俄羅斯加速立法傳遞了什么信號

李雅君

2020年7月4日，俄羅斯憲法修正案正式生效。根據憲法修正案的內容，俄羅斯議會通過了一系列新法，例如《俄羅斯聯邦國務委員會法》《俄羅斯聯邦委員會組成法》《俄羅斯憲法法院法》，并對包括《俄羅斯行政違法法典》《俄羅斯刑法典》和《游行集會法》在內的多項聯邦法律的相關條款進行了修改和補充。僅在12月，俄羅斯總統普京就簽署了近100項聯邦法律。其中，引起廣泛關注的是于12月25日出臺的《有關應對國家安全威脅的補充措施的修改法》（被稱為新《外國代理人法》）。該法首次將“外國代理人”的界定范圍從法人（社會組織）擴展到了自然人（普通公民）。12月底，根據普京的倡議，俄羅斯議會還通過了一項“聯邦安全法修正案”，正式啟動了有關“精英國有化”方面的立法程序。

出臺“最嚴格”的《外國代理人法》

早在2012年7月，俄羅斯就通過了《有關從事外國代理活動的非營利性組織聯邦法修正案》（也稱舊《外國代理人法》），第一次在法律上提出了“外國代理人”的概念，該法把接受外國資助、代表外國資助方利益且在俄境內從事政治活動的非營利性組織視為“外國代理人”。

新《外國代理人法》是2020年11月由多名俄羅斯國家杜馬（議會下院）代表和聯邦委員會（議會上院）成員以“維護國家主權”“防止外國干涉國家內部事務”的憲法原則為基礎提交議會審議的，目的是為了防止西方國家對俄羅斯國內政治的干預以及對國內反對派的資金支持。該法案在議會獲得通過后，經普京總統簽署后生效。有評論認為，2020年俄反對派人士納瓦利內疑似中毒事件及由此給俄羅斯造成的國際影響，有可能是促成俄議會出臺這部新法律的直接原因。與舊《外國代理人法》相比，新法對“外國代理人”的概念和適用范圍進行了重新界定，對“外國代理人”的監管和司法審查方式也做出了更為嚴格的規定。首先，不論是已經被列入國家機關名冊、具有法人資格的非營利性組織，還是未被列入國家機關名冊、不具有法人資格的一般社會組織，以及作為自然人的普通公民（不限國籍），只要從外國或其國家機構、國際組織、外國公民、無國籍人士或由他們授權的組織或個人獲得資金和（或）其他財產資助，且在俄境內從事政治活動（或軍事活動），都可被認定為“外國代理人”。按照立法者的解釋，目前俄羅斯存在著大量成立于國外且接受國外資金資助、沒有在俄羅斯國家機關進行過注冊登記但卻在俄境內從事政治活動的各類社會組織，該法正是針對這些組織實行國家監管的法律依據，而那些接受國外資金資助并在俄境內從事政治活動的自然人，其行為也將受到這一法律的制約。

2020年，根據憲法修正案的內容，俄羅斯議會通過了一系列新法。圖為俄羅斯國家杜馬大樓。

其次，該法明確界定了“外國代理人”在俄境內從事政治活動的具體形式，其中包括：舉行各種公開會議、集會、示威、游行或組織糾察隊;利用現代信息技術手段對國家權力機關的決定及其政策發表意見;等等。

再次，獲得國外資金資助或打算獲得國外資金資助的社會組織與自然人，如果在俄境內從事政治活動，則必須在規定期限內向聯邦機關申請登記，且每個季度須向俄政府登記機關通報其國外資金的使用情況。

為保障新《外國代理人法》的有效實施，俄羅斯議會還對《俄羅斯刑法典》和《俄羅斯行政違法法典》做出了相應補充和修訂。實際上，2019年12月3日，普京就曾簽署過有關“將得到國外資金資助的獨立記者和網絡博主作為‘外國代理人”的法令。此次出臺的新版《外國代理人法》擴大了“外國代理人”在俄羅斯的法律適用范圍，也被視為目前俄羅斯“最嚴格”的《外國代理人法》版本。

推動“精英國有化”立法

“精英國有化”的概念是在普京于2012年第三次當選總統后開展的反腐敗行動中被俄學術界提出來的。2013年4月，俄羅斯議會通過了一項有關“禁止政府公職人員和俄羅斯議會兩院議員擁有海外賬戶和資產的法案”。2020年初，該法案的主要內容被列入憲法修正案草案，提出了“禁止所有政治家和政府官員獲得外國公民身份或居留證以及海外資產和賬戶”的憲法原則，并將其作為俄羅斯憲法修改的主要內容之一。12月18日，普京頒布了一項總統令，宣布“禁止俄羅斯安全會議成員在外國銀行開設賬戶并獲得雙重國籍”。根據該法令，已經在國外擁有賬戶并具有雙重國籍的人將不得成為安全會議成員。這一總統令的法律效力范圍涵蓋安全會議全體成員，被看作是俄羅斯實施憲法修正案的重要一步。12月21日，根據普京的提案，俄議會審議并通過了一項“聯邦安全法修正案”，將“禁止俄安全會議成員擁有雙重國籍以及在國外擁有賬戶和存款”的內容寫進了聯邦法律。由普京任主席、梅德韋杰夫任副主席、帕特魯舍夫任秘書的俄羅斯安全會議是俄重要的國家安全部門，該部門成員還包括政府總理、議會兩院議長、外長和國防部長等政府高級官員。應該說，普京頒布的這一總統令和俄議會通過的安全法修正案，對俄羅斯正在進行的“精英國有化”立法實踐起到了某種示范作用。

為未來的政治布局做準備

2020年可以被稱為俄羅斯的憲法法律年：從年初普京提出全面修憲，到憲法修正案經全民投票通過，再到議會按照憲法修正案的原則出臺大量的聯邦法律。

一方面，俄羅斯的制度體系正在被重塑，以總統權力為核心的國家權力結構并沒有發生根本性改變。這主要表現在：其一，憲法修正案將總統對政府人員的部分任命權分享給了議會，但政府的主要人事權仍掌握在總統手中，其中包括對政府總理的提名權。俄羅斯政府總理、副總理和聯邦各部長依然要對總統負責，政府成員的辭呈或被免職由總統負責受理和實施。此外，憲法修正案還確定了國務委員會、安全會議和總統辦公廳的憲法地位，在憲法層面上更加明確了俄羅斯“強總統治理模式”的實際內容。其二，憲法修正案賦予了總統對部分議會上院議員的任命權，并允許歷任俄前總統成為終身上院議員。這擴大了總統的職權范圍，同時也增強了總統在議會上院組成方面的影響力。其三，與1993年憲法相比，在司法權方面，憲法修正案增加了總統向議會上院提名憲法法院院長、副院長，最高法院院長、副院長人選以及解除其職務的權力，總統還擁有任命和解除聯邦總檢察長職權的權力。另一方面，在談到修憲目的時，普京曾明確表示，國家的穩定發展至關重要，“對憲法的修正將加強俄羅斯國家體制，為國家未來幾十年的發展創造條件”。

根據2021年政治議程，俄羅斯將舉行新一屆議會選舉，如何繼續保持統一俄羅斯黨在新議會中的絕對優勢地位，對普京來說將是一個新的挑戰。從2020年底俄羅斯議會加緊出臺一系列聯邦法律與法律修正案可以看出，普京已經開始為2021年議會選舉和2024年以后的政治布局“未雨綢繆”。