疫情沖擊下的東盟防務外交

劉琳

2020年12月9日至10日，在東盟輪值主席國越南的主持下，第14屆東盟國防部長會議和第七屆東盟防長擴大會在線上舉行。防長會通過了《關于加強防務合作，致力于提高東盟團結凝聚力與積極主動適應能力的聯合聲明》《東盟防長會議三年行動計劃（2020～2022）》等倡議，彰顯團結協作精神和維護區域和平穩定與合作發展的承諾。防長擴大會通過了《關于戰略安全愿景的聯合宣言》等文件。2020年也是東盟防長擴大會成立十周年，越南國防部為此舉行了紀念儀式。

這些活動是2020年東盟在疫情之下開展諸多防務外交活動的收官之作。疫情給東盟的防務合作帶來挑戰，但東盟反應迅速，主動適應，防務合作仍有聲有色展開，迎合了輪值主席國越南設定的“齊心協力與主動適應”主題。但東盟未來如何繼續推進防務外交，仍需克服困難，展現創意、決心和行動力。

逆境中推進務實合作

2020年的東盟防務合作，應對疫情是絕對主題。疫情暴發后，東盟防務部門迅速做出反應，東盟各國防長在2月的非正式會晤中通過了《關于抗擊新冠肺炎疫情中防務合作的聯合聲明》，提出了一些具體合作考慮，如：密切東盟防務部門之間的協作配合，同東盟外部合作伙伴進行雙多邊信息互換和經驗分享;在東盟軍醫中心框架內舉行突發事件應急演練;利用東盟化學生物與輻射專家網絡促進業務合作與科學防疫合作;鼓勵提出新合作倡議和方式，打擊虛假信息和謠言;等等。2020年5月，東盟軍醫中心舉行了疫情防控處理情況在線演習。東盟各國在軍醫中心框架下還多次舉行視頻交流，就疫情防控中隔離區管理工作、加強科學研究與專業合作的措施等進行探討。

在雙邊層面，東盟各國防務部門之間和東盟與對話伙伴國之間也開展了大量合作，包括分享防疫信息和經驗、互相捐贈醫療物資和設備、控制跨境流動、配合研發檢測試劑和疫苗等。中國國防部及越、老、柬、緬等國國防部互贈抗疫物資及款項，中國向柬埔寨等國派出軍事醫療專家組，與新加坡等國軍隊召開視頻會議交流經驗。

軍事醫學本就是東盟防長會和東盟防長擴大會確定的優先合作領域之一。東盟防長擴大會成員國自2013年起就經常在該框架下舉行人道主義救援和軍事醫學聯合演練。此次疫情凸顯了相關合作的重要意義，有助于推動東盟各國及與對話伙伴國之間在軍事醫學領域合作趨向深化。

在應對疫情的同時，東盟竭力維護其他領域合作勢頭。盡管受疫情影響，諸多東盟主導的防務合作機制會議被迫轉到線上，但基本都按計劃如期舉行，如東盟武裝部隊司令會議，東盟陸、海、空軍司令會議，東盟軍事情報領導人會議和作戰局長會議，東盟地區論壇安全政策會議，等等，就反恐、人道主義援助與救災、東盟海軍多邊演習等領域合作做出規劃。在9月22日舉行的第17屆東盟軍事情報領導人會議上，越南提出建立東盟軍事情報共同體的倡議。9月24日舉行的東盟武裝部隊司令會議通過了東盟各國軍隊活動計劃（2020～2022）。10月22日舉行的東盟國家空軍司令會議審議和評估了多邊人道主義和救災演習情況，以完善《東盟各國空軍人道主義援助與救災條例》，并將于2021年在泰國舉行實地演習。

疫情產生負面影響

新冠疫情對全球地緣政治和經濟發展都構成巨大沖擊，加劇了一些原已存在的摩擦趨勢，自然對東盟防務合作也產生影響。

首先，迫使東盟改變防務合作的方式和途徑。受疫情影響，絕大多數東盟主導的防務合作機制會議不得不以視頻方式舉行，在交流深度與靈活性方面達不到預期效果。平時利用各種多邊會議，與會國能夠密切開展雙邊交流，對增進相互了解和信任起到重要作用，線上會卻無法進行這樣的活動。各國防務部門之間人員往來的頻率和規模也受到限制。更為嚴峻的是，諸多線下務實合作難以開展，聯演聯訓、艦艇互訪、教育培訓等基本暫停。

2020年12月10日，第七屆東盟防長擴大會視頻會舉行。

其次，對其他防務領域的合作構成一定沖擊。盡管東盟各項防務會議都得以舉辦，但總體看，各國主要關注點是抗擊疫情，對其他領域合作投入的熱情下降，僅能做到維持合作勢頭，難以出臺一些實質性合作文件和舉措。

第三，大國地緣戰略博弈加劇使東盟推進防務合作面臨更大壓力。疫情暴發后，由于一些國家將疫情政治化及各國經濟下滑，大國之間業已存在的地緣戰略競爭進一步凸顯。美國加緊落實“印太戰略”，不僅在臺海、南海等熱點問題上壓制中國，還推動“美日印澳四邊合作機制”進一步走實，并和盟友開展三邊、四邊等小多邊機制的安全合作，對東盟主導的地區安全合作框架及東盟的中心地位構成沖擊。大國互信的降低也對東盟與對話伙伴國在更廣地區框架下的合作造成影響。

第四，疫情導致東盟不少國家削減防務預算。印尼將2020財年國防預算削減5.9億美元，泰國也將國防預算壓縮5.55億美元。國防預算的減少至少在短期內會使東盟國家在部分領域減少投入。

東盟防務合作前景仍可期

在可預見的未來，東盟仍會著力維護在地區防務合作中的中心地位。一方面，這是東盟在日益復雜的地區環境和日趨激烈的大國競爭中維持自身影響力和戰略地位、防止被邊緣化的主要路徑。另一方面，至少在短期內，東盟在地區合作中的主導性作用尚無可替代。由于大國之間的競爭加劇，這種情況會更加突出。2019年東盟“印太展望”推出后得到了各大國的總體正面回應和支持，各大國也表示將繼續支持東盟的中心地位。

由于堅持協商一致和照顧各方舒適度的原則，東盟在很多時候被認為重清談而少行動，但回顧這些年的歷程，東盟在地區多邊防務合作方面其實已經走過很長一段路，取得不少成就。東盟防長會和東盟防長擴大會本身就是兩個重要里程碑，東盟在國防工業、后勤、維和、軍事醫學等防務領域的合作進展同樣不容忽視，比如已建立起軍事醫學中心和維和中心網絡，并在東盟防長會框架下通過《東盟人道主義援助和救災待命部隊概念文件》《軍機空中相遇行為準則》《海上互動指針》等重要文件。

應該看到，東盟推進自身和整個地區防務合作的目的和初衷是促進東盟各國防務能力建設，加強各國軍事互信，提升東盟與伙伴國的防務關系，為大國間的防務對話與合作提供平臺，這些目標在今天仍具有重要意義，值得堅持。

如前所述，東盟防務合作也面臨如何應對地區其他防務機制沖擊、如何彌合東盟自身愿景與能力差距、如何在大國競爭中自處、如何彌合東盟內部分歧及提升合作效率等難題。為此，東盟各國首先需要繼續強化自身防務能力，推進軍事現代化及加強地區內部防務合作。其次，東盟防務部門要敢于以高度的政治智慧和決心提出新的倡議和主張，推進務實性合作，擺脫“清談館”形象。再者，面對大國博弈競爭及大國倡導的防務合作機制，東盟也應處理好東盟防長擴大會和東盟+1防務合作的關系，考慮在新的戰略背景下是否應當將“東盟-X”等模式真正落到實處，提升防務合作效率。