深化農村集體產權制度改革為全面推進鄉村振興夯實基礎

文/ 何茂文（省農業農村廳）鮑峰庭（中共石城縣委）

搞好產權制度改革，是完善中國特色社會主義基本經濟制度的根本大事，也是實現鄉村振興的基礎性工作。自2013 年以來，全國各地開展了新一輪農村集體土地產權制度改革的大量試點工作，形成了所有權、經營權和承包權“三權分置”的頂層設計，指明了強化所有權、激活經營權、保護承包權合法利益的改革目標。但是，實現目標的路徑并不清晰。在操作層面，依然面臨家庭承包責任、義務的空心化與發展集體經濟，堅持不搞私有化的矛盾。家庭承包長期化、承包地塊碎片化和擴大經營規模、發展現代農業的矛盾。家庭承包小生產經營實體與發展農業市場經營主體，推進農業市場化的矛盾。家庭承包經營積累機制的有限性與擴大再生產的矛盾。要解決在實踐中面臨的這些問題，首先就必須厘清三權之間的關系，認清經營權與所有權是共存、共榮、共創、共享物質財富的“產權利益共同體”，認清農村土地集體所有權是承包權的母體，認清承包權和經營權是矛盾對立的統一體。把家庭承包權和經營權分離開來，激發市場經營主體在配置資源中的決定性作用，充分發揮政府計劃調控和市場配置資源“雙軌運行、要素優配”的作用。

產權制度、經營制度、分配制度，是資源占有、要素優配，價值創造、利益分配一體化的體系。所有權、經營權、分配權三權不可分割，必須配套改革，相向同步而行、良性互動，才能產生系統性的最大效果。對產權制度、經營制度和分配制度的改革統籌考慮，把“三權分置”的頂層設計，建筑在“兩權共治、雙軌運行、要素優配、合作共享”的經營制度和分配制度的基礎上。

健全和完善三權分置、鞏固土地集體所有的產權制度

一要建立農村集體土地股份合作社和資格權制度。以原有的村組集體經濟組織為基礎，成立土地股份合作社，作為集體土地所有權的法人單位。合作社具備如下職能：加強對農戶承包土地、農村宅基地、集體經營性建設用地、廢棄、荒蕪土地和生態公益性用地與公益性建設用地、難利用土地等“六塊地”的管理和經營。加強對承包土地的保護、監督、調控，組織協調土地使用權的流轉。發展集體經濟、辦好公益福利事業。組織開展專業化服務。充分發揮入社農民享受土地集體所有的資格權和主人翁作用，釋放土地集體所有制的優勢。

合作社設置資格權制度，把集體所有的權利、責任、義務分解落實到人，確保家庭承包權和經營權分離。凡是具有資格權的人員，享受共有、共管、共享土地集體所有權的合法權益，并為合作社進行土地轉讓金和集體福利的收益分配提供依據。解決增人不增地、減人不減地的人地矛盾，滿足長期外出務工經商的農民，自愿地退出承包土地，而又能享受到資格權帶來的承包利益。這是加快農村承包土地流轉的制度保障。

二要建立、健全縣（市、區）、鄉（鎮）國土空間利用規劃制度。縣、鄉國土空間利用規劃，要堅持中央規定的永久基本農田保護紅線，堅持生態保護紅線，堅持保護城鎮開發邊界線不動搖的原則。認真制定具有中國特色的“農村公共服務城市化、城鎮環境美麗鄉村化”的發展規劃。建設以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、村莊為基礎、一小時全縣覆蓋的工作、生活圈。要把發展具有地方特色的主導產業作為規劃的重點，把民生工程作為重中之重，建設與大中城市均衡化發展的公共服務體系。創造大城市密集產業、密集人口向中小城鎮轉移和分流的強大吸引力。堅決消除“大城市病”對鄉村國土空間利用規劃的影響。鄉鎮建設還要高度重視保護生態公益林地、保護歷史文化遺產用地、保護濕地。不搞挖山填溝式大開發，不搞密集高層建筑、忽悠農民進樓的形式主義，不搞整齊劃一的居民點建設。要因地制宜，尤其在山區、丘陵地區、要實行天人合一、人地和諧、生態平衡的合理布局。形成舉目望青山、低頭見綠水、聽得到鳥鳴、看得到魚游、守得住鄉愁、留得住人才的美麗鄉村。

三要建立“六地一產”的市場化改革和管理制度。全面推進“六地一產”的市場化改革，推進農業用地承包經營權有償流轉；推進宅基地市場化改革；實行“一戶一宅、一菜園”限標使用，超標收費，有償退出的制度。推進經營性建設用地的市場化改革。推進未承包被閑置集體土地、荒山荒地和荒漠化、鹽堿化土地的市場化開發，鼓勵把荒廢土地改造成農業用地，推進公益性用地的市場化管理。對公益林、河流、湖泊、水庫、濕地、文物保護地等生態公益用地，建立林長、河長等責任管理制度，實行生態補償政策；對興辦學校、衛生院、診所、敬老院、公共文化活動場所、辦公樓、祠堂、寺廟等公益性建設用地，優先安排用地指標。實行“誰主管、誰投資、誰管理”的保護性政策；推進難利用土地的修復和無償使用。對沙漠化、石礫化土地和遭受地震、泥石流、洪水等自然災害嚴重破壞難以修復的土地，實行誰修復誰使用，至少99 年不變的政策。對遭受人為破壞、嚴重污染廢棄的土地，執行“誰破壞、誰修復”的政策，推進集體沉淀資產的入市改革，把“僵尸資產”盤活。

四要建立和完善農地產權登記制度。國家對土地股份合作社頒發土地集體所有權證。對承包或租賃土地經營的單位或個人，頒發土地使用權證。對合作社的成員，頒發占有集體土地所有權股份的資格證。

積極發展和完善“兩權共治、雙軌運行、要素優配、合作共享”的經營制度

一要創新和完善農村雙層合作經營制度。首先，必須以土地股份合作社為載體，對農村土地等集體資產的所有權，實行集體管理和統一經營。合作社建立理事會、監事會，實行職業經理人制度，對集體的資產，實行資本化管理，把土地資源轉化成土地資產，把土地資產轉化成資本，把資本轉化成股金進行投資增值，拓寬發展集體經濟的途徑。職業理經人有權從地產經營利潤中，提取一定比例的管理費，在經營成本中列支。合作社要統一規劃產業發展目標，統一組織園田化建設；統一發展村社內部的公益福利事業，發展集體經濟，搞好幼兒托教和村民養老等農民群眾最需要的服務。要加強對承包土地的保護、監督、調控，組織協調承包土地的流轉。其次，在農戶承包經營土地使用權的層次上，要明確承包戶的權利、責任和義務。充分尊重合作社對集體資產的經營權和收益分配權；執行集體制定的產業發展規劃和園田化建設規劃；并享有土地承包利益的獲得權，集體資產統一經營管理的知情權，參與權、監督權和收益分配的資格權。

在堅持土地承包期再延長30年的基礎上，合作社對承包農戶要明確執行“四不準、三鼓勵”的政策。不準承包戶在承包期內破壞、污染、廢棄土地；不準棄耕、拋荒土地；不準改變土地利用性質；不準擅自繼承、買賣、轉讓承包土地。對違反“四不準”造成不良后果的，合作社有權依法收回承包土地。鼓勵和支持在承包經營中涌現出來的經營能手和專業大戶，努力提高發展現代農業的經營管理水平和科技能力，向合作社租賃依法收回的承包土地和集體現存的荒山、荒地，擴大規模化生產，創辦家庭農場；鼓勵主要勞力已長期外出務工經商、家庭沒有能力經營好承包土地的農戶，自愿退出承包土地，保留土地集體所有的股份權，并給予合理補償；鼓勵缺乏經營能力和技術的農戶，采取土地承包權和勞動力入股的方式參與股份制經營，坐收土地入股的租金和經營紅利，增加工資性收入。

二要積極建立和發展土地使用權的跨界股份合作經營制度。以土地為載體，大力推動土地使用權跨所有制、跨地區、跨產業、跨職業的跨界股份合作經營。鼓勵和支持國有企業、民營企業、臺商臺資企業、外商外資企業、農業科技企業、農產品加工企業、電商企業、文旅康養企業，去農村租賃土地，或者采取吸納土地、勞力入股的方式，發展各種涉農產業，解決農業、農村發展中缺人才、缺資金、缺技術、缺現代化企業管理經驗的難題。實現土地稀缺資源、母體資源和市場經營主體的優化配置。建立市場經營主體和合作社、農戶的利益連接機制。

發展跨界股份合作經營，在合作社和承包農戶沒有獲得控股權的條件下，必須執行保護性政策。土地入股作價，按國家征地補償標準計算成股份。土地入股的地租，按地價2%計算年利，作為股份制企業經營成本，稅前列支，付給合作社或承包農戶。股份制企業獲得的經營利潤，按股份分紅。用土地產權作抵押進行貸款，必須征得土地所有權法人單位的同意，簽訂“利益共享、風險共擔”的合同。按貸款到位的資金規模，雙方公平地增持股份。股份制經營企業，還必須賦予股東對企業經營管理的知情權，參與權和監督權，提高企業經營管理的透明度。

三要積極發展和完善土地租賃經營制度。要完善地租管理和地租分配制度。實行糧食生產用地地租最高限價，不得超過常年畝產量20%的實物計價。實行產前預付地租制度， 首付兩年（其中一年的地租收入為土地承租保證金），以后一年一付。建立履行合同的執法機制。凡屬違反合同規定提前退出或荒廢租賃土地，或不按時交納地租的違約行為，沒收“土地承租保證金”，廢除租地合同。堅決制止“以租代征”偷梁換柱改變農業用地使用性質的非法行為。國家賦予合作社有權收回“以租代征”的土地。妥善處理合作社內部的地租收入分配。凡是主動將承包土地轉出租的農戶，要征求合作社意見，租賃合同報合作社審批存檔。在承包期內的地租歸承包戶所有，超過承包期的租金歸合作社。對無力經營的承包戶，由合作社反包轉出租，反包的轉讓金由合作社支付。出租的收入歸合作社所有。荒山、荒地和集體經營性建設用地的租金，歸合作社所有，由合作社民主決定分配方案。

健全、完善和維護“三權分置、合作共享”，確保發展集體經濟、增加農民收入的利益分配制度

轉變傳統的產后財富收入分配思想，樹立廣義的財富利益分配新理念。把土地、礦產、砂石等稀缺性的自然資源，作為集體共享的財富，把勞動權、知識產權、技術權、資金權、經營管理權所創造的物質財富，作為個人所有的財富，把財政、稅收、信貸、社保、物價等公共產品，作為政府宏觀調控利益分配的工具。形成三大要素相互制約、相互促進、以消除貧困為底線、實現共同富裕的利益分配制度。“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻，按貢獻決定報酬的機制”，健全完善維護“三權分置”，加快推進鄉村振興戰略的利益分配制度，構建國家、企業、集體和農民的利益共同體。

一要建立農村集體土地產權轉讓和集體資產經營性收益的分配制度。充分發揮集體土地在促進社會公平、調節貧富差距的作用。建立土地使用權轉讓的公益金制度。國家征用合作社土地的補償金歸合作社所有，其中20%～30%作為公益金，用于合作社發展公益福利事業，70%～80%按農戶資格權分配到各人。青苗補償、發展設施農業的投資補償，歸承包戶所有。國家成建制地征用農村土地股份合作社的土地，用于擴大城市建設的，要轉變失地農民的農村戶籍身份。在教育、醫保、養老保險，就業保險等方面，給予和城市居民的同等待遇。

集體土地產權經營發生的收益，歸合作社所有。由合作社民主決定分配方案。建立租賃農村建設用地發展二三產業的稅收返回制度。對租賃農村建設用地興辦贏利性二三產業所發生的稅收，由稅務部門，按照規定的比例返回給土地股份合作社。國家實行土地增值稅和發展二三產業稅收的返回政策，促進農業產業化的發展。

二要完善“按勞分配為主、多勞多得”的分配制度。樹立產前分配利益的新觀念，從利益產生的源頭上，補齊農民增收短板。

堅持按資格權分配承包土地制度。發展適合中國人多地少國情的適度規模經營。在南方一年兩熟制產區，以一家一戶經營50 ～60 畝耕地為宜，在北方耕地較多一年一熟制地區，可一戶經營100～120畝以上。

把“多勞多得”建立在加強農民教育和職業技能培訓的基礎上。積極引領農民創新經營技術、經營方法。轉變單一生產糧食，滿足填飽肚子的慣性思維，走綜合經營的路子。把種植業、養殖業和家庭作坊式的加工業結合起來，父子合作，夫妻合作，全家合作，提高家庭勞動力資源綜合利用的效益。實現生產經營要素在家庭經營中的優化組合，增加家庭收入。

三要健全完善政府宏觀調控保護農民增加收入的公共利益再分配制度。充分發揮財政、稅收、信貸、物價在收益分配中的調節作用。堅持執行“農業稅費減免”和“財政增補”政策，逐步擴大農村稅費減免和財政增補的項目和規模；堅持執行糧食、生豬等主要農產品最低保護價收購和良種、價格補貼政策；堅持執行扶助農業新產業、新技術、商品生產規模化基地建設；堅持長期執行對“相對貧困”地區、貧困戶的扶貧政策。農村基層組織必須建立健全國家惠農資金的使用和監管制度，按國家投資的目的和對象，管好用好支農資金。充分發揮支農資金的宏觀調控作用。凡屬公益性的投資，如修路、架橋、農田水利工程，人畜飲水工程、公益林保護等投資，由集體統一使用，發展公益福利事業。國家用于支持農產品基地建設的投資，如糧、棉、油、菜、生豬、畜、禽、水產養殖基地、油茶林基地等，歸基地經營主體使用。國家用于支持農民發展生產的種糧直接補貼、良種補貼、農機應用補貼和農資補貼，歸種田者所得。國家用于支持農村改善生產生活環境的投資，由鄉鎮村或縣人民政府管理使用。

四要弘揚發展民間財富公益慈善調劑的分配制度。具有久遠歷史的農村祠堂文化、寺廟文化、宗親文化、慈善文化，是中國優秀傳統文化的重要基因。在工業化、城市化進程中，有相當數量外出務工經商創業成功的農民企業家，已積累起相當規模的財富。把他們發動起來，扶助鄉村修橋修路、捐資辦學、發展公益慈善事業，扶貧濟困，發展民間財富公益調濟分配。