農(nóng)村宅基地制度改革的三條底線

目前，即使農(nóng)民全家進城了，他們一般也會保留農(nóng)村宅基地，以防萬一“進城失敗”還有回到農(nóng)村的“退路”。正是農(nóng)民有了退路，中國絕大多數(shù)人才有了基本保障，農(nóng)村才能成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，中國現(xiàn)代化才能有出路。

《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》日前正式發(fā)布，其中明確：維護進城落戶農(nóng)民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權。

2月22日，在國務院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中央農(nóng)辦秘書局局長吳宏耀表示：宅基地制度改革涉及農(nóng)民的切身利益，十分敏感和復雜，必須按照中央的要求，要保持足夠的歷史耐心，堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線。同時也要明確，嚴格禁止城里人下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館等，也不能以各種名義強制農(nóng)民退出宅基地和強迫農(nóng)民“上樓”，要確保改革始終朝著正確的方向向前推進。

2021年中央一號文件涉及的農(nóng)村宅基地制度改革，為何如此引人關注？

宅基地為何如此引關注

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)民在相對耕種不方便的荒地、坡地、旱地上修建住房的用地，這塊土地上修建的住房，既是生活用房，也是生產(chǎn)用房。因此，一般都距離耕地不遠，有適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的住房布局，也有各種生活設施。

宅基地成為社會關注的焦點與兩個錯誤認識有關：一是人們常常誤解宅基地，把城市建設用地巨額價值的“想象”附會到農(nóng)村宅基地上，這就引發(fā)了很多人認為農(nóng)民是“抱著金飯碗討飯吃”;二是很多人認為，目前隨著城市建設占地面積持續(xù)增加，農(nóng)村建設用地面積不僅沒有減少，反而每年都有所增加，就會造成對耕地資源的擠占，危及中國耕地紅線。所以，一些人認為，進城農(nóng)民應退出宅基地，宅基地就能復墾為耕地種糧食，從而保證中國的糧食安全。正是基于這兩種認識，一些人認為應當對過去形成的、已經(jīng)不適應當前形勢需要的宅基地制度進行改革，應當在宅基地上動腦筋、想辦法。

武漢大學社會學院院長賀雪峰認為，一些社會大眾對農(nóng)村宅基地投射了過多不切實際的想象。

事實上，在農(nóng)村宅基地問題上最為重要的是“不折騰”。之所以“不折騰”，一是宅基地對農(nóng)民和中國現(xiàn)代化極為重要，不能輕易折騰;二是宅基地無利可圖。

關于宅基地是“真金白銀”，只要允許宅基地進入市場，就有巨額價值，這顯然是想當然了。

宅基地在兩種情況下具有很高的價值：一是宅基地位于已經(jīng)城市化或工業(yè)化的區(qū)域，村莊是城中村或城郊村區(qū)，或位于沿海城市經(jīng)濟帶內(nèi)，農(nóng)村宅基地可以享受到城市二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展附著在土地上的超級地租，從而獲利;二是國家為保護耕地，每年下達給地方政府偏緊的城市建設用地指標，允許地方政府通過“增減掛鉤”來獲得新增城市建設用地指標。但這里并不存在所謂市場，只是計劃調控，也就沒有創(chuàng)造出宅基地的價值，不過是土地再分配價值而已。事實上，中國絕大多數(shù)宅基地都集中在并無區(qū)位優(yōu)勢的中西部農(nóng)村。

在較長時期保留進城農(nóng)民的宅基地，有何合理性

事實上，在快速城市化進程中，農(nóng)民也在快速分化。從農(nóng)民家庭內(nèi)部來看，當前，中國絕大多數(shù)農(nóng)民家庭都已經(jīng)形成了“以代際分工為基礎的半工半耕”結構，即農(nóng)民家庭中年輕子女進城務工經(jīng)商，中老年父母留村務農(nóng)。因此，農(nóng)村宅基地和住房對于農(nóng)民家庭極為重要，老年父母仍然可以依托農(nóng)村住房來生產(chǎn)和生活。農(nóng)村生活成本低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有收益，“半工半耕”的農(nóng)民家庭反而有更強能力來支持子女進城安居。

當前，中國仍然有大約6億農(nóng)民留守村莊。對于他們來說，宅基地和住房是他們的家，是生產(chǎn)生活必需品。不僅對留守老年人十分重要，而且也吸引那些進城農(nóng)民在年老時返鄉(xiāng)居住生活。可以說，只要農(nóng)民與土地結合起來，他們就容易獲得低成本高質量的生活保障，減少國家養(yǎng)老壓力，甚至可以成為應對社會老齡化壓力的重要手段。

從農(nóng)民家庭之間的分化來看，當前中國少數(shù)農(nóng)民家庭已經(jīng)全家進城，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，甚至完全脫離農(nóng)村生活。

目前，這一群體比例不是很高，可以預計比例會不斷提高。但我們可以發(fā)現(xiàn)，即使農(nóng)民全家進城了，他們一般也會保留農(nóng)村宅基地，以防萬一“進城失敗”還有回到農(nóng)村的“退路”。正是這種返鄉(xiāng)“退路”讓進城農(nóng)民具有比較強的進取心甚至是冒險精神，他們會說：“努力一拼，失敗了大不了回去種田！”

從這個意義上講，農(nóng)村宅基地、住房和村莊是農(nóng)民的基本保障，是他們安全感所在，也是國家不允許農(nóng)民失去的。正是農(nóng)民有了退路，中國絕大多數(shù)人才有了基本保障，農(nóng)村才能成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，中國現(xiàn)代化才有出路。

此外，進城農(nóng)民在城市安居了，他們的心理歸屬和精神家園很長時間還會與村莊和家鄉(xiāng)有關。保留他們在農(nóng)村的宅基地，有助于進城農(nóng)民慢慢適應中國的城市化與現(xiàn)代化，不僅給進城農(nóng)民保留退路，還讓農(nóng)民具有家鄉(xiāng)的心理歸屬以及落葉歸根的心理期待。

從這個意義上講，在較長時期保留進城農(nóng)民的宅基地，不僅具有合理性而且十分重要。

農(nóng)村宅基地為何不能輕易“折騰”

保護耕地、節(jié)約土地是中國國策，但保護耕地是戰(zhàn)略，而非策略。

當前，中國耕地存在普遍的季節(jié)性拋荒甚至全年拋荒，退耕還林、退耕還湖、退耕還草近幾年也正在大規(guī)模推進。這充分說明，只要守住耕地紅線，中國并不缺少耕地。等到中國城市化完成，8億農(nóng)民大多數(shù)在城市體面安居，農(nóng)村宅基地不再是構成農(nóng)民的基本保障和最后退路時，再將農(nóng)村宅基地復墾為耕地也為時不晚。

由此可見，在未來相當長一個時期內(nèi)，宅基地對農(nóng)民仍然極為重要，為中國現(xiàn)代化提供了緩沖。近年來，中央出臺了一系列政策，依法加強農(nóng)村宅基地的管理，總體是穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革，切實保護農(nóng)民合法權益。

（《人民論壇》）