應急狀態下的醫用物資緊急采購內控機制實踐研究

周建軍 季智勇

1.上海申康醫院發展中心總會計師管理辦公室，上海 200041；2.上海市第六人民醫院總會計師室，上海 200233；3.上海市第六人民醫院醫學裝備處，上海 201306

[關鍵字] 疫情防控；醫療設備；防護物資；緊急采購；內控機制

醫院作為醫療診療活動的最前線，承擔著患者的診療和救治工作[1-3]，而醫療設備、防護物資等是診療活動的重要保障。平時各類應急物資儲備有限，僅能應對日常的診療活動，無法滿足應急需要。當醫院面臨著巨大的考驗時，需要迅速反應、集中力量，在盡可能短的時間內，迅速決策、執行，調動各種資源做好基礎保障[4]。《政府采購法》和《招標投標法》對應急采購，雖有例外條款的描述，但當前的應急采購面臨著法律依據不足、具體采購方式不清晰、響應速度難以滿足需要等問題。近期國家和各地方政府為應對疫情的需要，相繼出臺了一系列簡化、規范、有序、有效的政策法規。如財政部辦公廳1 月26 日下發的財辦庫〔2020〕23 號《關于疫情防控采購便利化的通知》[5]文件指出，需要建立采購“綠色通道”，促進采購便利化。同時也明確應當建立健全緊急采購內控機制，在確保采購時效的同時，提高采購資金的使用效益，保證采購質量的要求。如何結合醫院內實際情況，將相關政策落地，在院內按照要求建立健全內控機制[6-7]，既能滿足應急采購的精準迅速以更好地服務于抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情需要，又要符合內控要求，就顯得尤為重要。

1 應急緊急采購的特點

應急緊急采購，需求提出時應急性強，又可能不斷更新，隨機性較強，往往無法采用原有預算解決，既要考慮到滿足應急狀態要求，又無法按照常規方案操作。在此過程中，既要按照內控機制要求，又要遵循牽制和效率原則[8-9]，這將無法滿足臨床應急需要。與日常采購比較，應急采購決策比常規項目決策難度更大，更需要加強內控機制建設。緊急采購與日常采購特點比較見表1。

表1 緊急采購與日常采購特點比較

2 緊急采購存在的風險和問題

2.1 緊急采購決策的組織架構不健全

組織機構權責不清晰，往往存在多頭采購現象，采購管理、預算管理、資產管理部門之間缺乏溝通協調，容易引起混亂，造成權責不清、決策不及時、采購不到位的風險。

2.2 緊急采購制度不健全

各家醫院均建立日常采購管理制度，但內設機構構成不同，可能存在多個采購歸口管理部門，導致采購制度流程不統一，且大多都未詳細制訂緊急情況的采購流程，或雖有應急采購流程，但和本次新型冠狀病毒肺炎疫情防控需求不適用，存在無有效流程可執行的風險。

2.3 緊急采購項目可行性論證不充分

在應急情況下，可能存在采購需求審核不嚴格，需求參數不公允，對所需設備、物資的效用、采購的可行性論證需求不明晰，造成采購品種、規格、性能等不符合要求，甚至可能存在造成無法使用、資金浪費與資產閑置等風險。

2.4 采購的流程及實施活動不規范

采購活動與實際醫療業務活動相脫節，使其無法與預算匹配，導致采購方式不合適和采購關鍵環節、核心參數存在瑕疵等問題；因驗收不嚴格，導致質次價高等問題[12]。

2.5 應急采購市場風險加大

本次公共衛生事件的應急響應初期，防護物資、環境消殺設備、體溫監測設備等極其短缺[13-15]，不法分子利用信息不對稱，發布虛假信息，使合同詐騙、虛假交易增多，由于甄別比較困難，更加增大了應急采購市場的風險。

2.6 采購全過程的缺乏有效監督

采購信息發布及采購結果未采取一定形式公開，并且監督缺位，導致存在舞弊的風險。

3 緊急采購內控機制的對策與措施

為使緊急事件過程中涉及的采購規范、穩妥、有序開展，以滿足需要為核心目標，保障有效防控采購所涉及的風險，形成采購、資產、財務、審計、紀檢監察等各職能相互協調與制約的內控機制，采取如下對策和措施：

3.1 設置應急指揮機構

設置指揮機構作為應急狀態決策機構，以協調處理各項事宜、明確各部門職責分工。上海市第六人民醫院東院作為臨港新片區內唯一一家三甲醫院，按照國家聯防聯控機制管理要求，建立了醫院應急指揮部作為院內戰時最高決策機構。在進入戰時狀態時，下設醫療救治組、物資保障組、監督問責組等，明確分工職責，分別行使具體組織實施、管理、監督等職能，對不相容崗位進行分離，包括需求與審批、合同簽訂與驗收、付款審批與執行等的分離。

醫療救治組根據醫療需求，在應急指揮部例會提出緊急采購申請，經研究通過后，物資保障組即展開緊急采購調研并完成采購。設備采購到位后，組織使用部門、管理部門、監管部門等進行聯合驗收，驗收通過后，財務績效組按照緊急采購程序，及時付款。同時在此過程中，監督問責組全程參與監督。緊急采購決策流程見圖1。

3.2 建立健全緊急采購管理制度

根據應急要求及醫用物資采購業務特點、內控管理要求等，通過建立采購“綠色通道”，結合醫院工作實際，建立《應急物資緊急采購簡易程序》和《應急物資物資領用管理制度》，按照牽制原則和效率原則明確各職能部門管理權責，按照簡化、高效、安全的原則，明確授權及審批權限，規范采購工作流程。緊急采購工作流程見圖2。

3.3 加強緊急采購全面論證管理

圖1 緊急采購決策流程圖

圖2 緊急采購工作流程圖

在醫用物資采購論證調研和論證階段，物資保障組對擬采購事項啟動調研和論證，由采購管理員、申請部門領導、外請專家等獨立或聯合通過電話、視頻、網絡等多種方式，充分進行論證調研和論證，按照內控權限，由采購部門負責人、分管院領導簽字確認，并由紀檢監察室進行全程監督。

3.3.1 建立疫情防控物資清單 根據專家意見及應急需求，多渠道廣泛征求意見，統籌建立疫情防控物資清單，凡是納入清單管理的，疫情期間均可適用緊急采購簡易流程；未納入清單管理的，仍然視作常規采購，杜絕個別部門為規避正常采購申請及管理流程，采用應急采購便利性來搭便車的現象。疫情防控物資清單見表2。

3.3.2 全面調研論證 根據不同采購項目，從采購需求、設備技術性能、供貨時間、售后服務和附加服務等方面，按照實際需求賦予不同權重，對相關公司的產品進行評分。因為是應急采購，一般對時效性要求相對較高，但依然需對設備性能進行全面調研，充分論證。在緊急采購發熱門診計算機斷層掃描機時，采用技術性能調研評分表，分別從球管功率、探測器寬度、高壓發生器功率、所具有的軟件功能、圖像質量、最快掃描時間及是否具有智能隔室擺位功能等方面進行全面評價。

3.4 規范采購流程

3.4.1 加強采購預算管理 按照既有利于疫情防控又要符合預算要求的原則進行，對有預算但預算超過10%的或急需緊急采購的預算外事項，按照管理權限，上報疫情防控應急指揮部或院長辦公會同意后可臨時追加預算，未列入年度預算且符合三重一大事項的，必須報黨委會審定，等疫情結束后按照工作流程，補報預算委員會；建議在討論年度預算安排時，應當適度考慮設立一定金額的疫情防控預算資金，采用預留項目總額方式進行管理。

3.4.2 加強采購及合同簽訂管理 通過調研實施采購行為時，做好合同簽訂全覆蓋。已經納入政府采購協議供貨、定點采購范圍的，優先通過電子集市進行采購；為保證原有采購事項的一致性或者是配套服務需求的，優先以原價格向原供應商進行采購，但采購金額嚴格控制在不超過原合同的10%；如需要追加，應另行簽訂補充合同；對醫院各類日常運維保障服務、物業管理等各類服務合同，如服務期限在疫情防控期間到期，應按照便利化采購的原則，在一定期間內直接續簽合同，以保證服務的延續性。

其他因疫情防控緊急采購事項，應分類處理，而國家、當地政府明確規定需要集中采購、使用財政資金的事項按上級要求辦理[16-17]；其他緊急采購事項，按照便利原則，遵從《緊急采購簡易程序》，可有效提升應急采購的時效性，并在采購全過程中留痕備查。

3.4.3 強化采購后續各環節的管理 采購到位后，加強驗收入庫管理，符合聯合驗收要求的一定要組織聯合驗收；根據疫情防控及應急突發事件的需要，按照《應急物資領用管理制度》，依據醫院感染管理部門制定的分級防護原則，在保證資源分配的效率性和有效控制成本的基礎上進行合理分配，重點加強對緊缺物資的管理；加強盤點核查，確保賬物相符，其中應急防護物資須每天盤點核對，及時上報分管領導及防控應急指揮部，為領導決策是否需要對某項物資采用緊急采購方式購置提供參考；對緊急采購貨款，優先審批，及時支付給供應商。

表2 疫情防控物資清單

3.5 建立供應商數據庫

在有原供應商可以供貨時，優先以原采購價格向原供應商采購。新購產品，充分發揮醫院集團及上海申康醫院（以下簡稱“我院”）發展中心辦醫主體優勢[18]，通過集團協作平臺，建立供應商數據庫[19-20]，共建共享，充分發揮大數據優勢，基本形成覆蓋全供應鏈的物資供應商，推廣金牌供應商及黑名單制度，以共同規避市場風險。

3.6 強化采購全過程監督

強化采購信息公示制度，在醫院官網對發布緊急采購信息、采購事項結果等，將緊急采購行為統一納入到院務公開范圍接受監督。強化紀檢監督，醫院審計、紀檢監察部門或專門工作組對緊急采購的全過程進行監督，并定期對執行情況進行抽查，以防范風險、堵塞漏洞。

4 實施效果

從2020 年1 月20 日啟動疫情防控工作以來，我院共完成診斷與治療設備采購36 批次，共233.00 臺件，其中萬元以上采購24 批次，占67%；防護物資采購42 批次，共計53.86 萬件，萬元以上32 批次，占76%。萬元以上采購全部按照應急采購簡易流程，按照不同審批權限，規范操作。同時，在上級部門要求的材料報送中，我院資料齊全、整備充分、能夠及時提供，有效化解了緊急采購風險，落實了內控制度[21-22]。

通過加強緊急采購內控管理，使得在時效上滿足了緊急采購要求，使其在可行性論證等方面與日常采購接近，預算執行略低于日常采購，內控管理在緊急采購中發揮出了應有的效能。加強內控后緊急采購比較見圖3。

通過建立緊急采購的組織架構體系，健全緊急采購制度，規范緊急采購流程，對疫情防控緊急采購的全過程進行管控，將內控機制融入到緊急采購中，即保證了疫情防控的有效應對，又強化了內控監督，在整個應急采購中做到風險可控，能夠依法合規服務于整個臨床診療工作，并能做好服務保障。

圖3 加強內控后緊急采購比對圖