基于扎根理論的執行突發公共衛生事件社區防控政策的影響因素研究

黃震 陳敏玚 段庭山 陳星宇 胡婉慈 朱應如 張皓

新冠肺炎疫情對全球人群健康、經濟發展與社會穩定造成了巨大威脅。我國疫情防控的實踐經驗證明，社區基層網絡有效構筑了疫情防控的第一道防線，社區工作者成為了網格化治理中最核心的責任主體，其通過資源整合、聯防聯動有效提升了社區的災害應對能力[1]。然而，疫情防控中也存在政策執行偏差的難題，包括選擇式執行和附加式執行問題，繼而導致了風險監測預警滯后、應急資源短缺、信息溝通不暢等問題，這對筑牢我國公共衛生應急體系的網底帶來巨大挑戰。政策執行偏差是公共治理中存在的共性問題，其在疫情防控特定場域中高頻出現，因此，有必要以疫情防控為切入點，深度挖掘其影響因素，為疫情防控常態化時期公共衛生應急網底的建設提供支撐，為治理公共瓶頸問題的突破提供參考。

扎根理論是一種基于數據的定性研究方法，其首要任務是建立能解釋特殊領域具體現象的中觀理論，且該方法步驟清晰、流程明確，可操作性強，具備科學性和規范性，與此研究構建執行社區防控政策的關鍵要素作用機制這一目標相適配。因此，本研究以扎根理論為研究工具，以社區疫情防控政策執行偏差和有效執行現象的對比為研究邏輯，以社區工作者的政策執行情況為分析主線，以志愿者、醫務人員和社區居民等多元主體的交互作用為分析范疇，深入挖掘影響政策執行的關鍵要素，梳理政策執行偏差問題形成的核心邏輯。

1 資料與方法

1.1 資料來源

采用目的、理論和滾雪球抽樣三種抽樣方法選擇訪談對象。目的抽樣可以根據研究目的，應用現有理論選擇研究對象，獲得代表性較高的樣本，因此在研究早期采用目的抽樣，且遵循兩個維度。一是地區維度，抽樣區域為我國東部、中部和西部地區。二是政策執行主體維度，抽樣對象為社區工作者、志愿者、基層醫務人員和社區居民。理論抽樣根據資料分析所初步生成的理論為下一步抽樣提供標準，對理論的發展起到指導作用，因此，在研究中期采用理論抽樣。滾雪球抽樣可以增加接觸調查群體的可能性，因此，在研究中期采用滾雪球抽樣，通過受訪者的推薦進一步邀請符合研究要求的對象參與訪談。

于2020年2-9月期間，訪談了我國東部的浙江省，中部的安徽省、河南省、湖北省，以及西部的云南省、甘肅省、重慶市共7個省市122名人員，包括社區工作者19名、基層醫務人員19名、社區志愿者35名及社區居民49名，訪談對象情況見表1。

表1 訪談對象的基本信息

1.2 研究方法

基于兩個維度的考量，采用程序化扎根理論構建執行突發公共衛生事件社區防控政策的影響因素及其作用機制模型。主要理由有兩個。一是理論適用。程序化扎根理論允許在分析過程中使用與實質性領域相關的研究文獻，這一特征彌補了經典扎根理論嚴格文獻后置的缺陷[2]。由于執行社區疫情防控政策現已有一系列公共政策、行政管理、應急管理等理論框架的支撐，因此，訪談框架參考相應的研究文獻[3]。二是方法可行。與經典扎根理論相比，程序化扎根理論采用的“維度化”“典范模型”“條件矩陣”等新工具明確了分析步驟和技術路徑，有助于消除經典扎根方法使用過程的茫然感[4]。

在文獻研究的基礎上，設計訪談提綱，開展半結構化訪談，訪談內容包括：①受訪者對疫情社區防控政策的合理性、清晰性、協調性和時效性的看法等；②受訪者及其所在組織在疫情中開展的社區防控措施等；③受訪者所在組織的管理機制與管理文化等；④受訪者在執行社區防控政策時個人的價值取向等；⑤受訪者所在組織在執行社區防控政策過程中的政策資源、政策監督和政策執行環境等；⑥社區居民在執行社區防控政策過程中的配合與參與程度等。訪談資料由2名團隊成員進行轉錄，隨機選取2/3的訪談資料展開分析，運用Nvivo11，按照開放編碼、主軸編碼和選擇編碼三個步驟構建理論的概念與范疇。半結構化訪談以訪談提綱中的問題為主，必要時追加更深層面問題，以持續比較方式對理論結果不斷修正，直至理論飽和。扎根理論研究流程見圖1。

圖1 扎根理論研究流程

1.3 質量控制

訪談資料收集的質量控制：包括訪談提綱優化、訪談員培訓、預調查和正式調查等。通過征求國內外衛生政策領域學者、社區工作者的意見和建議，對訪談提綱作出適當調整，同時對訪談員開展標準化培訓并在培訓結束后開展考核和答疑。在2020年2月末，選取不同類型的被訪者各1名開展預調查，對訪談形式的可行性和內容的完整性進行評估，針對遺漏的重要信息和錯誤開展補充和調整。在2020年2-9月期間，通過深度訪談和電話訪談的方式獲取樣本數據，訪談時間平均為40分鐘以上，訪談全程錄音，訪談結束后由2位課題組成員對音頻資料進行轉錄、整理并依次編號記錄。

效度和信度檢驗：采用三角互證法檢驗效度，通過文獻數據庫以及網絡媒體等渠道收集資料并對分析結果進行印證，結果顯示編碼與現有研究相互證實，擁有較好的效度。采用受訪者檢驗法檢驗信度，隨機抽取5名受訪者，由其評定訪談資料和研究結果是否較為全面、真實地反映訪談內容。結果顯示受訪者基本認可訪談資料和理論框架，擁有較好的信度。

理論飽和度檢驗：將剩余的1/3訪談資料依上述研究過程進行編碼，其結果未出現新范疇，由此認為達到理論飽和[5]。

2 結果

2.1 開放編碼

開放編碼是指研究者對訪談資料進行閱讀和梳理，保持開放態度，在未進行預設編碼的情況下從原始資料中提煉相關信息，通過不斷提問和信息比較后形成概念和范疇并對其命名的過程[5]。開放編碼主要包含概念化、概念歸類和范疇化三大步驟。首先，遵循開放的原則，以“突發公共衛生事件社區防控政策執行影響因素”為核心主題，對原始訪談資料開展逐句分析和編碼，歸納出與社區防控政策執行相關的初始概念。確定初始概念后，進一步對其進行提煉和歸類，剔除前后矛盾和出現頻次少于2次的初始概念，最終得到146個概念和22個范疇，用a+表示，見表2。

表2 開放編碼所形成的概念及范疇

2.2 主軸編碼

主軸編碼是指將開放編碼所形成的概念和范疇進一步歸類整合，分析和建立范疇間的邏輯關系，提煉出主范疇的過程[5]。運用程序化扎根理論典范模型（條件—行動策略—結果），對開放編碼形成的22個范疇進行比較和歸納并分析它們之間的聯系，構建執行突發公共衛生事件社區防控政策關系模型，見圖2。

圖2 突發公共衛生事件社區防控政策執行關系模型

進一步通過典范模型抽象出5個主范疇，用A+表示，分別為政策屬性（A1）、內部管理（A2）、外部支持（A3）、居民的配合與參與（A4）、政策執行（A5），其對應范疇、頻數及構成比見表3。

表3 主軸編碼所形成的主范疇

2.3 選擇編碼

選擇編碼是從主軸編碼的主范疇中挖掘出具有統領性質的核心范疇，梳理核心范疇與其他范疇之間的邏輯關系，并通過“故事線”的方式描述研究的現象脈絡，從而將主要研究成果囊括在理論框架內[5]。最終確定“執行突發公共衛生事件社區防控政策的影響因素及其作用機制”為核心范疇，圍繞核心范疇所建立的“故事線”可以梳理為：新冠肺炎疫情背景下社區組織及社區工作者依據突發公共衛生事件社區防控政策開展防控工作，在應急預防和準備階段存在政策執行偏差問題，然而在疫情響應和恢復階段正常執行政策，這一顯著轉折的成因主要歸納為4方面，分別是政策屬性、內部管理、外部支持以及社區居民的配合與參與。理論框架如圖3所示，理論框架釋義詳見表4。

表4 執行突發公共衛生事件社區防控政策的影響因素及其作用機制理論框架釋義

圖3 突發公共衛生事件社區防控政策執行的影響因素及其作用機制

3 結論

通過程序化扎根理論構建執行突發公共衛生事件社區防控政策的影響因素及其作用機制模型，其中政策屬性是前置驅動因素，內部管理是政策執行的引力因素，外部支持是政策執行的支持力因素，居民配合與參與是政策執行的推力因素。

3.1 政策屬性

社區防控政策作為新冠肺炎疫情背景下社區工作者的行動指導準則，其屬性是該政策有效執行的首要驅動因素，主要的政策屬性有政策合理性、明晰性、協調性和時效性。當政策內容符合疫情防控需求以及政策要求與社區工作者能力相匹配，且政策目標和內容清晰的情況下，社區工作者才能明確政策執行流程和標準，分解政策內容和執行政策任務。同時，中央和地方政府間所發布的不同政策相兼容，將降低社區工作者的政策執行難度，進而減少政策執行成本。絕大多數受訪者對政策的合理性和明晰性表示肯定態度，認為政策內容符合社區防控需求，其有能力執行政策任務，并且基層醫療機構與社區居委會所要履行的政策任務相互銜接，有利于在疫情期間相互配合。新冠肺炎疫情的不確定性需要社區防控政策根據疫情的發展和聯防聯控的需求不斷更新，為社區工作者提供最新的防控準則和參考。隨著疫情變化，國務院疫情聯防聯控工作機制綜合組、國家衛生健康委、民政部等主體根據疫情的發展隨之發布相匹配的政策，例如疫情早期政策的核心在于緊急動員社區防控和明晰防控內容，疫情緊急態勢期的政策重點在于強化社區防控的重要地位，疫情穩定期的政策要點在于提供激勵保障措施和關懷服務[6]。

本研究所歸納的社區防控政策執行影響因素之一的政策屬性，與國內公共政策專家丁煌[7]學者提出的政策合理性、協調性、明晰性、穩定性達到一定程度的吻合。同時，所指出的政策時效性與現有研究中的政策穩定性并非相互矛盾的關系，政策穩定性是指政策在有效期限內的相對穩定，而政策時效性不僅重視政策內容隨著防疫背景的變化而變化，同時也強調先后政策內容的銜接性，避免出現“朝令夕改”的局面。

3.2 內部管理

社區組織和社區工作者作為社區防控政策的執行主體，其執行行為將直接影響社區防控的產出、效率和效果，因此組織的管理機制、文化以及個體的價值取向是政策執行不可忽視的關鍵變量。

3.2.1 組織管理機制

組織管理機制主要包括組織戰略、組織規章制度、組織結構、組織權責體系、組織間橫向和縱向協作以及組織信息溝通等方面。居委會的組織戰略應包括應對突發公共衛生事件的綱領性謀劃，居委會和社區工作者在其指導下開展防控工作，在確保防控政策有效執行的同時實現組織使命、愿景和價值觀。居委會的規章制度為防控工作的開展提供具體的行為準則和基本規范，指導居委會建立和完善防控指揮系統。居委會內部層級與部門間的排列順序、聚集狀態及工作職責與權力的劃分，明確了各層級和部門的功能定位，決定了其分工協作關系。訪談對象提到本次疫情中，居委會協同志愿者組織、社區衛生服務中心等組織成立疫情防控臨時黨支部，組織間形成橫向和縱向合作關系，組織內部門設置暫時打破原有的官僚制構架，建立扁平化、網絡化組織結構，對各部門的防控職責與權力重新界定，并通過整合物資、人才、信息平臺最終形成連續、協調的社區防控行動。

3.2.2 組織文化

組織文化對社區工作者起導向、激勵和約束作用。一方面，應急防控觀念促使社區工作者對社區防控的重要性和必要性形成共識；另一方面，組織文化約束社區工作者按照規章制度和道德規范開展工作，以保證防控結果的高效和防控過程的人性化。部分受訪者反映，社區組織并未認識到應急預防與準備工作的重要性，忽視了突發公共衛生事件監測、信息收集、防護知識宣傳和應急演練等工作。

3.2.3 政策執行者價值取向

社區工作者在對政策內容、潛在價值和利益流向擁有清晰認知的基礎上，才能對政策執行產生認同的態度和積極的執行動力。疫情期間，新媒體、傳統媒體、面對面交流等信息溝通方式不僅能促進社區工作者學習并掌握政策內容，也為多元主體的協作提供了信息分享平臺，有助于實現任務分解、工作對接和數據共享。

個體利益追求是社區工作者的內在驅動力，其在追求公共利益的同時也會考量個人利益，個人利益主要包括生命健康利益、經濟利益、政治利益等。社區工作者在明知部分個人利益受損的情況下仍堅決地執行社區防控任務的原因可能可以歸納為兩個維度。一是個人利益的取舍。盡管社區防控工作會導致個人生活便利、舒適程度下降，但在做好正確防護的前提下，個人的生命健康利益能得到較好的保障，同時受到個人責任感的實現、潛在的晉升機會、社區居民的認可等政治利益和社會利益的驅動，促使社區工作者愿意開展社區防控工作。二是群體規范的引導。由社區工作者、志愿者和基層醫務人員等組成的政策執行者群體，具有群體規模大，成員間一致性高，群體凝聚力強的特點，當部分成員主動承擔疫情防控工作后受到社會的認可與贊揚，剩余成員則會感受到來自群體規范的壓力，為與群體保持一致、得到社會的接納以及渴望做出正確的判斷，會產生從眾心理，與群體中其他成員一起參與到社區防控工作中。

自由裁量權對政策執行產生的效果與社區工作者的立場相關，若社區工作者為協調工作流程、提高工作效率、增進居民福祉而使用自由裁量權將有利于政策執行；若社區工作者在迫于工作壓力或過度追求自身利益的情況下使用自由裁量權，則會影響社區防控工作的質量，最終妨害政策執行效果。部分受訪者提到社區防控政策執行期間有一定的自由裁量權，例如在開展外地返鄉居民居家隔離任務時，居委會工作人員根據居民生活垃圾量將街道辦事處布置的一天一次的垃圾回收頻率改為半天一次，提高了被隔離居民的生活便利度，也降低了疫情傳播風險。也有社區工作者表示，盡管地方政策和應急預案中涵蓋風險預測預警、應急物資儲備、開展應急培訓和演練等內容，但由于工作精力和資源有限，其選擇性忽視應急預防和準備工作，最終影響疫情期間防控措施成效。

此研究所歸納的個體認知、個體利益和信息溝通等因素與丁煌學者[8]的系列研究成果相吻合，同時自由裁量權這一因素也印證了李普斯基的“街頭官僚”理論。

3.3 外部支持

外部支持是政策執行支持力因素，是指通過政策環境、政策執行資源和政策監督三者協同對政策執行起到支撐作用。

3.3.1 政策環境

政策環境主要包括政治環境、經濟環境和社會文化環境。政治環境能夠通過決定政策內容的制定、制約政策執行主體的構成和行為來影響社區防控政策執行效果。正是在基層群眾自治制度的指導下，居委會協同志愿者組織和基層醫療機構開展社區防控工作，同時為社區居民開設利益表達渠道，使得居民能共同制定和監督社區防控措施。經濟環境是社區防控政策執行的基礎條件。例如，有社區工作者提到其所工作的行政村因以竹笛制造加工為主要產業而擁有較為發達的經濟實力，疫情期間該村村民自發提供防護物資和生活物資。社會文化環境在社區防控政策執行中發揮了潛移默化的支撐作用。部分社區工作者指出，社區居民擁有良好的防控意識，疫情期間自覺佩戴口罩、進行出入登記、主動上報身體狀況等措施為防控工作減輕了負擔。

除了法律依據的缺乏以外，非政府組織參與角色的定位也影響其在環評過程中的公眾身份。實踐中，非政府組織的參與角色有兩種：一是直接參與者。非政府組織作為直接參與主體，參與到環評行動中，或代表普遍公眾直接參與環評活動。[注]吳滿昌：《公眾參與環境影響評價機制研究——對典型環境群體性事件的反思》，《昆明理工大學學報(社會科學版)》2013年第4期，第26頁。二是間接參與者。即非政府組織是政府—公眾、企業—公眾之間重要的中間層，它們可以將圍繞環境問題的矛盾、沖突引向和平理性的解決軌道。

3.3.2 政策執行資源

社區防控政策執行所需的資源主要包括人力資源、物力資源、應急資金、信息資源和政策權威資源。應急人力資源、物力資源和資金是執行社區防控政策的物質基礎。部分受訪者表示，居委會的人力資源和財政撥款較為充足，而物業集團的防控資金相對緊缺，需通過集團內部進行調配。應急物資在疫情初期難以滿足社區防控需求，在街道辦事處和衛生管理部門的調配下才獲得了充足的防控物資。信息是社區防控政策執行的必要條件。社區工作者提到街道辦事處多次開展線上培訓，為其解讀新冠肺炎工作指南，同時社區工作者通過電話、微信和釘釘等途徑與社區居民開展互動，為居民傳達傳染病防控知識。政策權威資源是社區防控政策有效執行的根本保證。部分居委會干部提到，疫情防控臨時黨支部的成立為政策執行提供了權威來源，各組織和部門因對權威的認同而能有效執行防控措施。

3.3.3 政策執行監督

政策執行監督的功能就在于通過發現和分析社區防控任務執行現況與政策標準之間偏差，采取必要措施來糾正執行偏差，最終實現政策的有效執行。政策執行監督根據監督主體主要分為政府部門監督和社會監督。部分受訪者提到，紀檢委、區政府、街道辦事處等在疫情期間會不定期開展巡查，指出并糾正社區工作者在卡點設置、個人防護、上門排查等方面的問題。同時，社區居民主動提出關于社區出入登記、檢查點設置、環境整治等方面的建議，希望優化社區防控效果。然而少數受訪者表示，在社區應急隊伍建設、應急物資準備、應急風險監測等環節并沒有受到嚴格的政策監督，導致了應急預防和準備工作的薄弱。

3.4 居民配合與參與

社區居民對社區防控政策的態度是影響政策能否順利執行的重要因素，態度主要取決于居民認知、行為調節程度、利益流動和利益表達。一方面，社區居民對傳染病認知越全面，則對政策的理解越深刻，因而服從社區防控政策安排的理性趨勢越明顯，就可降低政策執行的難度。另一方面，若防控政策為社區居民所帶來的利益流向和行為調節在其心理預期內，且建立順暢的利益表達渠道，社區居民則會傾向配合政策措施。

社區居民作為政策的目標群體，其認知、行為調節程度、利益流動和利益表達會對其是否順從政策產生影響，這一觀點與Smith、Bardach等國外學者的研究結果較為接近[9-10]。國內學者張金馬、陳振明[11-12]也在政策執行的研究中指出政策目標群體是政策有效執行的重要前提條件。社區居民可能在兩種情況下被說服配合社區防控措施甚至主動參與其中。一是以短視頻、電子刊物、挑戰答題等方式推廣具有科普性的疫情防控知識，可能引發年輕或知識水平較高群體展開思考和分析，并決定是否信服該觀念；二是當宣傳方式極具視覺沖擊力并播放頻率較高時，老齡或知識水平較低群體更可能會不經過思考便信服該內容，被說服配合社區防控措施。首先，媒體對新冠肺炎的發病機制、臨床表現和日常防護措施等內容做出較為通俗和權威的介紹，可能提高居民開展日常防護措施的信心和對個人健康的控制感，產生配合社區防控的意愿并轉化為行動，這一觀點與計劃行為理論（Theory of Planned Behavior,TPB）中的知覺行為控制的作用機制不謀而合[13]。其次，當大量社區居民認可社區防控內容并接受社區防疫措施時，剩余居民會受到群體規范的影響，若其拒絕配合社區防控措施可能會遭到大量社區居民的排斥與譴責，因此,會對防控措施持有與大眾相同的認可態度，從而配合社區開展防控工作。這一現象也驗證了TPB中的主觀規范對個人行為的影響。

3.5 突發公共衛生事件社區防控政策執行

執行突發公共衛生事件社區防控政策是政策執行組織和政策執行者在政策屬性、內部管理、外部支持、社區居民配合4方面因素聯合作用下所展開的執行行為選擇，此研究順承現有研究并結合調研訪談結果[14-15]，認為執行社區防控政策其執行行為包括正常執行、執行偏差，執行偏差中的選擇式執行和附加式執行現象最為明顯。多項國家政策規定應急管理分為預防、準備、響應和恢復階段，然而訪談結果顯示，絕大多數社區在社區防控政策執行過程中忽視了預防和準備階段，導致選擇式政策執行。當社區防控政策執行過程中擴大了政策外延，使政策調控對象、范圍、力度超越原政策時，則被認為是附加式執行。訪談結果顯示社區防控政策的附加式執行主要表現為防控措施過度現象，如過度封鎖社區、過度廣播宣傳導致擾民等問題。

4 討論

4.1 政策建議

改善績效考核機制，將社區工作者疫情防控政策執行情況納入績效考評體系，既能對其防控工作進行評價，也能通過明確的工作標準對其工作流程發揮指導作用。優化激勵機制，結合社區防控工作的內容、數量和完成效果計算并分配社區工作者的績效工資及獎勵津貼，通過社區網站、宣傳欄、榮譽墻等渠道對表現優異的社區工作者進行公示、表揚，并在社區工作者職位晉升時適度考量其開展社區防控工作的表現。同時，在疫情防控常態化情況下，為社區工作者定期安排防控實操、法律和心理培訓，幫助其掌握應對突發公共事件的必要知識和技能，提升其個人素養和自我效能感，增強職業認同，激發工作動力。

4.1.2 建立和完善政策執行的監督制度

建立政策執行公示制度。居委會的政策執行活動需要依據規章制度在一定范圍內公示，使社區工作者的政策執行行為、政策物資使用置于公眾的關注與監督之下。其次，保持監督機構的監督地位和力度。紀委、街道辦事處等專門監督部門在尚未出現突發公共衛生事件時應對居委會風險監測預警、防控物資準備、防控知識宣傳等工作的開展進行持續性監督。同時落實和完善社會監督制度。為社區居民、社會團體以及群眾自治組織構建民情反饋渠道，維持渠道暢通，并及時核實反饋內容，做出相應處理。

4.1.3 創新宣傳方式和營造良好政策氛圍

發揮媒體的功能和作用，針對接受能力較強的群體提供短視頻、組圖、挑戰答題等較為新穎的宣傳方式；針對接受能力較弱的群體提供高頻播放的公益廣告、通俗易懂的宣傳單等，增強其對防控措施的信服與接受，配合社區防控的安排。與此同時，在社區、企業和學校內建立互助小組，通過相互指導和監督，幫助成員擁有足夠的知識、物質保障和信心參與到個人防護和疫情防控當中。

4.2 研究局限與展望

此項研究構建的理論模型是基于質性研究方法得出的，其是否具有普遍意義，有待驗證與拓展。在下一階段研究中，擬將主范疇及范疇進行定量解析并開發量表，通過定量實證研究進一步檢驗和完善執行突發公共衛生事件社區防控政策的影響因素及其作用機制模型。