整體政府治理視閾下的數(shù)字政府運行舉措

路清琳，滿 雪

（遼寧大學公共管理學院，遼寧 沈陽 110000）

經濟全球化的挑戰(zhàn)、信息技術的興起與發(fā)展，數(shù)字政府、電子政務的出現(xiàn)，對公共管理領域產生了重大影響，傳統(tǒng)的按照功能劃分的官僚制組織結構和強調競爭機制的新公共管理理念受到沖擊，碎片化公共服務和碎片化治理問題難以解決。1977年，整體性治理理論的集大成者佩里·?？怂沟闹鳌墩w性政府》出版，首次提出了“整體性政府”概念，并倡導“整體性治理”[1]。在經過數(shù)年的研究之后，他與其他學者共同出版了《邁向整體性治理：新的改革議程》[2]，該書從理論層面從部門間理念與手段的協(xié)調、信息傳遞和消除認知差異、程序的設計和整合三個方面系統(tǒng)地論述了整體性政府的運行流程，并強調了協(xié)調的關鍵性作用，強調通過加強部門間的協(xié)調來解決碎片化所導致的各種問題和困境。

在佩里·?？怂拐w性政府治理理論的指導下，通過政府體制機制改革和數(shù)字化建設，推動數(shù)字政府治理與實體政府治理通過機構的協(xié)調、整合實現(xiàn)全方面的銜接和融合，構建高效、協(xié)同的治理體系，實現(xiàn)同生共長，發(fā)揮“整體政府”效能。

1.協(xié)調、整合理念的傳播、內化

思想是行為的先導，如果沒有對于協(xié)作、整體性治理理念的認同與理解，整體政府治理模式將無法發(fā)揮實際功效，形同虛設。只有將整體性治理理念內化為政府機構的指導理念，形成一種特殊的政治文化，才有可能運用整體性治理工具來解決數(shù)字政府建設過程中的碎片化治理問題，實現(xiàn)部門機構的高效協(xié)作。建立相關機制來促進整體性治理理念的傳播與內化：一是在機構內部舉辦相關的“學習會議”“工作會議”，強化內部成員對于整體性治理理論的深化理解；二是針對當前出現(xiàn)的碎片化治理問題，運用整體化治理理念，采取行之有效的改進措施，使部門成員看到整體性治理理論的價值；建立相應的利益補償機制，即使部門之間出現(xiàn)矛盾，進行協(xié)商、調解也不會損害部門利益，減少對于整合性治理的現(xiàn)實阻礙。以政務中心的建立為例，在行政審批領域已經采用政務中心的模式，將局委的權限、資源全部整合到政務中心平臺之內，在政務中心之內統(tǒng)一辦理。政務中心模式的提出是為了解決審批環(huán)節(jié)部門之間溝通不暢，資源浪費。而在其建立之后，協(xié)調職能的重要性得到了大家的一致認同。盡管事務的協(xié)調在細節(jié)上還存在一些困難，但是不同的審批人員形成一個完整的決策小組來解決問題的思維模式和行為方式正在逐步形成[3]。

2.政務信息孤島的破除

政務信息孤島是指政府信息、政務資源按照機構設置進行分割，各部門只能獲得其部門權限之內的數(shù)據(jù)信息，各部門能夠查詢到的信息各不相同，無法實現(xiàn)整體系統(tǒng)之內的信息傳遞、交換，各部門在處理綜合性業(yè)務時無法獲得全部信息，只能在自己的權限范圍內發(fā)揮有限作用，無法與其他部門溝通、合作[4]。政務信息孤島除了造成數(shù)據(jù)無法共享、交換，系統(tǒng)協(xié)作無法實現(xiàn)之外，還會導致政府部門的重復性建設以及費時低效的政務流程。因此破除信息孤島是數(shù)字政府建設的重要一環(huán)。政務信息孤島的破除需要從以下三個方面著手：首先是系統(tǒng)性的整體規(guī)劃，充分考慮到現(xiàn)有科學技術的應用已經未來信息技術發(fā)展的方向、趨勢，結合現(xiàn)今條件下數(shù)字政府治理的現(xiàn)狀以及業(yè)務發(fā)展的需求，統(tǒng)籌各方面因素，制定科學、可持續(xù)的體系規(guī)范，真正實現(xiàn)系統(tǒng)內部數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)龔翔。其次，將機構內部的數(shù)據(jù)資源進行整合，統(tǒng)一于政務主題數(shù)據(jù)庫之中，各級政府部門按照權限獲取相應等級的數(shù)據(jù)信息，建立以“日常為主、應急為重”網絡安全管理模式[5]。在加強防火墻等外部防護的基礎上，需要加強在內部成員身份認證、權限規(guī)定方面的規(guī)定，防止數(shù)據(jù)的泄露、丟失造成的利益損害。與此同時，制定應急預案，在防火墻破損或內部成員錯誤使用造成數(shù)據(jù)泄露時，可以及時止損。最后，實現(xiàn)體制下的貫通協(xié)作。雖然政府治理模式是層級制和職能分工的綜合，但是內部成員對于信息技術的控制管理不應存在技術短板。

3.創(chuàng)新政府整體性治理整合機制

創(chuàng)新數(shù)字政府治理模式，解決治理碎片化問題的關鍵一環(huán)是建立政府的整體性治理整合機制。從系統(tǒng)構建的角度來說，可以分為：統(tǒng)籌規(guī)劃上的整合、機構協(xié)調上的整合以及服務能力上的整合。

3.1 統(tǒng)籌規(guī)劃上的整合

統(tǒng)籌建立凌駕于各部門機構之前的統(tǒng)一、完整的“數(shù)字治理”運營機制，形成管理和運營分開、專業(yè)技術性較強的治理模式。在傳統(tǒng)的政府治理之中，由于不同部門不同的工作流程，有些部門設置了專門的數(shù)字化建設、管理機構，有些部門則和行政事務共同處理或委托給企業(yè)，導致機構內部成員處理大量的與日常業(yè)務無關的、并不擅長的工作。針對以上問題，急需對各部門內部的數(shù)字化機構進行整合，建立一個“數(shù)字治理”運營機制，即統(tǒng)一、完整的運營中心（類似于行政審批的政務處理中心，見圖1）[6]，改變行政事務和數(shù)字化建設事務混雜的現(xiàn)狀，吸納專業(yè)技術人才進行數(shù)字化建設，保障數(shù)字化治理的運營質量。

圖1 行政審批流程

3.2 機構協(xié)調上的整合

搭建包括基礎設施、數(shù)據(jù)資源庫、業(yè)務實踐系統(tǒng)在內的互不干擾的三層支撐體系，為數(shù)字政府平臺的構建提供技術保障。數(shù)字政府治理模式在完成頂層設計架構之后，需要考慮的問題是如何實現(xiàn)業(yè)務的網上處理。而高效、科學地解決社會問題，則需要構建技術支撐體系：搭建先進、科學的基礎設施體系、互聯(lián)共享的數(shù)據(jù)資源庫、協(xié)調高效的業(yè)務實踐系統(tǒng)。在之前的數(shù)字政府治理建設之中，由于缺少強有力的體制機制來保障，業(yè)務部門更多地專注于自身的業(yè)務處理，重業(yè)務輕技術，缺乏政務數(shù)據(jù)開發(fā)、共享的原生動力。因此只有統(tǒng)一、完整的“數(shù)字治理”運營機制和整合性的政府機制建立后，才會產生構建技術支撐體系的內生動力。將各部門內部的基礎設施、數(shù)據(jù)資源、業(yè)務服務統(tǒng)一于運營中心之中，搭建基礎設施、數(shù)據(jù)資源、業(yè)務服務三層平臺，各個平臺解決自身層面的技術壁壘，分管自己職權范圍內的事務，共同構成了交換共享的數(shù)字政府治理平臺。

3.3 服務能力上的整合

完善一體化政務服務體系，提供更為優(yōu)化的“一站式”服務[7]。前兩項措施是在數(shù)字政府治理之中政府通過對機構的調整如何為公眾提供更為高效的服務，而完善一體化政務服務體系則是如何使公眾更加便捷地查找、使用數(shù)據(jù)資源和數(shù)字服務。通過對于服務方式和訪問渠道的整合，打通公眾信息資源獲取和共享的技術壁壘；運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網、區(qū)塊鏈等一系列智能技術進一步整合“一站式”服務、全網通辦等業(yè)務渠道和模式，切實增強數(shù)字政府治理能力[8]。

4.數(shù)字政府治理的法規(guī)建設

在數(shù)字政府治理的法規(guī)建設方面，需要關注的主要是制度保障和監(jiān)督考核。制度保障簡單來說就是相關法律制度的完善和理解。首先我國數(shù)字政府治理方面的法律法規(guī)、政策指導、規(guī)范性文件都不完善，必須加快推動制定、完善數(shù)據(jù)資源保護的法律制度，保障數(shù)據(jù)資源的安全、合法應用；制定關于數(shù)字治理中業(yè)務劃分、技術管理等方面的行為準則，為機構人員參與數(shù)字政府建設時提供規(guī)范指導，節(jié)省時間、精力，避免因任務不清導致的資源浪費[9]。其次是對于已頒布的法規(guī)制度的理解、分析，當前的法規(guī)制度雖然不多，但是一些基本的、框架式的規(guī)定都已作出，對于已有法規(guī)的深入理解有助于在數(shù)字政府的建設、管理中少走彎路。而監(jiān)督考核主要是制定相關的考核細則，形成專業(yè)化、可操作的評價體系，保障執(zhí)行過程的高效合規(guī)。考核細則的確定，能夠科學合理地對數(shù)字政府建設、管理的不同部門進行考核，有助于激發(fā)部門人員的積極性，提高工作效率。

數(shù)字政府治理并不是一種獨立于實體政府治理體制之外的一種治理模式，而是運用信息技術對實體政府進行數(shù)字化，建立與實體政府相對應的虛擬政府。因此，數(shù)字政府的專業(yè)化層級分工制度是不可能取消的，只能通過協(xié)調、整合來解決碎片化治理問題，實現(xiàn)數(shù)字政府治理模式的可持續(xù)運轉。數(shù)字政府治理與實體政府治理通過機構的協(xié)調、整合，實現(xiàn)全方面的銜接和融合，構建高效、協(xié)同的治理體系，實現(xiàn)同生共長，發(fā)揮“線下有溫度、線上有速度”的一體化“整體政府”效能[10]。