2021政府工作報告傳遞重要經濟新動向

張寒　張明麗

今年預期目標設定為6%以上;城鎮新增就業1100萬人以上;赤字率擬按3.2%左右安排，不再發行抗疫特別國債;將小規模納稅人增值稅起征點從月銷售額10萬元提高到15萬元;對小微企業和個體工商戶年應納稅所得額不到100萬元的部分，在現行優惠政策基礎上，再減半征收所得稅;引導銀行擴大信用貸款、持續增加首貸戶，推廣隨借隨還貸款……2021年3月4日一年一度的全國“兩會”拉開帷幕。國務院總理李克強所作的政府工作報告亮點紛呈。

2021年是“十四五”開局之年，中國經濟發展的機遇背后潛藏風險，挑戰和困難并存。作為未來五年的重點工作藍圖，“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要草案已提交全國兩會進行討論，為其科學編制和實施奠定基礎。

未來一年中，宏觀政策如何相機抉擇，將市場主體“扶上馬、再送一程”？民生領域還有哪些政策措施值得期待？下一步應該推進哪些必要的改革？

政府工作報告提出，2021年中國經濟的發展主要預期目標包括：國內生產總值增長6%以上;城鎮新增就業1100萬人以上，城鎮調查失業率5.5%左右;居民消費價格漲幅3%左右;進出口量穩質升，國際收支基本平衡;居民收入穩步增長;生態環境質量進一步改善，單位國內生產總值能耗降低3%左右，主要污染物排放量繼續下降;糧食產量保持在1.3萬億斤以上。

野村證券中國首席經濟學家陸挺接受《財經》記者采訪時點評，6%以上的GDP增長目標略低于市場預測，比較保守，是從底線思維和大局出發的安排。今年赤字率擬按3.2%左右安排，恰好是去年3.6%和前年2.8%的中位數，顯示了“不急轉彎”的思路。同時，今年擬安排地方政府專項債券3.65萬億元，只比去年低了0.1萬億，比市場預測高，一方面，是考慮到房地產企業融資收緊，可能導致2021年地方政府土地財政的收入下降;另一方面，也是為了給地方政府債務開前門、堵后門，體現了通過正規債券市場來規范地方政府融資的意圖。工銀國際首席經濟學家程實認為，在政府工作報告中，就GDP增長僅設置了“6%以上”的底線目標，以此強調了對增速背后的增質的看重，并引導社會資源和政策效應從宏觀向微觀的滲透和傳導。

值得關注的是，相對于“易于完成”的增長目標，中國給出了更加嚴苛和高標準的就業目標、民生目標和普惠金融目標，預示著中國經濟發展重心將進一步下沉。

《財經》記者采訪的多位專家學者強調，“十四五”期間中國經濟的重點任務是提升全要素生產率。北大光華管理學院教授、院長劉俏在兩會前經濟形勢和政策展望分析會上對記者指出，“十四五”期間中國的一個重點任務是提升全要素生產率（TFP）。到2035年，中國要基本實現社會主義現代化，意味著每一年的TFP的增速要達到2.5%-3%。但是現在有學者測算，中國的TFP已經降低到2.1%，如果未來15年要保持2.5%-3%，就需要進入一個V型的反彈，這是中國“十四五”期間最大的背景。

2021年GDP增長目標為何設為6%以上？

在2020年的《政府工作報告》中，沒有提出GDP（國內生產總值）的具體目標，但在今年的《政府工作報告》中明確有“國內生產總值增長6%以上”的目標，這樣的設定出于什么考慮？

近期，關于中國未來是否應該放棄GDP增長目標，中國學術界和政策界有許多的討論。針對這個問題，北大光華管理學院副教授、北大經濟政策研究所副所長顏色對《財經》記者表示，中國要淡化GDP目標，并豐富增長的內涵、聚焦高質量發展，要考慮到收入分配、就業、環保等問題，所以要避免“唯GDP主義”，但是在“十四五”期間乃至2035年完全取消GDP是不現實的。

圖1：2020年公共財政收支

資料來源：Wind，廣發證券發展研究中心。制圖：于宗文

圖2：PMI與制造業投資

資料來源：Wind，天風證券研究所

“在中國當前的經濟體制里面，GDP是一個非常重要的運行機制的基礎，也是宏觀經濟政策決策的一個基礎。地方政府也會以這個目標做相應的規劃，所以當前不適合完全取消目標。未來應把GDP作為預期，不要將其定位一個約束性指標，而且這個預期要以潛在增長率為錨，對于未來的增長是非常有意義的。”顏色表示。

畢馬威中國首席經濟學家康勇也認為，未來有必要繼續設定GDP增長目標。他告訴《財經》記者，預計2021年經濟增長8.8%左右，但是高增速和去年的低基數效應有關。中國提出了到“十四五”末達到現行的高收入國家標準、到2035年實現經濟總量或人均收入翻一番等目標，因此，設定GDP目標對于實現經濟增長期望是有幫助的。

2021年是后疫情時期的經濟修復和恢復階段，宏觀經濟政策應當如何調整？政府工作報告提出，今年要保持宏觀政策連續性穩定性可持續性，促進經濟運行在合理區間。在區間調控基礎上加強定向調控、相機調控、精準調控。

赤字率下調至3.2%，將2.8萬億元中央財政資金納入直達機制

政府工作報告提出，積極的財政政策要提質增效、更可持續。考慮到疫情得到有效控制和經濟逐步恢復，今年赤字率擬按3.2%左右安排，比去年有所下調，不再發行抗疫特別國債。

此外，建立常態化財政資金直達機制并擴大范圍，將2.8萬億元中央財政資金納入直達機制、規模明顯大于去年，為市縣基層惠企利民提供更加及時有力的財力支持。不再發行抗疫特別國債。

2020年赤字率為3.6%左右，發行1萬億元抗疫特別國債。

同時，在優化和落實減稅政策方面，將小規模納稅人增值稅起征點從月銷售額10萬元提高到15萬元。對小微企業和個體工商戶年應納稅所得額不到100萬元的部分，在現行優惠政策基礎上，再減半征收所得稅。

陸挺對《財經》記者表示，針對小規模納稅人的減稅政策，體現了政府對不同類別、規模企業的關懷，因為相比大型企業而言，小規模納稅人受到疫情影響更深，需要的政策支持力度更大。未來，預計還會有更多針對性的減稅降費政策陸續出臺。

顏色認為，財政問題里更值得討論的是專項債的問題，專項債是非常重要的財政工具，要想辦法更好地利用專項債來支持經濟。要擴大它的使用范圍、提高使用效率，適當降低專項債收益率要求，在防范化解系統性金融風險方面，比如中小型銀行補充資本金、地方城投債務等隱性債務的化解等領域，發揮專項債作用。

雙循環：強調消費的基礎作用

在2021年的全國“兩會”上，雙循環、擴內需，仍是社會各界關注的重點。

國務院總理李克強在政府工作報告中提出，形成強大國內市場，構建新發展格局。把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，以創新驅動、高質量供給引領和創造新需求。破除制約要素合理流動的堵點，貫通生產、分配、流通、消費各環節，形成國民經濟良性循環。立足國內大循環，協同推進強大國內市場和貿易強國建設，依托國內經濟循環體系形成對全球要素資源的強大引力場，促進國內國際雙循環。

劉俏表示，新發展格局特別是以國內的大循環為主體的格局，強調消費的基礎作用。2019年消費占GDP比重是39%，2035年基本實現現代化，居民消費率將接近60%，這個過程中消費結構會發生很大變化，大部分消費轉向了服務消費。2020年，盡管中國GDP是保持2.3%的正增長，但是消費是負增長的，疫情下經濟增速不是很穩定，未來一段時間，消費的作用會逐漸凸顯出來。

“提升消費背后最核心的事情，是城鄉二元結構和城市的差異。2017年農業的就業人口在所有就業人口中占比是27%。到2035年我們實現社會主義現代化，預計農業就業人口降到6%左右，意味著未來15年時間將有超過20%中國的就業人口會發生史無前例的跨行業跨地區的轉移，從農業轉移到制造業、服務業，最核心的問題是農業轉移人口怎么市民化的問題。戶籍制度改革、公積金制度改革、住房建設之所以有很多的討論，這背后核心的命題，是怎么提升農業轉移人口的城市化程度。”劉俏說。

推進新型城鎮化、建設都市圈和城市群，被許多人認為是擴大內需、提升消費的突破口。康勇對《財經》記者表示，都市圈和城市群的集約型發展，不僅能促進勞動力和人才自由流動、提升消費，還能提高土地使用效率，騰出更多土地來發展農業，對糧食安全很有幫助。此外，新型城鎮化帶來的城市軌道交通和市政建設、老舊小區改造等，還能拉動投資、推動經濟增長。

摩根大通中國首席經濟學家朱海斌在“兩會”前夕接受《財經》記者采訪時表示，要提高消費，第一，經濟維持一定的增長速度，這樣才會有居民收入增加。第二，降低貧富差距和收入差距，因為中低收入人群消費率更高。第三，要完善社會保障體系，讓居民有錢花、愿意花、花錢體驗更好。

同時，朱海斌強調，內循環也需要進一步開放，這里的開放不僅僅是對外開放，還包括國內市場開放，包括跨省跨區的貿易、生產、運輸、人員流動障礙如何打破。過去幾年的數字經濟發展，部分打破了區域的限制，讓很多產品通過互聯網得以跨省跨區、服務全國。未來的內部大循環有很多空間可以拓展，包括打破各種區域間的顯性和隱性壁壘，通過政策調整，在跨區資金、技術、人員流動方面出臺措施。比如，跨省社保和養老金轉移，打破當前以省為單位封閉運行的局面。如果做好了，可以進一步鼓勵人員的自由流動。

對于收入差距問題的出路，北大光華管理學院教授陳玉宇認為，中國要維持政府、國企資產占全部資產的比重，這樣才有能力應對收入分配不平衡的問題，但是需要改變一下內部的結構。國企盈利不能變成國企員工們的紅利，要讓它變成一個處理收入分配不平等的基金，能夠交上來，之后才會轉變成均等化的公共服務。也就是說，要發揮國有資產的力量，認真思考這些資產盈利是多少，做一個長期預算，這些盈利不要被并入到支出結構不合理的現有財政框架內，而是單獨預算，來完成收入不平等的調整。

“所有的平等性的政策當中，最好的政策就是基礎教育、高等教育的均等化。也就是說，財政支出把錢花在了更優勢的人群身上，還是花在處在劣勢的人身上。這個方面要檢討，也就是說未來的財政預算里面，還應該包含對于財政支出收入分配效應的評估。”陳玉宇說。

就業民生再發力

2020年，中國經濟在托底中復興。從“六穩”到“六保”，就業與民生被置于前所未有的重要地位。

李克強總理在作政府工作報告時介紹，去年全年為市場主體減負超過2.6萬億元，其中減免社保費1.7萬億元。對新增2萬億元中央財政資金建立直達機制，省級財政加大資金下沉力度，共同為市縣基層落實惠企利民政策及時補充財力。支持銀行定向增加貸款并降低利率水平，對中小微企業貸款延期還本付息，大型商業銀行普惠小微企業貸款增長50%以上，金融系統向實體經濟讓利1.5萬億元。對大企業復工復產加強“點對點”服務。

《財經》記者觀察到，因疫情得到有效控制和經濟逐步恢復，今年政府工作報告中對赤字率有所下調，不再發行抗疫特別國債，但重點仍然鎖定“加大對保就業保民生保市場主體的支持力度”，并延續去年政府工作報告中對“確保基本民生支出只增不減”的強調。

具體來看，今年中央本級支出繼續安排負增長，進一步大幅壓減非急需非剛性支出，對地方一般性轉移支付增長7.8%，其中均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等增幅均超過10%。建立常態化財政資金直達機制并擴大范圍，將2.8萬億元中央財政資金納入直達機制，增幅與規模都大于去年。

圖3：中國大宗商品價格指數

資料來源：Wind，交行金研中心

自去年底的中央經濟工作會議起，宏觀政策定調“連續性、穩定性、可持續性”，李克強總理在政府工作報告中再強調，宏觀政策要繼續為市場主體紓困，保持必要支持力度，不急轉彎。

中國財政科學研究院財政與國家治理研究中心主任、研究員趙福昌告訴《財經》記者，2020年國家推出了貸款貼息、減免房租、減稅降費等系列針對中小微企業的幫扶紓困政策。經濟逐步恢復常態后，一些階段性的優惠扶持政策調整也是可以預期的，這意味著中小微企業可能不會再繼續享受去年全面的優惠條件，有些企業可能會面臨一定風險，為此，政府工作報告特別強調，“市場主體恢復元氣、增強活力，需要再幫一把”，繼續落實制度性減稅降費政策，一些階段性政策延長執行期，甚至還有一些新的結構性減稅降費政策，等等，還有其他宏觀政策協同，體現在宏觀政策里就是“連續性、穩定性、可持續性”，宏觀政策不會急轉彎，市場主體具體運行情況是政策的重要考量。

疫情之下作為市場主體的企業受到的影響首當其沖。一方面，得益于國家支持市場主體紓困解難、健康發展的政策措施落地，市場活力快速恢復。2020年，全國新辦涉稅市場主體達到1144萬戶，比2019年增長10.1%，市場活力穩步增強。另一方面，企查查數據顯示，2020年1月至11月，中國共吊銷注銷個體戶、個轉企等主體301萬家。按照2019年第四次全國經濟普查的數據，一家個體工商戶可帶動2.37個人就業，預計影響到713萬人就業。

就業方面，2020年全國城鎮新增就業1186萬人、全國城鎮調查失業率5.2%、城鎮登記失業率4.2%，均超過去年政府工作報告中設定的900萬人、6%、5.5%目標。盡管如此，參考近五年數據，2020年城鎮新增就業人數依然是最低值，較2019年減少166萬人。

此前，國務院副總理、國務院就業工作領導小組組長胡春華曾表示，今年的就業工作面臨諸多風險挑戰。體現在政府工作報告中：今年城鎮新增就業預期目標1100萬人以上，城鎮調查失業率5.5%左右，全國城鎮調查失業率預期目標與去年持平，新增就業預期目標比上年增加200萬。

為了繼續強化就業優先政策，政府工作報告提出，給予不裁員少裁員的企業必要的財稅、金融等政策支持。同時通過拓寬市場化就業渠道，促進創業帶動就業。進一步推動降低就業門檻，促進失業人員再就業等，為有意愿有能力的人創造更多公平就業機會。

涉及到其他民生領域，政府工作報告中還提到，健全多層次社會保障體系，基本養老保險參保率提高到95%，優化社會救助和慈善制度。發展疾病防治攻關等民生科技。圍繞改善民生拓展需求，促進消費與投資有效結合，實現供需更高水平動態平衡。

實行高水平對外開放，進一步縮減外資準入負面清單

李克強總理5日在政府工作報告中指出，實行高水平對外開放，促進外貿外資穩中提質。實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放，更好參與國際經濟合作。推動進出口穩定發展。加強對中小外貿企業信貸支持，擴大出口信用保險覆蓋面、優化承保和理賠條件，深化貿易外匯收支便利化試點。

據海關統計，2020年，中國貨物貿易進出口總值32.16萬億元人民幣，比2019年增長1.9%。其中，出口17.93萬億元，增長4%;進口14.23萬億元，下降0.7%;貿易順差3.7萬億元，增加27.4%。中國外貿進出口總值和占國際市場份額均創歷史新高，成為全球唯一實現貨物貿易正增長的主要經濟體。

中國國際經濟交流中心首席研究員張燕生對《財經》記者表示，2020年對于外貿而言可稱作“多事之秋”，超級全球化收縮，全球貿易投資減速，產業鏈、價值鏈、供應鏈區域化調整是基本事實。根據世貿組織預計，2020年全球貨物貿易量萎縮9.2%，2021年全球貨物貿易預計增長7.2%，低于此前超過20%的增長預期，貿易規模將遠低于疫情前水平。

“在全球經濟深度衰退的形勢下，中國外貿保持1.9%的增長堪稱奇跡。”張燕生說，得益于中國疫情的有效控制及經濟貿易的及時正常化，全球訂單向中國轉移，全球需求、供給、創新、服務、資本、貨幣與金融合作均發生東移，2020年的“逆境”中出現積極因素，中國調整了外貿結構，促成了外貿的高質量發展與體制變革。

商務部研究院國際市場研究所副主任許英明告訴《財經》記者，2020年外貿呈現以下新特點：一是與新興市場貿易合作愈加緊密。2020年，中國與東盟進出口額為4.74萬億元，同比增長7%，雙方首次互為第一大貿易伙伴。中國超越美國，成為印度第一大貿易伙伴。

二是傳統市場得到鞏固。2020年，中國和歐盟貿易額增長4.9%，達到6495億美元，中國首次超越美國成為歐盟第一大貿易伙伴。2020年，中國成為英國第一大進口來源國。

三是在新冠疫情全球蔓延的背景下，貿易新業態新模式在穩外貿中的作用更加凸顯。特別是跨境電商、市場采購貿易等新業態新模式，2020年，跨境電商進出口1.69萬億元，增長31.1%。市場采購2020年出口7045.4億元，增長25.2%，都是兩位數高速增長。

四是中國積極開展全球抗疫合作，防疫物資、醫療器械等抗疫物資在貿易中的份額大幅增加。

提高人們的消費能力，是提升消費率、暢通國內大循環堵點的關鍵之一。圖/法新

外資使用方面，2020年中國逆勢成為全球第一大引資國。聯合國貿易和發展會議最新發布的《全球投資趨勢監測》報告顯示，2020年在全球直接投資（FDI）同比大幅下降42%的環境下，中國利用外資逆勢增長4%，超過美國成為全球第一大引資國，占全球FDI的19%，比2019年提升10個百分點。

商務部國際貿易經濟合作研究院研究員聶平香告訴《財經》記者，2020年中國引資結構進一步優化。商務部數據顯示，中國服務業實際使用外資7767.7億元人民幣，增長13.9%，占比77.7%。高技術產業吸收外資增長11.4%，高技術服務業增長28.5%，其中研發與設計服務、科技成果轉化服務、電子商務服務、信息服務分別增長78.8%、52.7%、15.1%和11.6%。大項目增速明顯。新設或增資合同外資1億美元以上大項目938個，數量增長12.5%，寶馬、戴姆勒、西門子等一批龍頭企業在華增資擴產。

聶平香認為，中國通過外商投資負面清單大幅縮減不斷加大對外開放力度，出臺并積極實施外商投資法不斷優化營商環境，尤其是疫情下經濟逆勢增長，成為跨國公司的避風港，這些都進一步加大了對外資的吸引力，助力中國利用外資超過美國成為世界第一大引資大國。

她表示，盡管疫情之后，美國、日本等國家積極引導產業鏈從中國撤離，也有部分外資企業因為經營不善離開中國，但從引資數據來看，外資大量撤離中國并不存在，原因是中國市場對外資有強大的吸引力。

而“雙循環”新發展格局的提出還會進一步提升中國市場的吸引力。“‘雙循環戰略在推動國民經濟良性循環的過程中，需要不斷打破行業壟斷和地方保護，加大改革開放力度，這將給外資企業提供更多分享國內市場和參與國內大市場建設的機遇。”

《財經》記者梳理發現，過去一年，多批次政策措施落地見效。全國版外資準入負面清單條目由40條縮減至33條，自貿試驗區版由37條縮減至30條。《中國外商投資指引》發布，外資企業投訴工作辦法出臺。

展望2021年，李克強總理表示，今年將積極有效利用外資，進一步縮減外資準入負面清單。推動服務業有序開放，增設服務業擴大開放綜合試點，制定跨境服務貿易負面清單。推進海南自由貿易港建設，加強自貿試驗區改革開放創新，推動海關特殊監管區域與自貿試驗區融合發展，發揮好各類開發區開放平臺作用。促進內外資企業公平競爭，依法保護外資企業合法權益。歡迎外商擴大在華投資，分享中國開放的大市場和發展機遇。

許英明表示，中國具有較為完整的產業鏈供應鏈，即使在疫情的沖擊下，中國仍發揮了“世界工廠”的優勢，展現出強大的制造能力和競爭力，隨著一系列穩外貿措施的政策效應逐步顯現，以及“一帶一路”建設、RCEP、中歐協議簽訂等貿易投資便利化自由化措施的落實，中國對外貿易發展的前景可期。

科技自主創新依靠市場主體

科技自主創新仍然是今年全國“兩會”的“重頭戲”之一。

政府工作報告中介紹，要“運用市場化機制激勵企業創新。強化企業創新主體地位，鼓勵領軍企業組建創新聯合體，拓展產學研用融合通道，健全科技成果產權激勵機制，完善創業投資監管體制和發展政策，縱深推進大眾創業萬眾創新。延續執行企業研發費用加計扣除75%政策，將制造業企業加計扣除比例提高到100%，用稅收優惠機制激勵企業加大研發投入，著力推動企業以創新引領發展”。

當前，中國在全球價值鏈參與度非常高，但是位置偏中、下游，對原材料、關鍵技術、關鍵零部件依賴度比較高。因此，如何通過自主創新和產業升級，提升中國在全球價值鏈的位置，是未來一段時期的工作重點。

《財經》記者采訪的專家學者也強調在創新領域發揮市場化機制的重要性。由于科技創新周期長、投資大，需要國家提供早期的研發支持，但是研發的主體應當以企業為主，因為企業直接面對市場，相比政府有更好的創新機制。下一步，還需要注重引進培養創新人才，在落戶和住房等方面提供優先支持。

朱海斌表示，核心技術需要政府的政策支持，但是要吸取一個教訓，防止回到上世紀五六十年代以國家為主導的產業政策。中國改革開放的經驗顯示，要把政府和市場的關系處理好，該由市場做的事情交由市場，是更加有效的方法。政府主導的核心技術比較適合于一些特定戰略性的領域，比如航天、航空等，但大部分的技術自主創新要依靠市場和市場主體。

“政府的作用除了產業政策和資金支持之外，還有服務功能，包括在稅收、創新環境方面進行引導和支持。涉及到基礎科學、技術創新，以及科技和產業、資本的合作，也需要資本市場的改革。參考全球比較成功的地區，如美國硅谷、以色列等，有很多的資本市場方式（如創投、債權、PE、VC等）支持創新。未來怎么樣通過金融市場創新，為實體經濟服務，這是資本市場改革的方向。”朱海斌說。

值得關注的是，在科技創新過程中，中國需要持續提升研發強度，尤其是增強基礎科學的研發占比。

“和發達國家相比，中國的研發底蘊不夠，1995年研發占GDP只有0.5%，到2019年終于到2.2%，達到歐盟國家的平均水平，但是美國在戰后保持在3%左右，已經保持了70年。

還有一個很大的問題，中國基礎研究占的比重非常低，2019年研發里真正用于基礎研發已經到6%，這個數字在可比國家是12%，美國是17%-18%，并且過去美國在二戰之后很長時間保持在30%以上。

教育開支是一樣的道理，現在中國教育支出占GDP的4%以上，已經是很不錯的，但相比發達國家或者是實現工業化的國家，這個差距還是比較明顯的。教育方面的開支還是有很大提升空間。”劉俏說。

（實習記者彭永強對此文亦有貢獻）