低油價背景下探思國家戰略石油儲備

張林

2020年，受新冠疫情沖擊和世界能源生產大國博弈影響，國際油價一度大幅下跌。在此背景下，各國紛紛宣布加大戰略石油儲備。美國宣布計劃購買7500萬桶原油，把儲備庫存“買滿”;印度石油部長公布本國在4～5月購買1671萬桶原油;澳大利亞在本國儲存空間注滿的情況下，協議租賃美國的儲備空間增加戰略石油儲備。國家戰略石油儲備已成為火爆而又神秘的話題。

世界戰略石油儲備體系的形成

世界戰略石油儲備體系起源于上世紀70年代的第一次石油危機，在第二次石油危機期間得到鞏固，在油價多次暴漲暴跌中得以成熟完善。1973年第一次石油危機爆發，觸發了戰后最嚴重的全球經濟危機。隨后美日等經合組織國家聯手成立了國際能源署（IEA），旨在協調各成員國的能源政策，在石油供應短缺時建立分攤石油消費制度，促進石油生產國與石油消費國之間的對話與合作。當時國際能源署要求成員國至少儲備60天的應急石油，1979年第二次石油危機后增加到90天。當前，國際能源署成員國的石油儲備總量大多超過了90天。

戰略石油儲備是能源戰略的重要組成部分。對于石油進口國而言，戰略石油儲備是應對石油供應短缺、預防油價暴漲暴跌的頭道防線。在石油輸出國組織（OPEC）和石油出口大國交替運用“減產保價”和“增產抑價”博弈的背景下，戰略石油儲備的意義凸顯。石油進口國可以通過釋放戰略儲備石油減輕市場壓力，穩定石油供應和價格，從而維護經濟穩定;更有國家聰明地利用國際油價的變化，通過動態調節石油進出口量，從中獲利。另一方面，石油戰略儲備也日益成為一種政治、外交工具，在國際社會中的震懾和平衡作用不容小覷。世界戰略石油體系建立至今40余年間，戰略石油儲備儼然已成為各國重要的能源安全保護措施、經濟血液和政治外交手段。

主要國家戰略石油儲備情況

由于深受第一次石油危機影響，1975年，時任美國總統福特簽署《能源政策和節約法案》，宣布建立10億桶的戰略石油儲備。1977年，美國第一批戰略石油儲備庫點建成，第一批約41.2萬桶沙特輕質原油入庫，美國戰略石油儲備體系正式建立。時至今日，根據美國能源署數據，美國戰略石油儲備能力約為7.135億桶，實際儲備原油6.42億桶，其戰略石油儲備量為世界最大規模。美國的戰略石油儲備體系基本可以概括為由政府所有并負責決策、企業完全市場化運作的政企相對獨立的二元體系。

戰略石油儲備政策被稱作美國的能源保險。自建立戰略石油儲備以來，美國針對武裝沖突、金融危機、突發自然災害等嚴重影響石油供需和價格的事件，多次大規模運用戰略石油儲備。其中最主要的有三次。一是1990～1991年的“沙漠風暴”行動，美國對入侵科威特的伊拉克進行軍事打擊，動用了總量為3375萬桶的戰略石油儲備，以減輕戰爭對國際石油市場的影響。二是2005年卡特里娜颶風襲擊美國，造成美國墨西哥灣地區1/3以上油田關閉、七座煉油廠和一座重要原油出口設施停工。小布什政府動用戰略石油儲備，向五家公司銷售1100萬桶，并出借980萬桶。三是2011年所謂“阿拉伯之春”期間，利比亞反對派占領的黎波里，石油出口減停，國際能源署動用了6000萬桶戰略石油儲備，其中美國3000萬桶。事實證明，戰略石油儲備能夠較好應對國際石油市場的緊張形勢，在緩解供求、平抑油價方面發揮積極作用。

美國路易斯安那州一處國家戰略石油儲備設施。2020年9月該設施遭颶風“勞拉”嚴重破壞。

日本是全球第三大石油消費國，但其石油幾乎全部依賴進口。日本于1974年加入國際能源署，開始建立政府石油儲備，到上世紀80年代，政企共建的國家石油儲備體系基本完成。目前日本全國有12個石油儲備基地，原油儲存超過5億桶，據估計可支撐國內石油需求超過150天，是全球戰略石油儲備最充足的國家。若遇國內石油供應短缺或中斷，日本將首先動用企業石油儲備，再動用政府石油儲備。在1979～1980年第二次石油危機和1990年海灣戰爭期間，日本動用了部分企業石油儲備。

德國是世界第四大石油消費國，但其石油消費量98%依靠進口。德國政府對石油穩定供給和儲備問題非常重視，通過《能源保證法》對建立政府石油儲備提供了法律保障，建立了大規模的石油儲備體系。目前德國聯邦政府石油儲備規模約為2.65億桶，可供應全國100天的消費量。

法國石油消費的進口依存度在96%以上，但法國在1925年就以法律形式建立了石油儲備制度，是世界上最早建立企業石油儲備制度的國家，且企業儲備形式一直沿用到上世紀80年代末。1993年法國頒布新石油法，由國家、相關機構和石油生產經營者三家共同承擔戰略石油儲備義務。目前法國的戰略儲備約為1.84億桶，可供應全國90天左右的消費量。

國際戰略石油儲備經驗

“國家+企業”的組合型石油儲備機制。美國的戰略石油儲備體系分為兩個層次：政府戰略儲備和企業商業儲備，其中政府戰略儲備僅占1/3。美國政府通過公布石油供求信息引導企業，并通過制定免除石油進口關稅和進口許可費等優惠政策鼓勵企業進行石油儲備。企業商業儲備則完全是市場行為。日本、德國和法國的石油儲備體系不同于美國，可以分為政府戰略儲備、法定企業儲備和企業商業儲備三個層次。法定企業儲備是法律規定的企業儲備任務，政府對法定儲備進行不同程度的干預。無論采取何種模式，各國因地制宜地建立“國家+企業”的組合型石油儲備機制，堅持國家主導，并充分調動多方儲備的積極性，有利于充分整合資源和需求，最具性價比地達到國家戰略石油儲備預期。

“以油養油”的石油儲備動態管理機制。1997～1998年亞洲金融危機期間，布倫特原油價格自高點24.80美元/桶跌至9.75美元/桶，區間最大跌幅61%。美國抓住時機大量補充石油儲備庫存，增加購買原油2800萬桶。一年后國際油價上漲到19美元/桶，美國政府每天向市場拋售原油80萬桶，到年底共出售1.46億桶，按每桶凈收入5美元計，石油儲備庫存可贏利7億多美元。可見，制定戰略石油儲備的最低保有量，并利用國際油價變化波動，對多余庫容采取靈活手段，調節石油進出口數量，是值得探索的“以油養油”石油儲備動態管理機制。此舉使石油戰略儲備不再只是國家花錢養的避風港，更成為可以賺錢的經濟工具。

“攻堅克難”地創新石油儲備裝備設施。美國的戰略石油主要儲備在大型地下鹽穴庫中，鹽穴在地下2000～4000英尺，地層壓力足以封閉任何裂縫，上下2000英尺落差形成的自然溫差可保持原油在鹽穴里循環流動，從而使原油始終保持良好的質量而不會沉淀變質。得天獨厚的鹽穴為美國長久儲備石油提供了安全且低成本的方式。但并不是每個國家都有適合儲油的鹽穴，日本便利用極其有限的資源，積極創設條件，結合海上油罐、半地上油罐和地下巖洞油庫等多種方式，進行戰略石油儲備。

2020年底以來國際原油價格已連續回升。但隨著各國大力倡導的綠色能源對原油等化石能源的長期前景帶來的沖擊等原因，國內外機構普遍預測，高油價時代已一去不復返。低油價既是化石能源發展的“平臺期”，也是戰略石油儲備的“窗口期”，各國宜充分分析借鑒西方發達國家關于石油戰略儲備的已有經驗，因時因地制宜，求機求生求發展。