2021年中國對東盟首次重要外交行動

張潔

2020年12月，首屆中國—東盟文化藝術周在廣西南寧舉行。中國與東盟間各種交流合作活動持續不斷。

2021年1月11日～16日，國務委員兼外交部長王毅出訪東南亞四國，圍繞抗疫合作與復蘇經濟兩大核心議題展開多輪對話，取得豐碩成果。此行正值三個關鍵性時間點，即中國—東盟戰略對話關系逢“而立之年”、美國新政府上任在即以及新冠疫情再次出現反彈。四個國家、兩大議題、三個時間點——這種“4+2+3”的組合折射了周邊環境的復雜性及其對中國的重要性。而中國外交則日益以多層次、多手段精細化應對。

緣何選擇這四國

王毅外長在接受媒體有關東南亞之行采訪時表示，在雙方建立對話關系30周年之際，此次到訪東盟輪值主席國文萊、現任中國—東盟關系協調國菲律賓、中國—東盟關系候任協調國和瀾湄合作共同主席國緬甸以及東盟“領頭羊”印尼，旨在同四國高層及東盟秘書長抓住30周年契機，打造中國—東盟更高水平的戰略伙伴關系，構建更為緊密的中國—東盟命運共同體。

這一談話不僅闡明了當前中國的東南亞政策的首要目標，而且高度概括了所訪問四國的特殊性。緬甸是習近平主席在2020年第一個也是惟一出訪的國家，2021年王毅外長選擇其作為周邊的首訪首站，目的是全面落實習近平主席的訪緬成果。不僅如此，緬甸在2021年還具有“雙主席國”的特殊身份，既是候任的、為期三年的中國—東盟關系協調國，也是瀾湄合作的共同主席國，這反映出緬甸在區域合作、次區域合作中所承擔的重要職責。

2021年，中國—文萊面臨著“雙30”周年，即雙邊建交30周年以及中國—東盟建立對話關系30周年。同時，文萊還是本年度的東盟輪值國主席，這意味著文萊需要對本年度東盟內部事務與外交議程的設置和推進發揮關鍵性協調作用。因此，王毅外長的出訪不僅關系著中文兩國下一步的合作，而且對推進中國與東盟的整體性合作同樣重要。

印尼是東盟的“領頭羊”，在東南亞地區事務中發揮著引領作用。自疫情發生以來，中印尼雙邊合作尤其可圈可點，形成了首腦通話、部長級會晤等多層級溝通交流。例如，2020年內，習近平主席同佐科總統三次通話，同年8月印尼外長蕾特諾訪華，成為疫情暴發后首位訪華的外長。展望2022年，印尼將主辦二十國集團峰會。對此，王毅外長表示，愿意與印尼攜手改革完善全球治理與合作。

菲律賓將在2021年完成中國—東盟關系協調國的使命。杜特爾特總統三年任期內，中菲關系成功實現了轉圜、鞏固、提升三步曲，這對于穩定整個南海形勢發揮了關鍵性作用，尤其是中國—東盟國家關于“南海行為準則”的談判取得了很大的進展。

可以說，王毅外長的這次出訪是疫情以來中國—東南亞各國外長會晤的“下半場”，而“上半場”包括2020年下半年王毅外長與菲律賓、印尼外長在國內的會晤，而后密集性出訪柬埔寨、馬來西亞、老撾、泰國和順訪新加坡，以及8月下旬在廣西與越南副總理兼外長范平明的會面。這樣，在疫情的特殊時期，中國與東南亞十國外長不僅開展了多輪“云外交”，而且實現了全部的線下見面。各場會晤不僅涉及雙邊關系，而且廣泛涉及區域、次區域合作，乃至全球治理的各項事務，足以體現東南亞在中國周邊外交中的分量。

聯合抗疫與復蘇經濟是核心

王毅外長此行的目的是抓住30周年契機，打造中國—東盟更高水平的戰略伙伴關系，構建更為緊密的中國—東盟命運共同體。而實現這一目標最主要的抓手是貫穿于四國訪問的兩大核心議題：聯合抗疫與復蘇經濟。

自疫情暴發以來，與全球治理失靈形成鮮明對比的是，中國與東南亞各國開展的密切合作，從早期以相互提供抗疫醫療物資與分享醫療專業知識為主，轉變為當前以疫苗研發、生產和使用為核心。這種合作在全球疫情出現嚴重反彈的情況下尤為緊迫和重要。在訪問緬甸、菲律賓期間，中國承諾繼續提供抗疫物資并向各國援助疫苗。不僅如此，中印尼兩國的企業2020年就開始開展疫苗研發合作，中國明確支持印尼成為地區疫苗生產中心。而面對國際輿論對中國疫苗提出的質疑，就在王毅外長訪問印尼期間，佐科總統率先接種中國疫苗，表示了對中國的信任。

從2020年下半年開始，中國與東南亞國家轉向疫情后的經濟復蘇合作。首先，開展“雙通道”建設。中國與新加坡率先開通了人員往來的“快捷通道”和貨物運輸的“綠色通道”，這引起了其他東南亞國家的高度關注，起到很好的示范效應。在此次訪問中，中國與四國均宣布開通必要人員往來的“快捷通道”，與文萊、緬甸、菲律賓三國繼續推進“綠色通道”建設（與印尼的“綠色通道”已經在2020年8月開通），從而共同維護產業鏈供應鏈的穩定。其次，著眼于長期合作，重新回到雙邊戰略合作的正軌上，包括“一帶一路”倡議與文萊的“2035宏愿”、印尼的“全球海洋支點”戰略、菲律賓的“大建特建”規劃等的戰略對接。尤為醒目的是，戰略對接進一步落實到大量實實在在的項目上，如緬甸經濟走廊三端支撐建設方案、印尼雅萬高鐵、“區域綜合經濟走廊”等重大項目，等等。最后，聚焦區域合作，合力推動《區域全面經濟伙伴關系協定》早日實生效，發揮世界上最大自貿區的紅利，實現共同發展。

面臨的挑戰不可忽視

中美戰略競爭的加劇與疫情的暴發持續沖擊著整個中國周邊環境，這在相當程度上增加了地區國際關系與安全形勢的復雜性與不確定性，尤其是美國將疫情“政治化”，在與中國競爭中要求地區國家“選邊站”。根據各方評估，拜登政府上臺后，美國在相當程度上會回歸多邊主義，但是這種回歸對于中國的影響，尤其是在地區層面對于中國周邊環境的影響究竟如何，是利是弊，仍需觀察。值得注意的是，在涉及未來地區秩序的構建方面，王毅外長批評了搞集團政治的各種“偽多邊主義”，同時還與印尼外長討論了印尼倡導的“東盟印太展望”，這是中方對于各種“印太”方案有區別對待的外交嘗試，也是對構建地區新秩序的有益探索。

南海問題是中國與東盟國家關系繞不開的話題，對于中國與東盟國家的政治與安全互信影響重大，并常常為域外力量干涉地區安全、擾亂地區國際關系所利用，而新冠疫情也在相當程度上遲滯了“南海行為準則”的磋商進程。當前，雖然中國與相關國家就共同維護南海和平穩定具有共識，但是中國仍需高度警惕南海問題的國際化、軍事化與法理化斗爭加劇的趨勢，同時要同步推進海上危機管控與海上安全機制的構建。

最后，對于疫情引發的各類社會危機與非傳統安全問題，中國應與東盟國家攜手共同預防，通力合作。數據顯示，疫情暴發以來，恐怖主義活動在全球再度活躍，因疫返貧、糧食安全等問題日益突出。對此，一些東南亞國家的學界已經在討論如何借鑒中國的扶貧經驗，但是政府間對此的商討仍不充分。

概言之，“而立之年”的中國與東盟戰略對話關系是否真正可以“自立”，是否可以化疫情之危機為合作之機遇、構建真正的命運共同體，不乏希望與自信，但任重道遠。