社區嵌入式養老模式SWOT分析

趙歡 蔣國宏

(南通大學管理學院，江蘇 南通 226019)

據國家統計局發布的數據顯示，截止2017年末，我國65歲以上人口約1.6億，占總人口11.5%以上，超過7%的國際標準，社會整體的養老負擔較重。而人類疾病譜的改變也帶來了社會養老需求的增加，現在影響人們生命質量的主要是慢性病，《中國心血管病報告2017》概要指出，據推算我國心血管疾病(CVD)現患病人數為2.9億，其中，高血壓患病人數為2.7億〔1〕。此外，計劃生育政策的實施使得獨生子女家庭增多，傳統的家庭養老方式遭到沖擊。社區居家養老因政府財政負擔過大、難以擺脫傳統家政服務的藩籬等原因而陷入困境，同時，機構養老又因其過度社會化而無法滿足老年人“在地安養”的養老需求〔2〕。在此背景下，嵌入式養老應時而生，且目前在我國局部地區已展開試點，但對此模式自身所具備的優勢(Strengths)和劣勢(Weaknesses)及所面臨的外部機遇(Opportunities)和威脅(Threats)尚未有全面的研究。本文將對這一模式進行SWOT分析，以期能夠對其有更清晰和全面的認識，從而明確進一步探索和發展的方向。

1 嵌入式養老概念的界定

嵌入的概念最早是由經濟學家卡爾·波蘭尼基于由社會機構和經濟制度構成的網絡結構而提出的，強調經濟是通過嵌入非經濟結構而獲得發展的〔3〕。美國學者格蘭諾維特繼承并發展了波蘭尼的思想，他在其《經濟行動與社會結構：嵌入性問題》一文中指出：社會中的所有個人都會嵌入自己所屬的社會關系當中，并在此之中獲得自己所需要的資源和社會支持〔4〕。此后，美國社會學教授——亞歷山德·羅波茨將嵌入者和非嵌入者的范疇進一步擴大，并認為嵌入者既可以是人或/(和)理性，也可以是一種結構，而被嵌入的對象有可能是社會結構中的各個組成部分，比如經濟、文化等〔5〕。熊躍根〔6〕曾提出體制嵌入的概念，把嵌入性作為一種體制關系進行分析。徐永祥〔7〕把社會工作者參與災害防治工作視為一種嵌入性行為，并且認為這種行為對災害救助和災區恢復等都具有積極作用。王思斌〔8〕認為嵌入性是一事物進入另一事物的過程和狀態，并利用嵌入性理論來探究社會工作教育與本土化之間的關系。目前我國學者從不同的側重點對嵌入式養老進行了界定：齊琳〔9〕認為，嵌入式養老是一種新型的具有多種功能，并且是多種資源嵌入的養老服務模式；孟憲坡〔10〕認為，嵌入式養老包含兩部分內容，一是在將養老院嵌入居民小區內，二是在養老院中嵌入小居家；田楊〔11〕認為，社區嵌入式養老是由養老機構在社區內嵌入市場化運營，依托大數據和智能技術搭建社區養老服務綜合平臺；張曉杰〔12〕主張，社區嵌入式養老是將社區的生活場域與養老場所有機結合，改變居養隔離狀態的養老模式；胡宏偉等〔13〕強調，嵌入式養老是以社區為載體，以資源嵌入、功能嵌入和多元運作嵌入為理念，運用競爭機制在社區內嵌入市場化運作的養老方式，整合就近養老服務資源，為老年人就近養老提供專業化、個性化的養老服務。以上對嵌入式養老概念的界定都強調了其嵌入與整合的特征。嵌入式養老是指在充分考慮老年人養老需求的基礎上，以社區為依托，整合居家養老和機構養老的功能與資源，采用具有競爭機制的市場化方式運營，積極引入社區外部資源、深入挖掘社區內部資源，為老年人提供在地安養的多功能新型養老服務模式。嵌入式養老能夠在一定程度上緩解社會的養老壓力，同時由于它將社區外的政府、市場、社會組織等多服務供給主體嵌入社區，所以其服務也更具多樣化、專業化，更有助于老年人獲得合意的養老服務。

2 淀山湖鎮嵌入式養老模式的主要內容

2.1養老理念 嵌入式養老模式堅持“居家養老為主、機構養老為輔；養老設施為基、服務創新為本”的理念。具有生活自理能力或有親屬提供照顧的老年人還是以居家養老為主；具有自理能力但無家人照料的可以選擇入住“離家不離村”養老中心；失去自理能力、經濟狀況較差的老年人可以入住老年人福利院。嵌入式養老也非常重視養老設施的建設和完善，截止2017年底，全鎮范圍內成立了1家新型養老福利院、3家樂惠居居家養老服務站、4處“離家不離村”養老寓所、5家老年人日間照料中心、30個居家養老服務點，建立了全覆蓋的居家養老服務圈，并且不斷創新養老服務形式和內容。

2.2服務對象 服務對象主要是80周歲以上、具有自理能力、擁有戶籍的老年人，但80周歲以下孤寡、空巢等確有需求的老年人經入住條件審核通過后也可入住。服務對象主要還是局限在本鎮范圍內、年齡在80周歲以上的老年人。隨著模式的逐步成熟及資源整合能力的提升，其服務對象的受眾范圍將會進一步擴大。

2.3服務內容 包括日間照料、個人照顧、膳食供應、健康檢查、休閑娛樂、精神慰藉、心理輔導等。養老服務中心為居家養老及入住機構的老年人提供日間照料和膳食供應等服務，日間照料中心設有多種老年活動室，比如棋牌室、觀影室等，為老年人提供休閑和娛樂；社區還安排專門的人員每天定時給居家養老的老年人提供送餐服務，入住機構的老年人還能接受定期健康檢查、衣物洗滌、身體清潔等衛生服務，中心每年還會組織身體健康狀況較好的老年人遠赴著名景點旅游；中心積極引進社會公益組織，為老年人提供心理咨詢與輔導等服務，以滿足老年人的精神需求。

2.4配套設施 老年人的養老需求具有其特殊性，因此，為老服務的提供需要建立在相對完善的配套設施基礎之上。“嵌入式”養老擁有養老寓所、老年關愛之家、日間照料中心、社區衛生服務站、居家養老服務站、新型養老福利院等配套設施。養老寓所主要面向孤寡、空巢且具有自理能力的老人，為其提供“家門口的養老院”；日間照料中心主要面向白天無人照看的老年人，為他們提供日間的照顧和休閑及娛樂；嵌入的社區衛生服務站主要是為老人提供健康檢查、疾病治療及疾病預防等服務；居家養老服務站主要是為居家養老的老年人提供上門服務；新型養老福利院主要是面向喪失自理能力、經濟狀況較差且無人照料的老年人。

2.5費用分擔機制 入住養老中心的老年人，其養老費用主要由四個部分組成：房屋租金(125元/月/床位)、水電費(130元/月/床位)、衛生保潔費(130元/月/床位)、人員工資(347元/月/床位)等。中心采用6∶2∶2的費用分攤機制，即老人及其家庭分攤60%的費用，鎮財政分擔20%的費用，各村委負擔20%的費用。在此基礎上，再根據老年人的年齡收取不等的費用，80～84歲的每月約390元，85～89歲的每月約351元，90～99歲月約312元，100歲及以上的老年人入住中心可以免費入住并享受中心提供的各種養老服務。

機構建設和改造費用采取“三老+政府”模式，即由老人、老板、老百姓和政府多方承擔，老人及親屬承擔總費用的1/3；老板以認領寓所或床位的形式提供資金；老百姓提供志愿服務，降低中心運營的人力成本，同時能夠以志愿服務的方式填補運營費用缺口；政府主要承擔中心的改造費用。

2.6運營機制 由投資公司作為項目實施主體投資建設，專業的社會組織進行運營，社區進行協助與配合，政府給予財政支持，比如對老年人午餐費用的補貼、基礎設施的改造及維修費用等，其他社會組織通過競標的方式嵌入社區以提供多種養老服務。

3 嵌入式養老模式的SWOT分析

3.1優勢分析

3.1.1情感慰藉優勢 嵌入式養老既能夠使老年人原有的社會關系網和熟悉的生活環境及習慣得以維持，還為老年人與自己原來的朋友進行情感溝通和交流帶來了便利。

3.1.2成本節用優勢 嵌入式養老模式對成本進行總量控制，同時以志愿服務的方式填補運營費用缺口，這降低了中心部分運營費用和人力成本。中心采用費用分擔機制降低養老成本，在由老人及其子女、老板和老百姓對費用進行分攤后，剩余的運營費用缺口由老百姓以志愿服務的方式參與養老服務中來，以此降低養老中心運營的人力成本，防止緊缺性浪費現象的出現。志愿者隊伍由當然志愿者(子女)、責任志愿者(康樂壽組織服務人員)、社會志愿者(愛心企業及社會人士)組成 ，這既降低了人力資源成本，又能夠體現老年人親屬和子女及社會公眾“尊老、愛老、為老”的優良傳統。

3.1.3資源整合優勢 嵌入式養老充分利用社區基礎條件較好的閑置廠房、學校空置房、閑置私人住宅等，將其改造成老年公寓、老年活動室等養老基礎設施，同時，社區周邊的菜市場、商店、醫院等生活養老設施也能為嵌入式養老提供資源支持，從而降低養老中心運營成本。此外，嵌入式養老模式還能夠有效整合社會各方資源。

3.1.4服務輻射優勢 嵌入式養老與社區衛生服務中心及周邊醫院合作建立巡診、連續性醫療及健康管理制度，為社區其他有需要的老年群體提供用藥指導，為老年人的家庭照顧者提供日常照顧服務技術指導等〔14〕。此外，嵌入式養老還將社會的教育資源嵌入社區，為全社區的老年人開設老年課堂。

3.2劣勢分析

3.2.1資金短缺，資源整合能力不足 雖然“嵌入式”養老模式采取6∶2∶2的責任分攤機制，但由于創辦初期一次性投入資金相對較大、一個居住點需要一次性投入四、五十萬元，運營成本難以控制，現有的“三老”籌資機制，難以保持其可持續發展。此外，模式的醫療資源整合能力也不足，老人生病還需送往衛生院治療，社區內的醫療資源嵌入尚不充分。

3.2.2養老服務人員待遇低，專業護理人員極度缺乏 養老服務人員都是本地已經退休的“小老人”，除國家規定的節日外，其余時間一律沒有休假，日工作時間從早8點至下午5點，月工資1 600元，但每月需扣除100元用餐費(僅限午餐)，扣除之后月收入只有1 500元，沒有“五險一金”的保障。但其工作量卻比較大，除打掃衛生外、洗菜配菜外，還要帶領老人開展休閑娛樂活動。按照國際標準，護理人員與老年人的配比應為1∶2～1∶3之間，而養老中心卻沒有一位持證的專業護理人員，而且從事老年護理服務的人員，多是四五十歲甚至更高年齡的女性，缺乏較為專業的護理知識和技能。

3.3機遇分析

3.3.1養老服務需求大 隨著經濟的發展和城市化進程的加快以及20世紀70年代推行的計劃生育政策的實施，社會的人口結構和家庭結構發生了很大變化：農村空巢老人增多；家庭規模呈現出小型化的發展態勢。同時，由于城鄉一體化進程的不斷推進，導致失地農民不斷增加，這使得依靠土地養老的農村傳統養老方式失去了其存在的物質基礎，也增加了社會的養老壓力。有關調查研究顯示，淀山湖鎮共有2.5萬戶籍人口，其中，進入社會撫養階段的約有1萬人(60周歲以上老人和50～60周歲的女性退休人員)，占比約為40%〔15〕。而大多數老年人的子女都從事著帶薪工作，在家為老人提供照料的時間極其有限，同時，也使得子女面臨著很大的機會成本。因而單純依托傳統的家庭養老確實難以滿足老年人的照料需要；而社區養老主要以日間照料(暫時性的、非連續的)為主，因而無法滿足老年人及其子女對長期性連續性照料服務的需求；機構養老又因其經營成本過高、老年人缺乏精神歸屬等原因，不能滿足老年人精神慰藉等方面的養老需要。但是嵌入式養老整合了傳統家庭養老、社區居家養老和機構養老的功能，因此，可以很好地解決上述問題。

3.3.2政策支持力度大 2017年10月18日，習近平總書記在十九大報告中指出，要全面建成多層次的社會保障體系，增強人民群眾的獲得感。民政部、發改委等部門聯合發布《關于加快推進養老服務業放管服改革的通知(民發〔2017〕25號)》)，明確提出要簡化優化養老機構相關審批手續。同時，面對全社會不斷提高的養老撫養比，各級政府也已放寬了對養老機構床位和設施的硬性要求，降低養老機構的準入門檻，加大了對有關社會組織的財政支持力度。昆山市民政局、財政局曾頒布《關于印發昆山市社會組織培育基地建設資助辦法的通知(昆民〔2016〕90號)》，指出：對經過區鎮級社會組織培育基地建設標準評估(60分以下，不予資助；60～80分，資助80%；80分以上，全額資助)的社會組織；可一次性給予(50～100)萬元資助，驗收合格的社會組織在運營期間可申請5年運營補助：區鎮、片區級社會組織，最高給予每年20萬元補助；社區級社會組織，最高給予每年10萬元補貼。

3.3.3互聯網與人工智能技術逐步成熟 互聯網和智能技術被運用到眾多領域之中，它與我們的生活已密不可分。可以借助科技力量來促進嵌入式養老事業的發展，例如，把互聯網、云計算和移動通信等與嵌入式養老相結合，為老年人建立個性化的電子檔案；把互聯網、云計算等科技運用到老年人的健康監測、健康管理和遠程醫療監控中來；運用智能信息技術為入住中心或居家養老的老人提供緊急呼叫、家政預約、健康咨詢及服務繳費等服務項目。

3.4威脅分析

3.4.1社會傳統養老觀念的阻礙 老年人“養兒防老”的傳統觀念依然根深蒂固。在對淀山湖鎮130名60周歲以上的老年人進行調查(調查時我們曾向調查對象解釋：如果選擇家庭養老意味著子女的負擔可能會較重)后發現，仍有62.3%的老年人會選擇家庭養老，因為他們認為養兒女就是防老的，入住養老中心是沒有兒女照料的老人才會進行的選擇。此外，全社會對養老服務工作，尤其是對為老年人提供護理的相關工作存在一定偏見，認為老年人護理工作就是伺候人的活，這種工作收入水平低、不體面等。

3.4.2養老服務質量監督和評估機制缺乏 針對嵌入式養老服務的質量進行監督、反饋與評估的機制十分缺乏。首先，對老年人服務質量缺乏監督，尤其是外部社會的監督；其次，對老年服務質量的信息反饋機制缺乏，老年人反映的照顧服務問題不能及時有效地處理；最后，對服務質量進行評估的機制有待建立，服務質量的評估標準、評估主體、評估內容及評估方法等需要明確。

4 嵌入式養老模式的未來發展路徑

自上海市于2013年在其管轄的閔行區顓橋鎮進行了全國范圍內第一例探索建立嵌入式養老模式的實踐后，重慶、北京、石家莊等城市也陸續開始試點，嵌入式養老的未來發展路徑應主要集中在以下幾個方面：

4.1引導全社會轉變養老觀念 加大輿論宣傳力度，切實轉變老年人的養老觀念。全社會也要改變對養老服務工作及其從業人員的偏見，樹立正確的職業觀念。老年人的照料和護理工作也是一種職業，理應得到應有的重視和尊重。

4.2拓寬籌資渠道，提升資源整合能力 養老中心的資金主要來源于個人、集體和企業，這種資金籌措機制相對單一，應建立多渠道的資金籌措機制，引導一些社會組織和企事業單位以結對幫扶、設立公益基金、開展公益捐獻等多種形式加入養老服務中來；其次，探索和發展養老中心與醫療衛生機構的業務合作機制，讓醫師執業護士到中心為老人提供醫療服務；還要探索與有關職業院校和培訓機構的項目合作機制，讓有關院校把與養老服務相關的教育資源及教育服務嵌入中心來，為老年人學習自我照顧及網絡等知識提供便利和優惠服務。

4.3提升養老服務人員待遇水平，增加專業護理人員 人力資源管理中強調“選”(招聘與選拔)、“育”(培訓與開發)、“用”(績效管理)、“留”(薪酬福利)，要想留住養老服務人員必須提高其待遇水平。同時，在國家法定節假日之外，應給予其適當休息時間，使其獲得一定的服務喘息。此外，還要給予提供送餐服務的人員一定的安全保障。

嵌入式養老模式若想持續發展，必須提升其專業化水平，尤其是護理人員的專業化水平。雖然，護理人員與老年人的配比要到達國際上1∶2～1∶3的標準存在很大困難，但這一國際標準為養老中心提供了發展的方向。此外，還可以對現有的護理人員予以培訓，鼓勵其參加職業技能考試，使其提升執業能力的同時也獲得了執業資格。

4.4提升社會資本參與度，完善市場競爭機制 要大力支持民間資本在社區舉辦或運營養老機構或福利機構，為高齡、空巢、獨居、生活困難的老人提供多種服務，同時要完善市場競爭機制，采用股份制、股份合作制、政府和社會資助本合作PPP等方式，讓多個主體參與養老服務供給的競爭。還可進行公開招投標，以承包、合資等多種形式由社會力量來運營養老中心，真正實現運行機制的市場化。

4.5建立健全養老服務質量監督和評估機制 建立健全養老服務質量的監督機制。重視社會的監督，引入多元監督主體，并明確各自的監督范圍，及時發現服務中的不當行為，并給予相應的勸說、警告或處罰等，以保護老年人的合法權益，切實提升養老服務的質量。此外，也要建立健全養老服務質量的評估機制。明晰評估主體、評估內容、評估辦法等，引入第三方評估機制，對落實養老政策不到位的有關部門和個人要追究其責任。

嵌入式養老模式整合了傳統家庭養老、社區居家養老和機構養老這三大養老模式，實現了養老功能從分割到融合、養老資源從分散到整合的轉變，可有效破解原有養老模式發展的困境，提升養老資源的利用率，滿足老年人養老的差異化訴求，真正為老年人提供合意的“在地安養”養老服務。