印度農民抗議，暴露政府失能

白廣燦?吳孟克

2020年11月末以來，大批印度農民涌向首都新德里，發起大規?？棺h示威。圖為12月5日在德里周邊抗議的農民。

2020年11月末以來，成千上萬的農民涌向印度首都新德里，發起了聲勢浩大的抗議活動。他們中的大部分來自印北部的旁遮普邦和哈里亞納邦，攜帶有食物、燃料、被褥、帳篷等物資，做好了在冬季堅持抗議的準備。這使得印度的農村問題，以及其展現出的印政治經濟結構存在的深層問題再次進入了人們的關注視野。

當前農產品收購制度已經不合時宜

本輪聲勢浩大農民抗議的主要對象是2020年9月在印度人民院（下院）通過的三份農業改革法案——《農產品貿易和商業法案（增強與改進）》《農民價格保障與農業服務法案》《必需品（修正）法案》。其中，抗議農民與政府之間的主要爭議點在于，新法案允許農民在受政府監管的農產品集市（Mandis）以外出售產品;允許農民與農業經營資本方直接簽訂合同，進行合同種植;取消對谷物、豆類等農產品的最高存儲限制。

從以上爭議點也可以看出，莫迪政府推動的這一輪改革以經濟自由化為主要特征，其主要意圖是要通過資本和市場的力量，解決印度農業部門面臨的一系列問題。其中，調整以最低保證收購價格（MSP）為核心的農產品收購制度是重要改革目標。20世紀60年代，為了解決建國后長期存在的糧食短缺、糧價高漲問題，印度政府建立了以MSP為核心的農產品收購制度。MSP通常要比市場價格高20%～30%，其極大地促進了印度農民生產糧食的積極性，促進了糧食短缺問題的解決。然而隨著時間進入到21世紀，印度的稻米和小麥等主糧生產出現了相對過剩，大豆、玉米、大麥和油菜籽等農作物生產卻相對不足。2019～2020農業年（第一年7月到第二年6月），印度的糧食總產量達到2.92億噸，其中稻米和小麥產量就達2.25億噸。20世紀90年代以來，印度人均稻米和小麥的消費量不斷下降。但由于畜牧業產品消費增加等因素，2000～2020年間，印度的玉米消費量增加了136%，大豆消費量增加了500%。

在這種背景下，MSP收購卻還集中于稻米和小麥，這兩種作物的價格也因為有MSP保障而保持穩定，而諸如玉米、洋蔥、馬鈴薯等常見食品的價格卻時常出現暴漲暴跌的情況。與此同時，印度政府每年不得不為1000多萬噸收購上來的過剩稻米和小麥尋找國際買家。當前以MSP為基礎的農產品收購制度給印度政府帶來了沉重的財政負擔，且整個制度流程腐敗而低效?？梢?，致力于解決糧食生產不足的當前MSP制度已經越來越不合時宜。

抗議農民擔心失去保障

然而，莫迪政府的農業改革方案卻引起了以旁遮普邦和哈里亞納邦農民為代表的印北部農民的強烈反對。旁邦和哈邦一帶由于人均耕種土地面積大、機械化程度高、灌溉設施較為完備等因素，商品糧生產發達，被稱為“印度飯碗”。哈邦和旁邦生產的七成以上的稻米和小麥都作為商品糧出售。在抗議農民看來，雖然當前制度存在各種腐敗現象，但MSP還是遠遠高于市場價格，且更有保障。他們認為，引入更多資本的力量，只會進一步暴露自己在市場上低下的議價能力。況且在旁邦，除了稻米和小麥外，其他多數作物的MSP已被廢除，許多農民在嘗試種植非MSP作物獲利時，都因為市場波動而血本無歸。這使得農民更青睞MSP下有保障、可預期的收入。

除了對MSP制度被廢除的擔憂外，廣泛參與抗議活動的半中農、小農和邊緣農群體還格外反對“合同耕種”。這一群體占到了旁邦和哈邦人口的多數，其主要依賴于租種大土地所有者的土地。以旁遮普邦邊緣農群體為例，其平均文化水平只有初中，平均年齡約43歲，但是依靠租賃來的平均4公頃（60畝）的土地，生活還算小康。2012～2013農業年，旁遮普農業家庭平均月收入達到18059盧比，遠高于全印平均的6426盧比。旁遮普的中下層農民擔心改革會使資本大量涌入土地流通領域，導致土地價格暴漲。他們最恐懼的是資本進入會拆解佃戶與地主的傳統關系，將依附—庇護的相互義務轉換為利潤核算的資本邏輯，致使自己被排除在土地租賃關系外。

抗議農民，尤其是小農和邊緣農群體還認為，調整當前的MSP制度會動搖公共分配系統（PDS），導致生活成本提高。20世紀60年代，印度推出了PDS系統。該系統為貧困線以下家庭發放配給卡，憑借配給卡每人每月可以在定點商店領取5公斤左右糧食。這些幾乎免費發放的糧食，就是通過MSP收購的。盡管PDS效率低下，充斥腐敗，但還是使包括中小農在內的很大一部分貧困群體受益，該系統受到沖擊是印度廣大中下層階級不能接受的。

政府失能導致惡性循環

本輪農業抗議充分暴露了印度當前政治經濟體系存在的嚴重問題。印度農村已經承載了太多的人口。1970～2015年間，由于人口快速增長，印度農村戶均耕地面積從2.28公頃降低到1.08公頃?，F今，印度國內約70%的人口參與農業生產，但農業部門只創造了約15%的國內生產總值（GDP）。印度還存在嚴重的土地分配不均問題，占總人口4%的地主占有了全國30%的耕地。與此同時，印度卻沒能在農業以外的部門創造足夠的就業崗位。2006～2019年，制造業占GDP從17.3%降低到13.7%，印勞動參與率也從63.7%降低到49.8%。

在這種背景下，印度政府卻缺乏通過有效的改革措施來制度性解決農村問題的能力，只能依靠補貼的方式維持農村的勉強運行。2017～2018財年，印度各級政府提供的各種農業支持、補貼達到了35770億盧比，其中農業貸款減免達到12220億盧比，而中央實際財政總收入僅為143523億盧比。農業貸款減免的龐大數額充分暴露了印度政府低下的治理能力。事實上，印度政府在為農業生產者提供資金支持方面做出了巨大的努力，但礙于政府低效，巨量的資金支持要么沉淀于銀行，要么落到了地方放債者手中。而承擔大多數農業生產的半中農和邊緣農往往難以從銀行和官方金融機構得到資金支持，因而不得不利用民間熟人網絡借高利貸。由于農業生產的不穩定性等特征，許多農民已負債累累。政府只能通過農業貸款減免這種“簡單粗暴”的方式，為農民減輕負擔。

當政府失能時，迫切需要保障的農民只得在傳統社會網絡的依附關系中尋求支持，比如地主、放債者、中間人等，在大土地所有制盛行的旁邦尤其如此。本輪農民抗議中，發揮核心組織作用的恰恰就是以上群體控制的農會。由于執行層面已經被“架空”，試圖進行改革的莫迪政府發現，無論從哪個角度提出調整政策，都可能適得其反，最后只能從末端的MSP制度入手。但在缺乏配套保障措施的情況下，這無異于“甩包袱”，使最脆弱群體承擔改革最主要成本。

綜上所述，印度政府孱弱的能力使得其很多針對農村的政策都沒能達到設計效果，甚至起到了反作用。時間拖得越長，農業部門的問題積累越多，作為癥狀的農業補貼負擔也越來越重、越來越不可承受。當到了不得不改的時候，政府又試圖通過拋棄最弱勢群體利益的方式來尋求突破。這種做法導致政府失信于民，使得農民在利益和情感上更加依附于傳統結構，進一步削弱政府效能。如何打破這種惡性循環，是印度政府在今后的改革進程中迫切需要思考的問題。