我國河長制創新擴散的驅動因素探尋
——基于省份數據的事件史分析

徐頑強, 楊雨鳴

(華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074)

一、引言

改革開放以來，我國地方政府的創新活力在很大程度上被激發，不少地方政府積極開展政策創新和探索性實踐，主動回應地方治理問題與社會需求，同時也為其他地方政府乃至中央政府提供了可資參考的政策方案。河長制正是由我國地方首創的政策創新，其發源于江蘇省，最初是為了解決太湖藍藻爆發引起的水危機事件。河長制要求地方各級黨政主要負責人擔任轄區內河流的河長，負責相應河道及水源地的水環境、水資源的治理和保護工作。從2007年江蘇首創至今，全國各省先后出臺了推行河長制的政策文件，特別是2016年中央發文要求各地建立河長制后，河長制如雨后春筍般快速在我國全面鋪開，這為研究我國政策創新擴散現象提供了極佳的本土案例。但目前學界對河長制創新擴散的研究并不多，尚未回答究竟是哪些因素造成了河長制在省級政府之間擴散的差異。為此，本文基于政策創新擴散理論，采用事件史分析法揭示影響河長制在省級政府間傳播的關鍵因素。深入考察我國本土政策創新擴散現象，既有利于未來更高效地推廣地方政策創新，又有助于深入挖掘我國政治制度下的政策創新擴散規律。

二、理論框架與研究假設

政策創新擴散研究發端于20世紀60年代末的美國，近年來政策創新擴散研究成為公共政策理論研究中的熱點領域之一。政策創新擴散是指一項創新政策在一段時間內經由某種渠道在政府間得到傳播與采納的過程，研究政策創新擴散就是要探究創新政策在不同政府間傳播的時空趨勢、分布形態以及影響政策擴散的復雜因素和機制。迄今不僅在以美國為代表的西方學界積累了大量政策創新擴散研究成果，而且已有一些國內學者對中國政治背景下的政策創新擴散展開了理論和實證上的研究[1-6]。在現有政策創新擴散研究中，有兩個最為經典的解釋模型用于分析地方政府為何采納創新。這兩個解釋模型分別是政策傳播模型和內部決定模型[7]。政策傳播模型認為，政策創新擴散的重要原因來自于政府之間的相互影響，既有同級政府之間的水平影響，又存在上下級政府之間垂直影響。政府間會相互學習模仿一項創新，也會由于彼此競爭而采納創新，還會在上級政府的強制要求下進行創新，又會受到來自公眾、媒體、公共事件等壓力推動下創新。內部決定模型則認為影響地方政府采納政策創新的因素是地方的政治、經濟、社會等特征變量。本文借鑒經典理論模型，從外部影響因素和內部決定因素兩個方面對可能影響河長制創新擴散的因素進行分析。

(一)外部影響因素

1.橫向與縱向府際關系

橫向與縱向府際關系已被許多研究視為影響政策創新擴散的重要因素[6,8,9]。從橫向上看，政策創新會通過學習、競爭、模仿等機制在同級地方政府間橫向傳播[10]。一是地理鄰近的同級地方政府間更容易采納相似政策[11]。鄰近區域的自然、經濟、社會等狀況一般較為相似，所面臨的問題類似，互動也更加頻繁，相互模仿學習更為便捷[12]。二是非地理相鄰的同級地方政府間也會彼此影響而采納相同政策創新。發達的現代信息技術及交通工具足以讓地方政府在全國范圍內交流互動，這有助于地方政府間的政策創新擴散。而且采納政策創新的地方政府越多，政策創新的政治合法性越強，采納概率也就會越大[13]。故提出假設：

H1: 鄰近省份采納河長制的比例與河長制的采納呈正相關。

H2: 全國范圍內采納河長制的省份比例與河長制的采納呈正相關。

上下級政府間的縱向府際關系對我國政策創新擴散的影響作用更為顯著，特別體現在中央政府與地方政府間。隨著中央政府逐步放權，地方政府在處理轄區事務時具有較大自主權，但中央政府仍然可以通過財政和人事等途徑控制地方政府權力，而且我國地方政府的權力獲得需要中央政府的合法性授權。當中央政府以行政指令等形式釋放政策支持信號后，既向地方政府施加了執行壓力，也增加了地方采納政策創新的合法性。地方政府積極響應上級要求，政策創新得以自上而下地在全國范圍內快速擴散。2016年中央出臺河長制政策文件，明顯加快了省級政府采納河長制的進程。故提出假設：

H3: 中央政府發布支持河長制的行政命令與河長制的采納呈正相關。

2.媒體宣傳報道

政策創新擴散既是政府政策主體的行為，也是社會建構機制影響政策設計而形成的。在社會建構視角下，正是利益團體、新聞媒體、公共事件等媒介促使地方政府采取政策學習、政策模仿等行為，從而使政策創新得以傳播擴散。特別是在應對社會治理領域較為復雜的公共事務問題時，政策創新擴散常常是由社會建構機制促成的[14]。現有研究驗證了媒體對政策創新擴散的積極影響[15]。大量關于政策創新的媒體報道能夠引導政策制定者在面對紛繁信息時的注意力，同時也構成了外部輿論壓力，推動著政策制定者對政策創新予以重視并采取行動，甚至足以引領政策決策的走向。故提出假設：

H4: 媒體對河長制的宣傳報道與河長制的采納呈正相關。

(二)內部決定因素

1.經濟發展水平

經濟發展水平是決定地方政府采納創新的重要因素。創新常常意味著大量物質資源投入，經濟越發達往往越有利于政策創新。地方經濟發展狀況良好，當地政府用于水環境保護和治理的資金會更加充裕。而且經濟發達地區環境保護與治理的市場化機制更健全，來自企業及社會的環保投資力度更大且效率更高[16]。但同時，許多地區經濟發展是以環境破壞為代價的。大規模的工業化建設給地方帶來了巨大的環境壓力，加劇了地方環境污染程度，造成地表水及地下水水質嚴重污染等環境問題，危害地方居民生活以及社會經濟的持續發展[17]。經濟發達地區亟需解決水環境問題的有效方案。故提出假設：

H5: 地區經濟發展水平與河長制的采納呈正相關。

2.地區人口規模

地區人口規模能夠反映地方政府的治理資源和治理規模，已有研究表明地區人口規模與地方采納創新的概率呈正相關[18]164-176。人口規模大的地區具有更多復雜和多樣的可利用資源，包括財務資金、技術知識和人力資本等，更有能力進行改革創新。同時，人口規模龐大的地區所面臨的水環境污染問題往往更嚴重，水環境問題所造成的惡性后果輻射范圍也更廣，影響程度更深，這些水環境問題要求政府采取更嚴格的環境保護和治理措施，以滿足數量龐大的轄區民眾對良好環境的迫切需求。故提出假設：

H6: 人口規模與河長制的采納呈正相關。

3.居民受教育程度

環境意識和環境行為與教育水平緊密相關，教育程度較高的群體參與環境保護實踐的社會責任感和主動性更強[19]。河長制的落實離不開地方群眾的積極參與和配合。河長制是一種行政問責制，必須接受公眾監督，否則只在行政層面進行的問責難以確保其實效性[20]。公眾還能以“民間河長”等身份直接參與地方河長制工作，這樣，既身體力行弘揚了環保理念，也緩解了河長人員不足等問題。居民受教育程度高的地區，擁有更多愿意以多種形式參與河長制工作的民間人士，具有人力資源優勢。故提出假設：

H7: 居民受教育程度與河長制的采納呈正相關。

4.水污染問題嚴重性

轄區水環境惡化事件常是地方政府采納河長制的重要推力，各級地方政府出臺的河長制政策文件中，重點任務目標便是解決轄區內河流的水污染問題，改善水環境質量。起初無錫市首創河長制，向有關黨政負責人施加轄區水環境保護與治理的責任壓力，將河流斷面水質的檢測結果納入政績考核，所針對的就是河道水污染嚴重等現象[21]。之后許多地方陸續為轄區河流安排黨政部門主要負責人擔任河長，并在考核辦法中明確規定河長所負責的河流水質狀況、治污效果屬于職責考核的重點，河長制與地方水污染防治密切相關。故提出假設：

H8: 水污染問題嚴重性與河長制的采納呈正相關。

5.政府財政狀況

地方財政資源是地方政府履行經濟職能及行政管理職能的根本保障。地方財政資源充裕，地方政府的創新積極性較強；地方財政狀況不佳，地方政府更可能對創新持保守態度[18]164-176。河長制提高了地方保護和治理水生態環境的目標定位與責任要求，采納便意味著地方政府需要投入更多人員及財物保障用于河流管護。而我國地方環境治理所需的資金費用基本上是由地方財政承擔，中央財政支出較少，并且目前我國環境治理中市場主體及公眾參與不足，環境治理仍然主要依靠地方政府的投入。故提出假設：

H9：政府財政狀況與河長制的采納呈正相關。

三、研究設計

(一)變量測量與數據來源

1.因變量

因變量“政策采納”表示省級政府對河長制的采納，即某省級政府在某年某月是否采納河長制創新。“政策采納”為二分虛擬變量，當某省在某年某月采納了河長制創新，則該變量賦值為1，而在此之前的該變量都賦值為0，在此之后對地方政府的觀察記錄都被刪截。本文以省級政府第一份全省推行河長制的政策文件正式出臺時間作為界定省份采納河長制的具體時點，因變量數據主要源自政府官方網站和北大法寶。

2.自變量

在外部影響因素上，本文構造“鄰近省份”和“全國壓力”兩個變量來反映橫向府際關系的影響，“鄰近省份”表示相鄰省份中已采納省份占全部相鄰省份的比例。“全國壓力”表示全國范圍內的已采納省份占全國省份的比例。采用“中央命令”來表示縱向府際關系的影響，在2016年12月中央發文后采納河長制的省份，該變量記為1，而在此前就已采納的省份，記為0。用“媒體報道”變量表示媒體宣傳報道對河長制擴散的影響，本文利用中國知網的中國重要報紙全文數據庫，對歷年發布的河長制相關新聞篇數進行檢索，將其作為考察媒體宣傳報道影響的指標。在內部決定因素上，本文用“人均GDP”與“工業化水平”來反映省份經濟發展水平，“人均GDP”為省份GDP總額與年末人口數的比值，“工業化水平”為省份第二產業產值與GDP總額的比值。“人口規模”變量表示省份年末人口總數。“教育程度”變量為省內大專及以上學歷的人口比重。“河流污染”變量表示地區水污染問題嚴重性，用省份全年期水質為IV類及以下的河流占總監測河流的比例測量。“財政缺口”反映地方政府財政狀況，財政缺口越小則財政狀況越好，本文采用張閆龍[5]的測量方式，取省份財政收支之差與財政支出的比值為該省財政缺口指標。本文自變量數據信息主要來源于《中國統計年鑒》、各省《水資源公報》《生態環境狀況公報》、中國重要報紙全文數據庫等。

(二)分析方法與模型設定

本文采用事件史分析法研究2010—2017年河長制在我國31個省(市、自治區)間擴散的影響因素。事件史分析法是目前政策創新擴散研究領域中認可度較高、應用較為廣泛的一種分析方法[6,15,18]。在事件史分析法中，通過收集事件史數據用以研究事件及其發生原因。事件史分析法利用事件史數據進行分析時，對時間t發生事件的預測是基于時間t-1的變量觀測值。本文因變量為二分虛擬變量，且事件發生時間以離散單位被測量，故選擇適用于離散時間的Logistic模型進行分析：

四、實證結果

表1為全部變量的描述性統計結果，表2為離散時間事件史分析結果。表2中的模型1報告了將內生因素中的6個變量進行回歸分析的結果，模型2～5是在模型1中依次加入了外部因素的4個變量，模型6是將所有變量放入模型分析的結果。表2還提供了各解釋變量的回歸系數估計值等指標，報告了各模型的卡方等可以反映模型擬合優度的指標。模型1～6的卡方值和偽R2值逐漸增大，表明隨著變量的依次加入，模型的解釋力在逐漸提高。

表1 變量描述性統計

表2 Logistic回歸分析結果

內部因素回歸分析結果顯示，財政缺口除了在模型4中不顯著外，在模型1～3和模型5～6中均表現出了較高負相關性，支持了假設H9。人均GDP、工業化水平和教育程度只在模型1及模型2中與河長制采納的關系顯著，而河流污染在6個模型中均不顯著，假設H5、H7、H8未得到支持。人口規模在模型1～2和模型5～6中表現出不同程度的顯著性水平，但在模型1～2中與河長制采納呈正相關，在模型3～6中則為負相關，假設H6未得到證實。

但外部因素回歸分析結果表明，基本上所有外部因素變量都對河長制采納產生了較顯著影響。在依次單獨放入4個外部因素變量的模型2～5中，鄰近省份、全國壓力、中央命令和媒體報道均在0.01的水平上顯著，且均為正向影響。在全因素模型6中，全國壓力、中央命令和媒體報道三個變量仍然保持了顯著性較強的正向影響，支持了關于外部因素的假設H2、H3、H4。

總之，在全部假設中，財政缺口、全國壓力、中央命令和媒體報道4個解釋變量與河長制采納存在顯著的相關性。其中，財政缺口為負相關，而其他3個外部因素均為正相關。而且，通過對比回歸分析結果可知，外部影響因素對河長制創新擴散的作用更為強烈。

五、結論

基于政策創新擴散理論，本文從外部影響因素和內部決定因素兩個維度構建了理論框架，采用2010—2017年間我國31個省、市、自治區(不包括港澳臺)相關數據，檢驗了橫向與縱向府際關系、媒體報道等外部因素，與地區經濟水平、人口規模、居民受教育程度、水污染問題嚴重性、政府財政狀況等內生因素對我國河長制創新擴散的影響。實證結果顯示，相比內部決定因素，我國河長制創新擴散過程受外部影響因素的作用更強烈。在橫向與縱向府際關系中，全國采納河長制的地區比例以及中央政府的支持性行政命令，均會顯著提高地區采納河長制的概率。此外，相關報道增長會明顯促進各地區采納河長制。而政府財政狀況是影響地區采納河長制的重要內生因素，財政狀況良好的地區推行河長制的可能性更大。本文的研究在以下幾個方面帶來了如下一些啟示。

首先，地區財政狀況而非當地河流污染程度是河長制采納的重要內部影響因素，換言之，地方政府采納河長制時首要考慮的內部因素不是河流污染現狀而是地方財政收支狀況。有研究指出，我國地方政府開展社會政策創新的優先目標，是促進地方經濟增長，增加財政收入[22]。而采納河長制并不能直接為地方增收，反而會消耗地方財政。在財政收益最大化的邏輯主導下，地方政府是否采納河長制明顯受到財政狀況的影響。財政狀況不佳的地方政府，對河長制創新采納積極性不高，即便采納可以滿足迫切的現實需求也不會主動去實施河長制。故地方政府不僅要轉變政績觀，加快由發展型政府到服務型政府的整體轉型，還要創設河長制經費投入機制，積極探索新的籌融資渠道，鼓勵和吸引社會資本參與，緩解實行河長制的財政壓力。

其次，府際關系會對政策創新擴散產生非常顯著的正向影響。在河長制創新擴散過程中，相鄰地區彼此促進，而且全國范圍內采納創新的地區越多，越有助于創新擴散。同級政府間的橫向互動關系有助于形成“以點帶面”的區域性乃至全國性政策創新擴散，為各地區提供經驗借鑒與政策方案。因此，有選擇性地挑選不同區域的省份作為政策創新的先行示范區，可促進局部試點經驗推廣至全國。中央對地方施壓也是政策創新擴散的重要原因。中央以行政命令的形式，直接干預地方的政策制定，自上而下推動政策創新的全國擴散，是我國政策創新擴散的一種常見路徑。河長制在得到中央政府政策支持后，形成了政策爆發式擴散，使得河長制擴散過程表現為“前期緩慢—后期爆發”的非漸進式政策擴散模式。這一特殊政策擴散現象，與河長制實施方案較為規范清晰，中央在后期又以多種方式密集干預河長制擴散，且采用了整體性推進策略對河長制作出部署安排有關[23]。

最后，加強媒體宣傳力度是推動政策創新廣泛傳播的有效方式。政策宣傳既是政策擴散的起始環節，也是促進政策采納與政策執行的重要手段和方法，具有政策工具的價值和意義。通過政策宣傳，宣示和傳播政策目標及內容，增進政策執行者、政策對象、利益相關方等群體對政策的理解與認同，有利于政策的廣泛采納和有效執行，有助于政策目標的實現。大眾傳播媒介是政策宣傳中極為重要的一種現代傳播手段。要善于借助新聞媒體作為推動政策創新的有力工具，積極展開政策創新報道和輿論造勢，既要引導地方政府的普遍關注，也要引起地方群眾的廣泛支持，從而對地方政府采納和實行政策創新產生積極影響。