應急安全管理的需要，是社區應急管理必不可少的組成部分，是人民群眾獲得應急安全知識的必要途徑。

當前，社區正面對突發公共事件的挑戰和威脅，公共安全應急管理也必將越來越受到政府工作的重視。通過實施以上基于社區的應急管理體系建設，可以有效增強社區應急管理能力，達到防患未然，關口前移的效果，當突發事件發生時，可以準確及時的做出應急處置，最大程度降低事故影響，保證人民群眾生命和財產安全。

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