中國自然保護地建設：機遇與挑戰

劉道平 歐陽志云 張玉鈞 鄒紅菲 鐘林生 徐基良 曾江寧金 崑 鐘永德 吳江洲 葉 文 楊宇明

(1. 國家林業和草原局華東調查規劃設計院，杭州 310019；2. 國家林業和草原局自然保護地評價中心，杭州310019；3. 中國科學院生態環境研究中心，北京 100085；4. 北京林業大學園林學院，北京 100083；5. 東北林業大學野生動物與自然保護地學院，哈爾濱 150040；6. 中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101；7. 北京林業大學生態與自然保護學院，北京 100083；8. 自然資源部海洋生態系統動力學重點實驗室，自然資源部第二海洋研究所，杭州 310012；9. 中國林業科學研究院自然保護地研究所，北京 100091；10. 中南林業科技大學旅游學院，長沙 410004；11. 西南林業大學地理與生態旅游學院，昆明 650224；12. 云南省林業和草原科學院，昆明 650201)

編者按：建立以國家公園為主體的自然保護地體系是貫徹落實習近平生態文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務。當前，國家公園體制試點建設基本完成，2021年將正式設立第一批國家公園；全國自然保護地整合優化預案編制工作已完成并通過部門和專家評議，取得了階段性成果。但面對60多年來積累的歷史遺留問題和現實的矛盾沖突，僅通過整合優化無法解決所有問題。基于此，2021年1月25日，《自然保護地》編輯部策劃召開了“中國自然保護地建設：機遇與挑戰”學術研討會，邀請有關專家采取線上線下相結合的方式開展了深入研討，本文整理專家觀點，供各位同行探討。

中國自1956年建立第一個保護地?廣東鼎湖山自然保護區后，開啟了保護地體系的探索歷程，先后建立了自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、地質公園等多種類型的保護地，截至2018年末，中國不同類型的自然保護地共1.18萬處，占國土面積的18%以上。2013年，黨的十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”的改革目標，由此開啟了中國國家公園體制探索歷程。2015年，開始10個國家公園體制試點區建設。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》，提出“建立以國家公園為代表的自然保護地體系”，同年10月，黨的十九大報告提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。從“代表”到“主體”，國家公園地位不斷增強，成為中國自然保護地最重要的類型之一。2018年3月，國務院機構改革方案提出組建國家林業和草原局，并加掛國家公園管理局牌子，在國家層面成立了統一的國家公園管理機構。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，指出：到2020年，提出國家公園及各類自然保護地總體布局和發展規劃，完成國家公園體制試點，設立一批國家公園，完成自然保護地勘界立標并與生態保護紅線銜接，制定自然保護地內建設項目負面清單，構建統一的自然保護地分類分級管理體制；到2025年，健全國家公園體制，完成自然保護地整合歸并優化，完善自然保護地體系的法律法規、管理和監督制度，提升自然生態空間承載力，初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系；到2035年，顯著提高自然保護地管理效能和生態產品供給能力，自然保護地規模和管理達到世界先進水平，全面建成中國特色自然保護地體系[1?6]。

整合優化前期工作解決了自然保護地交叉重疊，實現了管理空間上的統一，但自然保護地建設和發展仍面臨許多突出問題[7?8]：在自然保護地機構設置方面需做哪些深入研究？如何才能有效推進相關行政法規的修訂進程，加快制定、修訂各類自然公園管理辦法等配套部門規章和規范性文件，形成統一高效的法律法規體系？如何根據自然保護地自然屬性、資源價值和管理現狀等，加快構建自然保護地保護成效評估標準體系？如何細化各類自然公園管理辦法或總體規劃技術標準，加強差異化管控？如何通過優化自然保護地總體規劃、專項規劃、控制性詳細規劃等規劃體系，科學指導自然保護地可持續發展？如何加快研究基于雙評價、生態功能極重要和生物多樣性極重要區域研究成果的全國自然保護地潛在發展區域評價指標體系？如何從管理和技術兩個維度，為實現“應保盡保”提供有效支撐？對此，《自然保護地》編輯部組織專家對自然保護地面臨的機遇與挑戰進行深入探討。

學術主持人：劉道平，國家林業和草原局華東調查規劃設計院副院長，教授級高工，兼任中國工程咨詢協會林業專委會副主任委員、中國林學會國家公園分會副理事長、中國林業工程建設協會濕地保護和恢復專委會主任委員。主要從事自然保護地監測評價、生態工程監測評估、碳匯計量、森林培育、森林城市、水土保持等方面的研究工作。

核心觀點：通過立法不斷完善管理框架、管理內容和目標、管理方法與途徑；完善體制機制是實現自然保護地有效管理的前提；應突出強調自然保護地規劃作為國土空間專項規劃的基本定位。

中國自然保護地法立法進程滯后，強化專項立法是健全自然保護地管理體制的前提條件。通過立法不斷完善管理框架、管理內容和目標、管理方法與途徑。《中華人民共和國國家公園法》正處于草擬階段，現行法律效力較高的《自然保護區條例》《風景名勝區條例》和《森林公園管理辦法》《濕地公園管理辦法》等分別屬于行政法規和部門規章，地質公園、海洋公園、草原公園等自然公園尚無專門的管理辦法，同時《環境保護法》《森林法》《草原法》等應歸為相關法律范疇而并非自然保護地體系的基本法[9]。建議加快《自然保護地法》立法和《自然保護區條例》《風景名勝區條例》等行政法規修訂進程，加快制定、修訂各類自然公園管理辦法等配套部門規章和規范性文件，形成統一高效的法律法規體系。

中國已逐漸形成類型齊全、分布合理的自然保護地體系，但國內還尚無符合管理和發展需求、代表各類型自然保護地內涵的統一評估標準，需根據自然保護地自然屬性、資源價值、管理現狀等，加快構建自然保護地評估標準體系，積極推動修改完善各級政府考核體系，提高自然生態系統保護成效在考核體系中的比重，引導各級政府加大對自然保護地建設的重視和投入力度。

目前，各類自然公園管理辦法或總體規劃技術標準對功能分區的名稱、劃分條件、管控要求等各不相同，不利于自然保護地統一高效管理，迫切需要對各類自然公園進行系統研究，建立自然公園統一的分區標準、分區名稱和管控措施，為自然保護地一般控制區差異化管控創造條件。

應當加快研究基于雙評價、生態功能極重要和生物多樣性極重要區域研究成果的全國自然保護地潛在發展區域評價指標體系，編制國家級和省級自然保護地發展規劃，對具有極重要保護價值的區域，可通過由上級林草主管部門主動商請下級人民政府、提出自然保護地設立建議等方式，統籌保護與發展的關系，切實做到“應保盡保”。同時通過優化自然保護地總體規劃、專項規劃、控制性詳細規劃等規劃體系，科學指導自然保護地可持續發展。

發言人：歐陽志云，中國科學院生態環境研究中心主任，研究員，中國生態學學會理事長。主要從事生態系統評估與保護修復、生物多樣性保護等方面的研究工作。

核心觀點：健全以國家公園為主體的自然保護地管理制度體系異常緊迫，需厘清存在的主要問題，抓住難得的發展機遇，勇于迎接時代的挑戰。

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹習近平生態文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務。當前中國自然保護地發展面臨諸多挑戰。一是缺乏自然保護地總體發展戰略和規劃，黨的十九大之前建立的各類保護地基本都是各部門根據自身的職能而建立，保護地類型較多，但既存在交叉重疊，又存在保護空缺。二是單個保護地面積小，保護地破碎化、孤島化現象較嚴重，未形成完整的空間網絡格局，保護成效不高。三是保護地內保護與開發的矛盾較突出，自然保護地集體土地所屬社區居民權益得不到充分保障，難以實施有效的管理。四是不同類型保護地之間關系界線模糊。按照黨和國家機構改革要求，由國家林草局統一負責監督管理各類自然保護地，但在目前林草系統保護地體系之外，還有生態功能保護區、物種與種質資源保護區等自然生態保護區域，這些區域與林草系統統一監督管理的自然保護地的關系都需要認真思考。

同時，生態文明戰略的推進，為中國構建以國家公園為主體的自然保護地體系建設帶來很多發展機遇。機構改革后，國家林業和草原局加掛國家公園管理局牌子，把各個部門原來分散管理保護地統一由林草主管部門管理，對厘清管理體系及各個保護地的定位、規劃、管理和空間的獨立等都提供了前所未有的機遇。2021年將在云南召開《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15）。此次大會將把自然保護地法律、制度建設和保護行動進行整合，提前開展相關工作，對于推進中國自然保護地建設具有積極的意義。

目前應有效推進《自然保護地法》《國家公園法》等相關政策法律建設進程，自然保護區和自然公園等每類保護地分別設立相應的保護管理條例，其中不同類型的自然公園可以在自然公園條例下分別制定管理辦法。體制機制方面，理順中國自然保護地架構，通過法律和行政管理方法確立統一的管理機構，明確機構職能，落實一個保護地一個機構體制。明確跨行政區（省、市、區、縣）的保護地管理機制及保護地邊界的劃分；明確人員編制問題，加強保護地管理隊伍建設；積極開展生物多樣性評估和自然保護地規劃，既要有全國自然保護地總體建設規劃，也要有國家公園、自然保護區和自然公園等不同類型保護地的分類規劃，二者相互銜接，逐步減少保護空缺，實現應保盡保。應積極協調自然保護地保護和發展的關系，國家公園、自然保護區和自然公園分區管理，核心保護區實施嚴格管理，一般控制區可做一些適當的利用和開發。當前國家積極推動生態產品價值實現機制，自然保護地是最重要的生態產品提供地，應積極探索生態產品價值實現路徑，開展“綠水青山”向“金山銀山”轉化的實踐。在不損害自然資本、生態系統或物種的前提下，自然保護地能夠提供水源涵養、土壤保持、防風固沙和文化功能等服務產品來實現其經濟價值，這個方面可以進行思考、探索和研究。

發言人：張玉鈞，北京林業大學園林學院教授，博士生導師，北京林業大學國家公園研究中心主任，中國?加拿大國家公園聯合實驗室主任，中國生態學學會旅游生態專業委員會副主任委員。主要從事旅游規劃、自然保護地與游憩管理、風景園林等方面的研究工作。

核心觀點：亟需構建廣泛、合理、高效的公眾參與制度，以便更有效地提高公眾參與的廣度和深度，協調政府管理部門與公眾之間的利益矛盾與沖突，促進國家公園各項管理政策的高效落實。

各類自然保護地在協調保護和利用關系方面發揮了重要作用，但在經營管理中也出現了一些問題，主要表現在：1）宏觀管理政出多門，管理體制不健全，影響長遠發展；2）微觀層面，各利益相關主體不夠獨立，相互間關系不平等，經營機制不順暢，影響健康發展；3）過度開發利用造成環境破壞和資源退化，出現了不同程度的生態問題。

當前，許多國家均將公眾參與納入保護地的建設和管理中，且隨著保護地管理領域不斷擴大及公眾參與的發展，一切與保護地有關的事件與活動，包括保護地的建立、規劃、計劃和治理，保護地相關的法律法規、政策制定與實施，均有公眾參與。公眾參與已逐漸成為許多國家劃定利益相關者界限、實現保護地適應性管理的重要途徑[10]。

盡管目前中國國家公園管理體制已逐步解決政出多門、九龍治水等問題，但在管理過程中仍面臨政府主導管理與決策、非政府利益相關者賦權不足、各方利益矛盾沖突依然存在且難以有效協調以及公眾整體參與度依然較低等諸多問題。為此，在中國國家公園建設和管理過程中，首先，要強化公眾參與主體及其各自角色的定位與訴求，包括社區居民、特許經營者（企業）、非政府組織、訪客、專家學者（科研機構）、志愿者、媒體以及其他公眾。其次，要明確公眾參與內容，包括立法與執法、政策制定、實施、評估；國家公園營銷；公共服務供給；環境保護；項目建設與維護；教育與培訓；區域交流與合作。最后，要確定公眾參與途徑，即自上而下（告知、咨詢、安撫）；自下而上（伙伴關系、授權、公眾自主），并從引導體系、組織實現體系、保障體系和評估體系四個方面構建中國國家公園公眾參與行動框架，涉及如何讓公眾參與、公眾參與系統的基本結構及聯系、該系統如何實現有效運行和參與效果評估四個基本問題。

發言人：鄒紅菲，東北林業大學教授，博士生導師，國家林業和草原局自然保護地國家創新聯盟理事長，中國動物學會鳥類學分會副理事長、中國林業教育學會自然教育分會副主任委員。主要研究領域為自然保護區學、野生動物野外生態學、瀕危物種保護與管理等。

核心觀點：當前，中國自然保護地體系建設面臨的最突出挑戰，仍是如何統一山水林田湖草沙綜合管理的問題，系統評估和區分各類型保護地的功能定位并將之整合為一個有機的整體，有效構建中國自然保護地管理體制的問題。

自然保護地是中國生態建設的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征。新中國成立以來，中國的自然保護地體系是以自然保護區為主體的多部門分頭管理的多種保護地形式并存、各自發展的體制。黨的十九大提出了建設以國家公園為主體的自然保護地體系，實現了歷史的轉變，同時帶來了新的發展機遇。

要實事求是整合優化，落地建設好自然保護地體系。由于最初秉持“先劃后建，搶救式保護”的原則，早期建立的很多自然保護區“無邊界、無四至、無規劃、無分區”，目前仍有相當一部分的

“紙上保護區”，尤其在省級以下的地方級保護區中尤為突出。即使是國家級自然保護區，也有相當比例存在四至不清、邊界不明等問題。現實中還存在自然保護區與其他保護地重疊、自然保護區之間交叉重疊的情況，直接導致自然保護區規劃在冊總面積和實際保護總面積出入較大。這個問題進一步導致保護區職能劃分、土地歸屬等諸多管理問題，直接影響保護管理工作有序開展。要從區域生態安全和區域協調發展的角度，結合三區三線，做好統籌優化，使各類保護地實質性落地。自然保護區本質是一種保護為主的土地利用類型，是自然、社會、經濟、文化綜合權衡后的產物，過分強調某一單一屬性并不可取，要從科學性和社會性兩方面平衡考量，將山水田林湖草沙與人統籌管理。

管理機構和管理行為應標準化、規范化，解決好自然保護區管理機構管理權缺失以及自然保護區管理機構多元化的現象。以往相當比例的自然保護區管理機構對保護區內土地及其他自然資源沒有所有權和管理權，導致區內開墾、放牧、養殖、漁獵、采礦等人為干擾活動無法有效遏制，激化了保護區與周邊社區和其他利益相關者的矛盾，直接或間接地降低了自然保護區的保護價值。另外，管理機構性質的不統一，相應地導致保護區管理機構編制和級別也難以保障。未來的建設發展中，建議利用國家公園體制試點結果，將適應的先進管理體制和管理經驗逐步應用到自然保護地體系建設之中。有效協調中央層面的國家機構改革和地方層面的國企改制等工作，在保護區管理機構的性質、級別、編制、人員構成、內部機構設置、運行保障、管理能力建設、管理措施、管理評估等環節做到統一標準，規范化管理。

應充分發揮保護地的生態服務功能，開展長期持續的本底調查與監測。自然保護地目前有相當一部分存在本底數據嚴重缺失，很多低級別保護區未進行過本底調查，很多國家級保護區科考報告數據中的基礎數據失準，大多數保護區未開展過本底調查和長期科研監測。家底不清，數據不明的直接后果就是管理決策無科學依據，精細化管理無從談起，保護成效打了折扣。新時期的自然保護地建設與管理需重視培養專業人才，建立有專業背景的科研監測隊伍，并與高校和科研單位建立長效科研合作協作機制，開展保護區本底調查和針對主要保護對象的長期監測工作。建議管理部門給自然保護區設立長期科研監測專項基金，保障長期監測有效持續開展，促進科學決策、有效保護和精細化管理。

在自然保護區實行保護性資源開發，探索推行管經分離的特許經營制度。以往由于經濟等因素，自然保護地建設管理資金緊張，即使很多國家級自然保護區也捉襟見肘。很多保護區開發利用保護區內自然資源資產過程中，無視自然保護區管理條例中有關管理規定，過度開發現象嚴重，如濕地圍墾造田、耕地承包等現象均為典型。歷次環保督察評估中，保護區的核心區開發利用、濕地資源破壞等一系列違法問題較突出。在保護優先的前提下，在保護區內可開展以不破壞保護區內自然資源為主的生態友好型開發活動，首選惠及保護區內部和周邊社區居民的開發活動。同時積極探索實施保護區管理機構只負責管理，不參與經營的管經分離體制。

開展自然保護地規劃與管理的理論研究，尤其是要研究以野生動物為保護對象的保護地選址、區劃以及與周邊區域的協同管理機制。在保護地區劃中，需充分考慮野生動物的生物學與生態學特點，根據野生動物的生境需求來合理區劃自然保護地體系。從野生動物的生活史需求角度考慮做好自然保護地網絡建設，共同提高跨區域的自然保護地建設水平，發揮保護成效。

發言人：鐘林生，中國科學院地理科學與資源研究所研究員，博士生導師，中國科學院大學崗位教授。兼任中國生態學學會秘書長，中國生態學學會旅游生態專業委員會常務副主任，中國林學會國家公園分會副理事長。主要從事旅游規劃與設計、生態旅游、旅游地理、保護地與國家公園管理等領域的研究。

核心觀點：編制自然保護地規劃作為構建科學合理自然保護地體系的重要舉措，需從理念、目標、層級、內容和方法等方面遵循相關原則，以更好地使其成為自然保護地建設管理的重要保障、有效手段和科學依據。

規劃理念保護優先。自然保護地是生態建設的核心載體，是中華民族的寶貴財富以及美麗中國的重要象征，因此，自然保護地規劃應優先遵循生態文明理念，以習近平生態文明思想為指導，倡導人與自然和諧共生的新生態自然觀、山水林田湖草是一個生命共同體的新系統觀、“綠水青山就是金山銀山”理念，認真貫徹國家相關政策、法規、標準，明確自然保護地的發展方向及思路。同時吸收國際自然保護地保護利用先進理念，借鑒符合中國國情的有關經驗，對重要生態系統和生態過程的演替與發展制定指導性、約束性的保護策略，從而實現自然保護地在保護重要生態系統、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性等方面的目標，提升中國自然保護地生態產品供給能力，維護國家生態安全[11]。

規劃目標統籌兼顧。規劃目標要統籌宏觀及微觀兩個層面，宏觀上一方面要結合國家對自然保護地建設的整體部署，通過將指導思想及原則要求落實到操作層面，對自然保護地整體和個體的發展目標、規模和范圍、建設的實現路徑及方式等進行系統設計與細化，形成可操作、可落地的規程規范；另一方面要充分考慮國土空間規劃、生態文明建設規劃等上位規劃的指導約束作用，對這些上位規劃中涉及自然保護的政策和措施進行分解落實，做好自然保護地規劃與上位規劃的銜接。微觀上是每個自然保護地需在摸清本底資源與環境的基礎上，考慮保護與利用需求，確定建設目標，分步驟、分階段、分重點為自然保護地提供可行性方案，做到因地制宜。

規劃層級相互銜接。自然保護地規劃包括發展規劃和建設規劃，發展規劃按規劃的范圍和政府管理層次分為全國、區域、省級、地市級和縣級自然保護地發展規劃等，用于指導中國各級自然保護事業發展；建設規劃按層次和深度分為總體規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃、專項規劃、管理計劃等，用于指導每個自然保護地建設和管理。各類型的自然保護地規劃有不同的戰略目標與舉措，通過層級間的有效銜接、互為支撐，建立層級鮮明、左右銜接、上下聯動、目標多樣的規劃體系，才能有針對性地解決不同層面、不同類型自然保護地所面臨的問題，實現自然生態的系統性保護，為建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系提供保障。

規劃內容全面系統。自然保護地是對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域，因此，其規劃需全面系統考慮自然保護地所涉及的范圍及發展建設任務[12]。其中發展規劃要明確自然保護地發展目標、規模和劃定區域，將生態功能重要、生態系統脆弱、自然生態保護空缺的自然生態空間納入規劃主體，并按照生態系統重要程度，分級行使自然保護地管理職責的要求，制定合理規劃方案。同時，發展規劃應立足規劃區域范圍內社會、經濟、文化發展需要，分解落實國家自然保護地規劃提出的發展目標和任務要求，結合區域生態文明建設目標和方向，自然資源、生態系統、地質遺跡和自然景觀等的保護利用需求，對規劃區范圍內自然保護地的布局、規模、發展目標、管理體制機制、運行機制、保障措施等進行規劃設計。建設規劃要明確國家公園的定位、原則、目標、范圍和分區，分析現狀與問題，并對保護體系、服務體系、管理體系、社區發展、效益分析等內容進行規劃[13?16]。

規劃技術創新精準。自然保護地規劃應具有較強的指導性和預見性，需探索創新規劃的新理論、新方法，提升規劃的科學性和可行性。要綜合運用生態學、地理學、林學、生物學、旅游學等眾多學科的理論與方法，按照一般的規劃程序，從調查與評價、分析及決策、預測到反饋的每個過程均使用相應的技術方法，例如國家公園等自然保護地在生態系統、生物物種、自然和人文景觀等方面的核心資源和價值評估方法，依據生態地理區劃進行自然保護地功能區劃分的方法，環境承載能力測定方法，規劃設施后的經濟、社會和生態影響評價方法等。同時，要力求方法創新與精準，應用該領域較新的理論方法，并在應用中不斷改進和創新，且要保證方法精準適用，能高效、快捷地解決自然保護地規劃建設所面臨的理論與實踐問題。

發言人：徐基良，北京林業大學生態與自然保護學院院長，教授，博士生導師，兼任國家級自然保護區評審委員會委員。主要從事保護生物學、動物生態學、自然保護地管理等方面的研究。

核心觀點：當前自然保護地管理迫切需要轉變范式，即從經驗性轉變為科學性，從規劃者角度轉變為主要保護對象的角度，應根據自然保護地功能和主要保護對象特點確定相應的保護管理機制與方式。自然保護地改革和建設應法制先行。

在中國自然保護地發展過程中，經驗性管理在相當長的時間里發揮了主要作用，但其可能存在的負面影響也日益引起關注，如主要保護對象是候鳥的自然保護地功能分區問題、主要保護對象位于地下的自然保護地管理問題、主要保護對象生存環境需人為干預的問題（如江西桃紅嶺保護區的梅花鹿）、海洋自然保護地管理問題等。

相對于當前自然保護地領域的改革進程，自然保護地法律法規建設明顯滯后。《自然保護區條例》修訂尚未完成，《自然保護地法》和《國家公園法》等起草進展不順，這已成為自然保護地事業健康發展的瓶頸問題。各方應從確保中華民族長遠發展的角度出發，共同加快推進提高自然保護地相關立法工作，并妥善處理好《自然保護地法》與其他相關法律法規之間的關系。《自然保護地法》應為自然保護地體系建設的基本法和上位法，具有總則性和框架性特征，是自然保護地立法體系建設中的頂層設計，重點在設立、保護、利用、監督等方面建立起一套普遍適用于各類自然保護地的重大基礎性制度。自然保護地下設的國家公園、自然保護區和自然公園，則分別制定行政法規，其法律效力應當位于《自然保護地法》之下。

自然保護地研究應著力解決以下問題：1）自然保護地基礎調查、監管，主要是完成自然保護地本底調查、監管體系建設等工作；2）自然保護地保護成效監測與預警，主要是要關注自然保護地建設前后發生的變化，更要關注氣候變化與人類干擾背景下自然保護地的發展趨勢、重大政策及項目對自然保護地可能產生的影響并進行預警等；3）自然保護地生態服務價值評估、自然保護地人文及文化資源的發展，以及自然保護地綠色發展機制等。

發言人：曾江寧，自然資源部第二海洋研究所研究員，博士生導師，自然資源部海洋生態系統動力學重點實驗室主任，兼任中國海洋發展研究會理事，浙江省生態學會環境生態與海洋專委會主任。主要從事海洋保護地、環境生態等方面的研究工作。

核心觀點：主動性持續高漲、普識性逐步提高、客觀積累日益豐富，為保護地更好的發展和建設提供時代機遇。

在自然保護地重點生態功能區（水源涵養區、水土保持區、防風固沙區和生物多樣性維護區等）、生態敏感脆弱區（指生態系統穩定性差，易受到外界活動影響而產生生態退化且難以自我修復的區域）、大江大河源頭中的一些地縣級基層保護地，以及個別省級自然保護地生態保護研究方面，存在生態保護本底數據缺乏、基礎理論缺乏、關鍵技術缺乏等問題，急需加強研究。應重點聚焦以下幾點工作：

一是開展自然保護地自然資源與生態環境本底調查和動態監測，為編制總體規劃、生態保護規劃和其他專項規劃提供科學依據，為加強自然生態系統、生物多樣性和野生動植物保護提供科學依據，為自然保護地生態系統服務功能提升提供科學依據。

二是加強科技支撐工作，針對一些自然保護地生態系統完整性和原真性受損問題，以及珍稀瀕危野生動植物棲息地退化和破碎化、棲息地過度開發，全球氣候變化威脅等問題，從系統保護與整體保護角度出發，創新生態保護理論與技術，攻克自然保護地受損生態系統恢復與修復、珍稀瀕危野生動植物繁育保護、自然資源與生態環境智能感知監測監管、保護成效評估等科學問題，研究自然保護地生態保護與社區社會經濟發展協同提升理論及實現路徑等。

三是在自然保護地典型區域按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念對自然保護地體系進行系統構建，為中國自然保護地體系建設提供示范。

發言人：金崑，中國林業科學研究院自然保護地研究所所長，研究員，博士生導師，兼任國家公園管理局國家公園體制試點工作專家組專家。主要研究方向為野生動物生態與自然保護地管理。

核心觀點：自然保護地建設應加強基礎研究，創新基礎理論、突破關鍵技術、提升生態功能，創建成果集成示范，發揮樣板作用。

國家管理組織的改革架構，對于保護地的管理有所理順；自上而下的保護地督察使得對于保護地建設和管理的阻力減少，各管理部門相互配合日益順暢，如長江大保護、長江十年禁捕，進一步擴展到東海的禁捕。

自然保護地的建設是保障生態系統健康和完整性的有效手段，已逐漸成為科學界的共同認識。中國古代哲學的天人合一，與中國現在提倡的生態文明思想一脈相承。為貫徹生態文明建設而進行的保護地建設便是中國文化自信的體現。在保護地建設中運用中國智慧、提供中國方案將是中國為世界可持續發展作出的貢獻。

國家生態安全格局的建設所需的整體觀、系統觀仍有待加強。原有的保護區多數以個體形式呈現于社會。對于虎豹類的物種保護、遷徙鳥類的保護，已有多個跨境、跨區域保護地的合作，亦有保護地網絡的建設。但同時也有一些保護地片面強調自身的價值，而忽視其在空間內與周邊生態系統的聯系，或忽視保護對象生活史的全過程生境保護、食物網結構保護。系統性既包括對保護地的地質地貌、水文流場、氣象風場等物理環境的系統認知，也包括對保護地內從微生物到植物動物及其食物網關系的系統認識。這樣才能對保護區內的物質循環、能量流動、生物遺傳信息傳遞等有科學認識，進而選擇合適的空間規劃與保護措施。

保護對象基礎信息的匱乏，特別是一部分海洋保護地，由于長時序監測信息的相對缺乏，對生態系統及其內部的生物結構、功能認知不足，對部分生物類保護目標的生活史認識不完整，導致保護措施和保護手段相對缺乏，亦或無從下手。

發言人：鐘永德，中南林業科技大學教授，博士生導師，國家林業草原森林旅游工程技術研究中心主任，兼任中國林學會國家公園分會、森林公園與森林旅游分會副理事長、中國林業教育學會自然教育分會副會長兼秘書長。主要從事森林游憩與公園管理、旅游管理等方面的研究。

吳江洲，中南林業科技大學旅游學院生態旅游系主任，副教授，中國林業教育學會自然教育分會副秘書長。主要研究領域為森林景觀、生態旅游。

核心觀點：特許經營被認為是自然保護地同時顧及環境、經濟和社會效益的有效管理工具。在自然保護地體系建設過程中，特許經營的法律制度需同步構建。

自然保護地在保護生物多樣性、保護自然遺產、改善生態環境質量和維護國家生態安全方面發揮了重要作用，同時也兼具全民共享和支持當地社會經濟發展的職能。特許經營被認為是自然保護地同時顧及環境、經濟和社會效益的有效管理工具。中國以國家公園為主體的自然保護地體系建設邁入攻堅期，相關的法律法規亟待確立。在自然保護地體系建設過程中，特許經營的法律制度需同步構建。

出臺特許經營上位法。目前中國自然保護地的商業經營管理政策分散在各類自然保護地的部門規章中，各國家公園試點區單獨制定了地方性的特許經營制度或條例。缺乏針對全國各類自然保護地特許經營的上位法，各地的特許經營類型劃分、管理措施均存在不同程度的差異。因此，亟待梳理現有規章制度，出臺自然保護地特許經營上位法。

嚴控特許經營范圍。特許經營作為自然保護地商業服務中的一種類型，其經營范圍應受到嚴格控制。必要性和適當性是設置特許經營項目的前提。美國國家公園體系允許開展的26個特許經營服務類型中，主要為導游服務和旅行用品、零售經營、交通運輸、食品服務經營等基本的訪客服務。中國自然保護地在開展特許經營過程中，也應嚴格控制特許經營活動數量和范圍，限定服務類型，界定公共服務和商業服務的邊界。總體上，特許經營活動應遵循兩個基本原則：一是所提供的訪客服務是必要且適當的；二是須保證自然資源與價值受到最大限度的保護。

分類管理特許經營活動。根據授權方式不同，美國國家公園特許經營活動分為特許經營合同、商業使用授權、租賃和訪客體驗改進合同四種類型，并針對不同類型設置了不同的適用范圍、期限、設施建設權限和管理級別。如特許經營合同只能由國家公園管理局局長授權，期限最長不超過20年；商業使用授權則可由各國家公園園長授權，期限不超過2年。對特許經營活動實施分類分級管理，可提高特許經營制度的靈活性，同時也避免權力放任導致的政策失靈。

規范透明管理特許經營費。根據1998年法案規定，美國各國家公園收取的特許經營費20%上繳聯邦財政，用于國家公園管理局特許經營服務的管理支出；80%留園使用，用途限定為公園資源保護、參觀服務和公園設施維護三個方向。特許經營費依據各特許經營項目的總收入來收取，但不同類型項目的征收比重有差異，如交通類項目的征收比重高于住宿類項目，住宿類項目高于餐飲類和游憩類項目。為推進信息公開，美國國家公園管理局每年會在官網上公布各個國家公園特許經營費的征收和使用情況。對特許經營費實施規范透明化管理，能充分體現國家公園這一公共產品的社會公益性。

強化特許經營過程管理。構建法律保障的合同關系是特許經營制度的核心。美國國家公園推行嚴格的“公開招標?評標與授予?合同管理?監管”的特許經營過程管理。1998年法案取消了原法案中對于已有特許經營者的優惠政策和優先權，對投標人實行動態評估，優勝劣汰。合同管理涉及變更管理、文件管理、特許經營保險管理、風險管理等17項內容，通過合同契約明確管理者與經營者的權利和義務。為規范特許經營者行為，通過執行特許經營者審查計劃，對特許經營活動進行監督評估，以確保特許經營者遵守合同規定，為訪客提供優質和安全的服務。因此，中國自然保護地可借鑒國際經驗，制定更具可操作性的管理制度，引導和規范特許經營合同的訂立，并對合同的執行和監督給予政策保障。

發言人：葉文，西南林業大學教授，博士生導師，中國生態文明研究與促進會生態旅游分會副會長兼專家組組長。主要研究方向為旅游經濟與生態旅游。

楊宇明，云南省林業和草原科學院教授，博士生導師。主要研究方向為生物多樣性與生態環境。

核心觀點：人與自然關系的價值取向和維度是制定以國家公園為主體的自然保護地體系體制機制的倫理基礎。

國家公園的價值取向是體制機制建設的前提。若單純把自然界看作資源（客體），它就是被利用和破壞的對象，其價值取向就是一個“度”的問題；如果把自然界看成是人類的依存環境，它就是應受到愛戴和保護的對象，其價值取向就是相處的“方式”問題；如果把自然界視為景觀，它就是欣賞的對象，其價值取向就是“審美的視角”問題。因此，國家公園體制機制的建立，首先要解決人與自然價值取向的問題，也就是人地關系問題。在解決人地關系中，人是矛盾的主要方面。即用什么樣的價值取向來建設國家公園？需國家公園為人類提供什么樣的價值需求？這些問題不解決，體制機制無從談起。

國家公園建設是為了理性地建立相互協調的自然生態系統與社會生態系統，使人類有更好的可持續生存環境和發展前景。顯然，為保護而保護的單純封閉式的保護地管理模式，或將保護與利用對立起來的價值取向均不可取。尤其是丟棄了中國“天人合一、道法自然”的傳統哲學思想和漠視保護地中有大量社區生活、生產的現實，盲目照搬西方發達國家的建設理念和管理模式均是貽誤的。

以國家公園為主體的三大類自然保護地體系，其價值取向是有所區別的。國家公園所保護的對象和空間，應是在全球范圍內有典型性、示范性和國家象征的代表性或標識性，其景觀美學價值是獨特而不可重現的。國家公園內的所有自然要素，包括形成自然空間格局和生物立地基礎的地質地貌、土壤，滋養生命的水體，以及各類生物等，其生態地位和價值均具有同等的重要性，只注重生物而忽視其他自然要素則有失偏頗。特別需注意的是中國歷史上通過文化的植入，形成了中國特有的傳統生態文化保護方式。在中原地區，中國歷史上的名山，無一不是因為文化的植入而揚名天下進而得到有效的保護，如由于皇家封禪的“三山五岳”和因宗教揚名的峨眉山、武當山等宗教名山。即便是中國西部，大部分山岳往往均具有“神性”。因此，自然環境和人文景觀在同一個地理空間里是一體的，自然擬人化，自然與人不可分割。如泰山因“或重于泰山，或輕于鴻毛”的文化烙印而成為中華民族重要的文化符號。國家公園的管理體制和運行機制設置上，既要保證自然保護的理性要求，同時也需提供國人對擁有獨特的景觀而感到自豪和增強國家意識的需求，對中國這樣一個多民族國家，尤為重要。國人對國家公園的這種自豪情緒的產生，需通過到國家公園進行考察觀賞、自然與文化體驗、學習認知才有可能獲得，欣賞和領悟自然之美是天賦人權。因此，國家公園既是自然與文化景觀和生物多樣性及文化多元性的保護地，也是進行愛國主義教育、科普研學、增強民族認同感和自豪感、接受美的熏陶和環境教育最重要的基地。由于中國保護地內存在大量的社區，統籌協調保護與社區發展的關系，是中國特色國家公園建設的重要價值取向之一，良好的體制機制建設有助于實現國家公園的建立，是為國家利益和人民福祉的終極關懷。

中國建立自然保護區目的主要是保護生物多樣性及其物種棲息地，為中國的保護事業做出了巨大的貢獻。但改革開放以來，不少自然保護區開發了大量觀光旅游和生態旅游產品，以滿足社會經濟發展和人們對美好生活向往的需求。客觀上自然保護區承擔了國家公園所具有的保護與利用并重的功能。在新一輪的自然保護地體系調整過程中，其價值取向和規劃理念應包括兩個層面，一是圈地保護生物多樣性和物種的棲息地；二是中國絕大部分地區屬于雨熱同季的季風氣候區，生態系統的自我修復能力較強，應將保護地周邊已遭破壞的棲息地劃入自然保護區，通過圈地保護，使其自然恢復。過去已開發利用的應建立合理的機制使其逐漸退出。比如一些位于自然保護區內的旅游景區，在第三方評估的基礎上，通過建立國家生態補償等機制，使旅游經營企業逐漸退出。

自然公園應是生態閾值較寬、景觀價值較高的資源和環境地，其建立的價值取向和規劃理念應是“保護的目的是為了更好地可持續利用”。自然公園是支撐深度觀光旅游、生態旅游、科普旅游、文化體驗旅游、森林康養最重要的保護地類型。體制機制和規劃導則應圍繞這一價值維度和功能制定。

人與自然和諧發展是以國家公園為主體的自然保護地體系的價值取向。在原始社會，人與自然的關系是“人依附于自然”；農耕文明時代是“人與自然樸素和諧”；工業文明時代更多展現的是

“人地對立”，進入生態文明時代，“人與自然理性和諧”是時代的要求。發展以生態旅游、森林康養、科普旅游為主的負責任的旅游產業或生態服務業，屬資源非消耗型產業，是人們認識自然、學習自然、培養生態意識、提高生態文化素養最重要的途徑，在本質上與生態環境保護有著內在的一致性。強調保護，但保護不是目的，目的是為了人類的福祉和社會的進步。因此，平衡好自然保護與人類發展需求的價值取向，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念要求和構建人與自然和諧發展多贏模式的途徑。

學術主持人總結

各位專家的發言，均呈現出對中國自然保護地建設的深切關注，由于領域不同，視角不同，對于如何搞好自然保護地建設，看到了不同的機遇與挑戰，但歸納而言，需加快自然保護地的立法進程，并通過構建公眾參與制度、綠色發展機制、特許經營等完善管理框架、管理方法與途徑，加強自然保護地資源監測與基礎研究，從理念、目標、層級、內容和方法完善自然保護地規劃體系，要系統評估和區分各類型保護地的功能定位并將之整合為一個有機整體。當前，黨的十九大提出建設以國家公園為主體的自然保護地體系，國家生態文明建設、生態安全格局和國土空間構建、自然保護地統一管理、以國家公園為主體的自然保護地體系構建等為自然保護地發展提供了難得的戰略機遇，但專家們也提出，自然保護地建設，依然面臨自然保護地法立法進程滯后，管理體制不健全，缺乏自然保護地總體發展戰略和規劃，保護地破碎化、保護成效不高，保護與開發的矛盾較突出，不同類型保護地之間關系不明確，以及公眾整體參與度依然較低等諸多問題，影響中國自然保護地事業持續健康發展。

當然，對于如何做好中國自然保護地建設，本身就是仁者見仁智者見智，本次筆談也是摘選本次學術專題的主要內容，以饗讀者，拋磚引玉，希望引起各界對中國自然保護地建設的更多關注和研究。