創新驅動云南生物多樣性高水平保護*

晏司，鐘敏，羅柏青，李唯

(1.云南省環境科學學會，云南 昆明 650032；2.云南綠色環境科技開發有限公司，云南 昆明 650032；3.云南新世紀環境保護科學研究院有限公司，云南 昆明 650032)

云南省“西南生態安全屏障”和“生物多樣性寶庫”的國家級戰略定位，表明云南在國家生態安全、生物多樣性保護格局中的重要性。2008年習近平同志在云南考察時就強調“切實加強生態文明建設，努力使七彩云南放射出更加耀眼的光芒，爭當全國生態文明建設排頭兵”；2015年習近平總書記到云南考察時提出“希望云南主動服務和融入國家發展戰略，闖出一條跨越式發展的路子來，努力成為民族團結進步示范區、生態文明建設排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心，譜寫好中國夢的云南篇章”；2020年1月習近平總書記再次到云南考察時強調“正確認識和把握云南在全國發展大局中的地位和作用”,精辟概括了云南在全國發展大局中“四個突出特點”：云南地處我國西南邊陲，屬于欠發達省份，加快發展和脫貧攻堅任務艱巨；云南是我國少數民族種類最多的省份，民族問題、宗教問題、邊境問題相互交織；云南是我國西南生態安全屏障，承擔著維護區域、國家乃至國際生態安全的重大職責；云南是我國面向南亞東南亞和環印度洋地區開放的大通道和橋頭堡[1]。在新發展階段，云南面臨既要通過高質量發展妥善解決欠發達、持續脫貧、民族問題、宗教問題及邊境問題，又要肩負起筑牢西南生態安全屏障重大責任，迫切需要在生態文明建設方面展現更大作為，探索出一條統籌經濟高質量發展和生態環境高水平保護的道路。

1 云南生物多樣性保護困境

云南省植被覆蓋度高，生物多樣性豐富。2020年全省129個縣(區、市)中52個生態環境狀況等級為優，占40.31%，77個為良，占59.69%；全省森林覆蓋率已達65.04%，有高等植物19 333種占全國50.1%，脊椎動物2 273種占全國51.4%，共劃建自然保護區166處[2]，生態紅線區約占國土面積1/3[3]。但總體看，云南省自然保護區、生態紅線區大多分布在欠發達、邊境、少數民族地區，生物多樣性越豐富、生態保護越好的地區往往發展越不充分。以高黎貢山國家級自然保護區為例，作為云南省面積最大的自然保護區，涉及怒江州和保山市，其中79.9%保護區面積在怒江州[3]，而怒江州是國家深度貧困的“三區三州”之一，是典型的“端著金碗討飯吃”的貧困地區[4]。

傳統發展模式下，“西南生態安全屏障”和“生物多樣性寶庫”的戰略定位與社會經濟發展之間的矛盾日益凸顯。如何解決好生物多樣性保護與經濟發展的矛盾，促進“綠水青山”向“金山銀山”轉化，讓人民群眾享受到守住“綠水青山”就能獲得“金山銀山”的效益，是統籌推進全省經濟高質量發展和生態環境高水平保護的根本性問題。2019年8月20日習近平總書記到甘肅山丹馬場實地考察時表示，祁連山是國家西部重要的生態安全屏障，這是國家戰略定位，不是一省一地自作主張的事情[5]。云南省承擔著維護國家西南生態安全屏障的時代責任，必須落實國家生態安全戰略，也不是一省一地能夠自作主張的事情。云南省生物多樣性保護的任務之重、壓力之大、形勢之嚴峻前所未有，各級領導對云南省生態總體安全重要性認識到保護和發展的決策將影響生物多樣性保護格局，必須在國家生態安全戰略定位的前提下，充分認識到合理的生態保護與經濟發展政策對生物多樣性保護具有非常重要的作用，創新生物多樣性保護與發展的“兩山”轉換機制，努力走出一條跨越式綠色發展、高質量發展之路，筑牢西南生態安全屏障。

2 云南生物多樣性保護存在的問題

2.1 生物多樣性保護缺乏完整性及連通性

當前，自然保護地是保護生物多樣性的重要載體。云南省自然保護地的分布集中程度較高，但均勻度較差[6]。由于歷史局限性，在自然保護地劃定前，未能妥善處理生物多樣性保護和區域開發的關系，造成生物多樣性保護不完整、不連通等問題長期存在。一方面目前云南省尚有部分重要生物多樣性熱點區域存在保護空缺，例如碧羅雪山、香格里拉大峽谷、高山和亞高山冰蝕湖群等尚未納入自然保護地范圍[6]。另一方面，部分自然保護地在建立前，已因區域農業開發和人為活動造成了生態系統破碎化和孤島化，如高黎貢山國家級自然保護區劃定前迫于生存壓力，東坡海拔2 500 m以下大部分地區已被開發，自然生態系統已被破壞，保護區也劃定為由南至北的3段；再如西雙版納國家級自然保護區，受周邊社區和農業經濟發展壓力，劃為了5片獨立的子保護區，亞洲象(Elephasmaximus)棲息地間受農業生產生活用地分隔，導致了如今“人象沖突”的局面。

2.2 生物多樣性保護與社會經濟發展空間競爭加劇

在云南省目前以自然保護區為主體的生物多樣性保護體系內，保護高投入與社會經濟發展不平衡不充分之間的矛盾，導致生物多樣性保護與社會經濟發展的空間競爭不斷加劇。生態脆弱、特殊價值地區尤其不能走片面資源開發道路，因為很容易造成資源的不可替代價值的破壞[7]，需要重新審視自然保護地及其周邊地區開發模式。嚴格的生物多樣性保護要求、繁重的生物多樣性保護任務，限制了云南自然保護區周邊原住民的發展方式和發展空間，亟需轉變發展模式和生產生活方式，從根本上突破生物多樣性保護困境。為維護保護區穩定性、提升生物多樣性保護質量，保護區及周邊礦產資源開發、產業發展等受到很大限制，倒逼保護區周邊布局發展與保護區生態產品價值實現相關的生態產業、發展生態經濟，解決發展出路問題。

如怒江州高黎貢山自然保護區占全州國土面積的47.6%，生態保護紅線比例達61.8%，其中貢山縣更高達87.41%[2]，而該縣獨龍江鄉地處高黎貢山北段核心區域，為保障當地世居特有少數民族——獨龍族的生產生活，保護區將獨龍江沿岸部分區域劃出了核心區，近年獨龍族人民通過林下種植、發展旅游等率先實現了整族脫貧，但因此帶來的生態影響和生物多樣性安全風險還需進一步科學評估。同時，隨著怒江“美麗公路”的建成通車和大滇西旅游環線規劃的實施，未來外來投資的引進和商業化開發的加劇，為高黎貢山生物安全埋下了風險隱患，如何保障絕大多數的原住民利益也值得深思。

2.3 國家公園對生物多樣性保護效能尚未全面發揮

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹習近平生態文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務[8]，是國家生態安全戰略的重要內容。2006年，云南率先在滇西北建立大陸首個國家公園——香格里拉普達措國家公園，在尋求實現保護與發展雙贏的路徑中進行了大膽探索，碧塔海省級自然保護區在加強保護力度、改善社區村民生計、促進教育脫貧、踐行“綠水青山就是金山銀山”等方面取得了積極成效[8]。云南省已將國家公園建設納入生態文明排頭兵建設總體布局，“十四·五”期間將爭取把高黎貢山納入全國國家公園規劃布局，積極創建跨區域的高黎貢山國家公園[9]。但在實踐層面，以國家公園為主體的自然保護地體系建設和效能發揮還將面臨一系列挑戰。

建設以國家公園為主體的自然保護地體系，旨在解決目前各級各類自然保護地重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等問題[10]，重在理順管理事權邊界和管理體制。但如何協調國家公園生物多樣性高水平保護與區域社會經濟高質量發展，如何統籌國家公園生物多樣性保護與社會經濟發展事權邊界和管理體制，如何實施國家公園內行政體制、財政制度、社會保障等全方位改革等，這一系列配套政策和實施路徑目前尚缺乏明確的意見，國家公園體制改革還任重道遠。

國家公園的首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護，還兼具科研、教育、游憩等綜合功能[11]，同時應統籌自然資源高水平保護和生態產品高質量供給。鑒于云南省在國家西南生態安全屏障中的重要地位和發展不平衡不充分的現狀，國家公園單純以自然生態保護為中心無法實現“綠水青山就是金山銀山”的目標，而應以“生物多樣性嚴格保護+生態產品價值異位實現”體系建設來實現。然而，目前作為踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的關鍵路徑的生態產品價值實現機制[12]尚未建立健全，國家公園的自然資源價值實現路徑有限。另外，國家公園將由國家批準設立并主導管理，其內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使[11]，未來國家公園與其所在行政區事權和財權的分異性，也將在一定程度上制約生態產品價值實現機制的建立和實施。

3 云南生物多樣性高水平保護建議

3.1 建立“生物多樣性保護特區”，探索高水平保護模式

2003年以來，為探索集戰略重要、生態脆弱與貧困于一體的“三位一體”區域[13]的生態保護與社會經濟協調發展模式，我國各級政府與學界先后提出建設三峽庫區[13]、陜甘寧老區[14-15]、金沙江下游[7]、大興安嶺[16]、恩施[17]、怒江流域[18]、祁連山[19]、三江源[20]、東川區[21]、若爾蓋[22]、張家口[23]、江蘇沿海[24]、西藏[25]、海南[26]、青海[27]等生態特區的建議或構想，國家和各省先后批復實施了黃河三角洲、鄱陽湖、洞庭湖、吉林省西部等區域生態經濟區規劃，2019年浙江省設立了淳安特別生態功能區[28]。

云南生物多樣性保護關乎國家“西南生態安全屏障”構建和國家生物安全戰略，在云南滇西北高山峽谷、哀牢山—無量山山地、滇南邊境熱帶森林等生物多樣性熱點地區和生態安全屏障區，建立以生物多樣保護為核心、國家公園為主體、統籌生物多樣性保護增值和價值轉換為統領、健全生態產品供應鏈為基本路徑的生物多樣性保護特區，走出一條突破工程性措施的“區域生態戰略”[29]，以期從更大地域范圍和更高行政層級上，探索解決自然保護地斑塊化、生物多樣性高水平保護與地方發展不平衡不充分矛盾突出的問題。

(1)創新特區體制機制 “特區”之“特”在于體制機制之“特”[30]。應從植物群落完整性、動植物生境的重要性和連通性，以全面支撐筑牢西南生態安全屏障為目標，科學開展生物多樣性系統性、完整性、穩定性評估，充分考慮健全生態產品供應鏈需求，打破現有行政區劃限制，合理地劃定特區范圍。從國家層面爭取在生態文化體系、生態經濟體系、目標責任體系、生態文明制度體系、生態安全體系等5個方面給予一系列政策和資金上的重點支持和區別對待。建立與特區相適應的行政體制和財政政策，構建以生態系統生產總值為核心的考核體系，將生態資產增值與生態產品價值核算基礎數據納入特區國民經濟核算體系，嚴格制定特區生物生態安全保障制度，考慮出臺“生物多樣性保護特區條例法規”。

(2)完善特區治理體系 構建以生物多樣性保護為核心的生態安全格局和國土空間規劃體系，形成保護優先、綠色發展的特區治理“一張藍圖”，查清生物多樣性保護負債清單，加大生態保護與修復力度。嚴格生物生態安全管控，探索建立生物多樣性保護惠益共享基金，統籌生物多樣性保護惠益共享機制。

(3)探索建立生物多樣性保護增值和價值轉換機制 加快摸清特區生態本底，建立“政府+企業+社會組織+公眾”多方參與的生物多樣性保護與開發模式，構建生物多樣性價值核算技術體系，探索開展生物多樣性及物種、基因資源確權登記，打通“生物多樣性保護-生物多樣性增值—生物多樣性產品供給—生態價值實現”供應鏈，健全生態補償體系，拓展生態產品價值轉化模式和路徑，打造地方生態產品品牌，加快推進特區傳統農業向生態產業的轉化，探索生物多樣性作為生態產品，創新其增值和價值實現機制，推動特區內完善的生態產品價值實現機制全面建立[12]。

3.2 積極爭取資金政策支持，筑牢西南生態安全屏障

將“生物多樣性保護特區”作為筑牢西南生態安全屏障的基礎性支撐，對生態系統和物種特有性、生物生態安全性等實施一體化保護，統籌管理體系和運行機制的特殊性、政策支持和傾斜的特別性，抓緊抓牢“生物多樣性保護特區”的“特”，推動構建特色生態補償制度和綠色經濟體系，夯實西南生態安全屏障的根基。

要在算清特區生態賬和經濟賬基礎上，爭取與保護投入更加匹配的國家重點生態功能區轉移支付資金、生物保護特區專項資金，完善特區未成年人、老弱殘疾群體等基本社會保障(糧食、油及基本生活保障費)和以電代柴等政策促進機制，科學建立生態產業工人保護任務與支付酬金體系，引導“原住民”參與生態保護，讓保護者受益，妥善處理人類生存發展與生物多樣性保護的關系。

3.3 推動特區綠色發展，助力鄉村振興

“十九屆五中全會”指出，要優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。要推動綠色發展，促進人與自然和諧共生。特區生物多樣性保護增值和價值轉換必須踐行生態文明理念，堅持綠色發展，旅游、生態產品、科學考察等必須在確保生物生態安全的前提下適度開發、高質量發展。在特區開展生態產品價值實現機制試點，重點在生態產品價值核算、供需精準對接、可持續經營開發、保護補償、評估考核等方面開展實踐探索，推動建立健全生態產品價值實現機制，著力解決生態產品“難度量、難抵押、難交易、難變現”等問題[12]。

“民族要復興，鄉村必振興”[31]。推動特區綠色發展與鄉村振興緊密結合，建立絕大多數“原住民”廣泛參與的特區綠色產業集團或聯盟，規范自然資源高效、可持續利用，打造特區鄉村生態產品品牌，科學發展特區生態旅游、研學旅行、綠色食品等生態產業，將生態保護恢復與碳匯資源儲備和交易有機結合，筑牢鄉村振興的生態本底和綠色根基，讓綠色發展成為推動鄉村發展的強大基礎和動力。