黨的十九屆五中全會中有關生態文明建設研究

周濤濤

摘 要：黨的十九屆五中全會對我國生態文明建設目標進行了頂層設計，為生態文明建設實踐提供了基本遵循。回顧“十三五”時期我國在生態文明建設方面取得的成就與存在的不足，對指導“十四五”時期的生態文明建設大有裨益。針對黨的十九屆五中全會對生態文明建設提出的新目標，結合當前黨和政府在生態文明建設方面的經驗，提出新時代構建生態文明的建議：一是以“綠水青山就是金山銀山”為綱，構建綠色發展模式;二是筑牢系統治理思維，構建全方位、全地域、全過程生態環境保護制度體系;三是改革管理制度，構建適宜跨部門、大流域的行政監管治理體系;四是完善保護環境法治體系，構建完備的依法治理環境保護機制。

關鍵詞：生態文明建設;遠景目標;環境監管體制;法治保護

黨的十九屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）。全會公報一經發表，以新華社為首的主流媒體用大數據來分析重點關鍵詞出現的頻率，其中出現最多的是“發展”一詞，共計72次。其他出現較多的關鍵詞依次是“新”“全面”“堅持”“人民”“改革”。眾所周知，關鍵詞出現次數越多，其重要性也越強，即黨在制定國家發展規劃中的傾斜程度亦更多。作為“五位一體”總體布局中重要一環的生態文明建設，在此次公報中的地位也顯著提升，其中，“生態”一詞共出現了11次。那么，我們黨在公報中對“十三五”時期的生態文明建設成果做了何種總結以及在“十四五”規劃和二○三五遠景目標中又對生態文明建設提出了哪些要求就成為我們的研究重點。

一、“十三五”時期生態文明建設的成就與不足

黨的十八大統攬全局，對新時代建設社會主義現代化國家進行頂層設計，首次把生態文明納入“五位一體”總體布局。自2012年始，生態文明建設成效顯著，天藍水綠林豐的優美環境也在逐漸回歸。所以，《建議》在總結“十三五”時期生態文明建設取得的成就時指出，“污染防治力度加大，生態環境明顯改善”[1]5。肯定了黨和國家過去五年在生態文明建設方面取得的成就。

（一）過去五年生態文明建設取得的成就

黨的十八大把生態文明建設納入到“五位一體”總體布局中的一個重要原因是，國內存在“資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢”，所以，“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”[2]成為黨的十八大報告點睛之筆。黨的十九大報告同樣認為要“堅持人與自然和諧共生……建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境”[3]。

可以看到國內生態文明建設取得了巨大的成就，主要體現在以下三方面。

一是提前一年實現了8項約束性指標（“十三五”規劃綱要所確定的污染防治階段性目標）。2020年10月21日，生態環境部趙英民副部長在發布會上就污染防治階段性目標的順利實現進行了解讀。趙英民同志指出，“‘十三五規劃綱要確定的細顆粒物（PM2.5）未達標地級及以上城市濃度下降比例、地表水質量達到或好于III類水體比例、劣Ⅴ類水體比例、單位GDP二氧化碳排放降低比例和化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物主要污染物的削減量，這8項生態環境保護領域的約束性指標已提前完成”“2020年年底‘十三五規劃綱要確定的生態環境保護領域的9項約束性指標將全面完成”。二是全社會生態環境保護意識明顯提升。生態文明建設是中華民族永續發展的千年大計，“綠水青山就是金山銀山”這一生態文明建設理念也寫進黨章中。“扭轉環境惡化、提高環境質量”已經成為“廣大人民群眾的熱切期盼”[4]783，所以，越來越多的地方把推進生態文明建設作為發展經濟的重要前提，努力構造經濟發展和環境保護的良性循環。對于企業來說，依法排污、全力治污，保護環境的法治意識、主體意識也在快速形成，全社會關心環境、參與生態文明建設的行動更加自覺。三是生態環境保護水平持續提高，為推動綠色低碳發展提供強大動力。生態環境部公布數據表明，“截至2019年，‘十三五期間單位GDP二氧化碳排放累計下降了18.2%，全國實現超低排放的煤炭機組達到8.9億千瓦，建成世界上最大規模的超低排放清潔煤電供應系統，光伏、風能裝機容量、發電量均居世界首位。”生態環境保護水平的提高也促進了企業的產業技術升級和行業企業的綠色發展。

（二）過去五年生態文明建設仍存在不足

在充分肯定“十三五”成績的同時，還遠不能說我國的生態環境保護治理形勢已經由此實現了根本性轉折。反之，當前國內生態環境形勢依然嚴峻，距離建設美麗中國的要求存在很大差距。

生態文明建設存在的首要問題，就是“三個沒有根本改變”。一是產業結構以重化工為主;二是能源方面以煤為主;三是運輸業以公路為主。生態文明建設已經成為總體布局的“突出短板”“在三十多年持續快速發展中，我國農產品、工業品、服務產品的生產能力迅速擴大，但提供優質生態產品的能力卻在減弱，一些地方生態環境還在惡化。”[5]831

所以，《建議》在贊許“污染防治力度加大、生態環境明顯改善”后，依舊認為“生態環保任重道遠”[1]5-7。這是“十四五”規劃定的基調，也是我們在新的生態文明建設征程上所應遵循的基本前提。

二、《建議》中對生態文明建設重要論述解讀

《建議》對我國在“十三五”時期進行的生態文明建設成就與不足進行了客觀的評價和分析，指出我國生態環保建設依舊是“任重道遠”。與此同時，《建議》在“十四五”規劃和二○三五年遠景目標中，對我國下一階段的生態文明建設提出了切實可行的目標，成為我們接下來的五年乃至十五年的行動指南。

（一）“十四五”時期及遠景目標中生態文明建設主要目標要求

《建議》明確指出，今后五年，“生態文明建設實現新進步，國土空間開發保護格局得到優化，生產生活方式綠色轉型成效顯著，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續減少，生態環境持續改善，生態安全屏障更加牢固，城鄉人居環境明顯改善”[1]11。也就是說，接下來的五年，我們的工作重點集中在以下兩個方面，一是從“進”著手，提升能源的配置和利用的效率;二是從“出”著手，減少主要污染物排放的總量。

遠景目標是，“廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現”[1]8。這里強調國內的碳排放，在達峰后開始穩中有降，可以看出國家對于污染排放采取的是客觀面對的方式，并非“一刀切”。

（二）《建議》中關于實現主要目標的指導性意見和建議

全會對實現“十四五”時期及遠景目標中生態文明建設的主要目標，提出了“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生。堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主，守住自然生態安全邊界。深入實施可持續發展戰略，完善生態文明領域統籌協調機制，構建生態文明體系，促進經濟社會發展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化。要加快推動綠色低碳發展，持續改善環境質量，提升生態系統質量和穩定性，全面提高資源利用效率。”[1]16提出要持續貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”發展理念，因為“人因自然而生，人與自然是一種共生關系，對自然的傷害最終會傷及人類自身”“只有尊重自然規律，才能有效防止在開發利用自然上走彎路。”[6]18還要始終堅持可持續發展戰略，加快推進生態文明體制改革，讓生態管理的“上層建筑”更好適應生態文明建設“經濟基礎”的變化。

三、貫徹落實《建議》中生態文明建設的若干措施

《建議》對我國未來五年乃至十五年的生態文明建設構建了明確的目標，那么，針對全會提出的目標和部署，如何在現實的實踐層面貫徹落實到位，已成為全社會共同需要解決的重大理論與實踐問題。總的來看，生態文明建設若要實現《建議》的目標要求，從多方面入手，緊貼目標要求，做到有的放矢是必不可少的。

（一）以“綠水青山就是金山銀山”為綱，構建綠色發展模式

首先是堅持習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理念。習近平同志于2005年8月提出“綠水青山就是金山銀山”這一科學論斷。“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”這個重要發展理念，是推進現代化建設應遵循的重大原則之一。

為什么說綠水青山就是金山銀山？習近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議貴州代表團審議時發表的講話中明確指出，“‘魚逐水草而居，鳥擇良木而棲。如果其他條件相差不大，誰都愿意到擁有綠水青山的地方投資、發展、工作、生活、旅游。從這個意義上講，綠水青山能夠使經濟社會效益充分發揮出來，創造經濟財富、社會財富。”[7]23

我們要把“綠水青山就是金山銀山”理念作為開展生態文明建設的出發點和落腳點。要始終相信，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。所以，在實踐中，關鍵在于樹立正確的發展思路，因地制宜選擇好發展產業，讓綠水青山充分發揮經濟社會效益。

其次是集全黨全國之力，解決好人與自然和諧共生問題。習近平總書記指出：“推動形成綠色發展方式和生活方式，是發展觀的一場深刻革命。”當下的實踐正是如此，我們在生態保護建設方面正在進行一場“革命”，都在證明著，我們要走綠色發展道路，即“我們正在推進能源生產和消費革命，優化能源結構、落實節能優先方針，推動重點領域節能。”[8]在改革的同時，要結合推進供給側結構性改革，加快推動綠色循環、低碳發展;還要加快發展綠色金融，引導實體經濟向著更加綠色清潔的方向發展。總之，要深刻認識這場“革命”，在轉變經濟發展方式、環境污染綜合治理、完善生態文明制度體系等方面采取超常舉措，全方位構建綠色發展方式和生活方式。

（二）筑牢系統治理思維，構建全方位、全地域、全過程生態環境保護制度體系

黨的十八大把生態文明建設納入“五位一體”總體布局之中，在國家戰略高度將生態文明建設放在了突出位置，所以，以系統治理思維去推進綠色發展、推進污染防治、建設良好生態也成為總體布局的應有之義。在國土空間開發、海洋生態環境、山水林田湖草等方面都應該筑牢系統治理思維，構建全面的生態環境保護制度體系。

在國土空間開發方面，要做好統籌規劃、搞好頂層設計。努力依照經濟、社會、生態效益相結合的原則，統籌國土利用、人口分布、生態環境保護，科學地對生產、生活和生態空間進行布局，努力給子孫后代營造一個天藍水綠林豐草密的美好家園。在海洋生態環境方面，要下決心采取措施，遏制海洋生態環境惡化趨勢，堅持開發與保護并重，合理開發利用海洋資源并努力維護海洋生物的再生能力。在山水林田湖草方面，要樹立生命共同體的系統思想。習近平總書記曾形象地指出，“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。金木水火土，太極生兩儀，兩儀生四象，四象生八卦，循環不已。”[7]35所以，統籌山水林田湖草系統治理，一定要算整體賬。“要按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律，統籌考慮自然生態各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護、系統修復，維護生態平衡。”[9]通過深入實施山水林田湖草一體化生態保護和修復，努力構建全方位、全地域、全過程生態環境保護制度體系。

（三）改革管理制度，構建適宜跨部門、大流域的行政監管治理體系

現階段，我國生態文明建設沒能夠取得更為重要成就的一個重要原因，是當前的行政管理領域的改革沒能夠取得實質性進展。所以，改革生態環境行政監管治理體系，構建以生態環境整體質量提升為目標的跨部門行業和面向大流域區域的協同聯動機制成為生態保護領域的重中之重[10]。國家生態環境部和自然資源部，這兩大部門內部及其之間的職能協調與管理合作的改革，以及對它們與地方各級政府之間分工的改革是“十四五”時期的一個亟待解決的問題。

長江經濟帶協同發展戰略可以看作是當下進行生態管理制度改革的良好范例。長江是中華民族的母親河，推動長江經濟帶發展也必須從中華民族未來考量。習近平總書記指出：“長江經濟帶作為流域經濟……是一個整體，必須全面把握、統籌謀劃……把長江經濟帶建設成為我國生態文明建設的先行示范帶、創新驅動帶、協調發展帶。”[11]首先明確的是，在當前和今后相當長一個時期，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。其次是沿江各省市協調好，對不相容的生態環境監管體制進行必要的改革，形成上下游協同發展的良好格局。

（四）完善保護環境法治體系，構建完備的依法治理環境保護機制

保護生態環境必須依靠制度、依靠法治已經成為國人的共識。習近平總書記在十八屆中共中央政治局第六次集體學習時發表講話談道：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”為此，我們只有徹底地轉變觀念，不再以國內生產總值增長率來論英雄，轉而把對生態環境的保護程度作為重要評價指標，才能更加符合新發展理念的要求。

當前，我國生態環境保護中依舊存在著許多體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密等諸多問題，這些問題業已成為制約生態文明建設的瓶頸。所以，從法治入手，組織修訂與環境保護相關的法律法規，把生態文明建設納入制度化、法治化軌道中去。一是要劃定生態保護紅線，明確各級政府在觸碰到生態保護紅線后的后果和補救措施;二是實行資源有償使用制度和生態補償制度，使得污染環境的問題出現后能夠有途徑進行彌補;三是穩步推進健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，確保“九龍治水”“多頭治污”這種亂象盡早得到解決[12]，完善法律體系，以法治理念、法治方式來推動生態文明建設。

四、總結

習近平總書記對生態文明建設的重要性做過多次指示。他指出，“建設生態文明是關系人民福祉、關系民族未來的大計”“要把生態環境保護放在更加突出的位置，像保護眼睛一樣保護生態環境”。所以，黨的十九屆五中全會把生態文明建設擺在重要位置，是對人民關切的回應，更是對國家發展未來的負責。總之，黨和國家在未來五年乃至十五年內，努力貫徹落實《建議》中生態文明建設的重要決議，奮力實現生態文明建設的目標，為實現建設社會主義現代化強國而努力奮斗。

參考文獻：

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[10]郇慶治.全面發揮“十四五”規劃對于生態文明建設的統領作用[N].中國環境報，2020-11-04.

[11]習近平.在推動長江經濟帶發展座談會上的講話[N].人民日報，2016-01-08.

[12]中共中央文獻研究室.習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017.