打造上合國家糧食進口“絲綢之路”的研究與思考

◎ 王金花，吳俊強，管 嵩

（1.青島海關技術中心，山東 青島 266109；2.中華人民共和國膠州海關，山東 青島 266300）

民以食為天，糧為邦之本。我國作為人口大國，糧食消費量逐年增長，雖然糧食生產實現了“十七連豐”，但每年仍需進口大量糧食，以彌補消費量增長的缺口。俄羅斯、哈薩克斯坦等上合成員國家，農業人口眾多，且幅員遼闊、資源稟賦，與我國存在較強的資源互補性[1]。在當前中美貿易摩擦復雜化疊加疫情全球化的嚴峻形勢下，加強與上合國家特別是中北亞國家和地區的糧食貿易合作，拓展糧食貿易渠道，可進一步完善并夯實我國糧食安全體系[2-3]，確保中國糧食供應的安全性、穩定性和可持續性。

1 擴大上合國家糧食進口的宏觀背景

1.1 深化與上合國家合作是國家新一輪高水平對外開放的重要內容

上合組織自2001年成立至今，擁有8個成員國、4個觀察員國和6個對話伙伴國，國際影響力不斷擴大。近年來，中國積極探索雙邊、多邊合作以及全球治理新模式，促進中國與上合國家間經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構。擴大上合國家糧食進口，探索建立上合國家農產品從海外種植、物流運輸，到深度加工、國內銷售的全流程經營模式，既能為今后對上合國家擴大資源進口、搶占相關市場、增加定向投資打下良好基礎，更能為推動形成東西雙向互濟、陸海內外聯動開放格局提供“上合樣本”。

1.2 積極開拓上合國家市場資源是應對中美貿易戰的長遠之策

近年來，由美國挑起的中美貿易摩擦不斷，且有逐年升溫趨勢，中美貿易前景充滿了不確定性。在糧食貿易方面，我國進口大豆30%來自美國，進口小麥90%來自澳大利亞、美國和加拿大，糧食進口集中度高。上述國家一旦停止向我國出口，國內糧食市場將面臨動蕩。利用資源互補，加強與上合國家的國際合作，積極開拓新的對外貿易渠道，是降低對美國依賴性，減少中美貿易戰損失的有效措施。

1.3 擴大上合國家糧食進口是掌握國家糧食安全主動權的有益補充

疫情疊加影響帶來的國際糧食市場異動，啟示我國必須統籌利用“兩個市場、兩種資源”有效應對糧食進口結構性風險。上合國家特別是中北亞國家，幅員遼闊，地廣人稀，耕地資源總量巨大，人均耕地面積充足，糧食生產資源豐富，可成為我國糧食進口的重要渠道。其中，俄羅斯2017年糧食產量達1.341億t，小麥產量首次達到8 580萬t，出口超過3 000萬t，是小麥出口第一大國；哈薩克斯坦糧食作物以小麥為主，小麥產量在2 000萬t左右，其中一半以上用于出口，是第五大小麥出口國，第一大面粉出口國。通過國家政策支持，鼓勵有條件的企業“走出去”，從生產、加工、倉儲、物流等方面深化國際糧食貿易和產業合作[4-6]，既可改善糧食進口的結構性風險，又能為“一帶一路”沿線國家參與糧食安全治理探索積累經驗。

2 我國對上合國家糧食進口貿易的主要制約因素

2.1 糧食標準不一致限制交易方式多元化

俄羅斯等中北亞國家在標準方面與西方發達國家主導的國際標準有較大差異，這給通常采用國際標準的中國企業帶來了諸多不便，例如哈薩克斯坦國家小麥標準以面筋含量定等級[7]，中國國家小麥主要以容重定等級。由于小麥質量認證標準不同，中哈小麥貿易只能以雙方實物認可的方式，而無法在共同的標準下進行。

2.2 糧食進口主體間配額分配機制有待優化

中國加入世貿組織后，按照規定通過配額控制進口糧食的數量，《2020年糧食進口關稅配額申請和分配細則》規定小麥963.6萬t，國營貿易比例90%，非國營貿易比例10%，由國家發改委決定配額的實際使用數量，中糧集團負責進口。每年進口小麥的數量雖有所增加，但整體進口額卻遠沒有達到配額總量，而長期從事小麥加工的私營企業作為進口小麥的主體獲取配額的數量有限。

2.3 出口國基礎設施較差限制產業規模擴大

目前，內陸產糧大國基礎建設落后主要有兩個方面原因。①糧食倉儲能力低下，中俄、中哈邊境口岸地區和糧食出口地區缺少大型糧食倉庫，糧食倉儲能力不足，糧倉等基礎設施陳舊，糧食儲存技術落后，缺乏糧食干燥、熏蒸等工藝設備，糧食的防疫管理嚴重滯后，使得出口糧食質量難以保證。②鐵路運輸基礎設施落后，運糧專用車少、線路少、運輸連續性差，物流運力嚴重不足[8]。

2.4 國內市場需求結構亟待調整

國內大型糧食加工企業都集中在東部沿海地區，中哈、中俄的糧食主要貿易對象是口岸邊境貿易，新疆、黑龍江當地糧食加工能力有限，限制了對糧食的需求；東部沿海地區海運發達，從美國、澳大利亞等國進口的糧食通過海運到這些地區更為便捷、貿易成本相對較低，使得許多糧食貿易商放棄了內陸產量大國的糧食市場。

2.5 通關便利化水平需進一步提升

劉華芹等[9]學者曾對影響上合組織7個成員國（中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、印度和巴基斯坦）貿易便利化的重要因素之一的海關程序進行研究。研究表明，上合組織成員國在海關程序方面存在諸多障礙，海關進出口程序在全球處于偏高水平，在其貿易成本中海關費用占比較大，大多數超過了其跨境貿易成本的50%，嚴重影響了跨境貿易的效率及成本，制約了區域經濟的快速發展。

3 打造上合國家糧食進口“絲綢之路”的對策與建議

2018年6月10日，習近平總書記在上合組織青島峰會上宣布，中國政府支持在青島建設中國-上海合作組織地方經貿合作示范區（以下簡稱“上合示范區”）。上合示范區建設承載著黨中央賦予的重大使命，更是山東“深化改革創新、打造對外開放新高地”布局中的橋頭堡。筆者以上合示范區為例，就深化國際糧食合作、促進糧食進口渠道多元化，提出幾點對策與建議。

3.1 優化監管模式，提升服務水平

充分發揮青島多式聯運中心“港站一體化”、腹地縱深廣的雙重輻射優勢，進一步完善國內國際班列點對點直通直達運行格局，實現國內外、海鐵無縫對接，提升海關通關便利化水平。①增設海鐵聯運專用閘口，優化聯運貨物進出港口的物流路徑。②在海關監管作業場所之間應用海關信息化監管系統，聯通海關、港口和鐵路的信息資源，建立多式聯運貨物移動底賬，將青島港海運口岸功能延伸至多式聯運中心。③應用海關新查管系統、智能審像系統、電子地磅等科技手段，提高查檢效能，即查即放，提升通關效率。④科學規劃高標高效推進多式聯運中心建設，加快糧食倉儲、裝卸、集裝箱換裝等功能區的建設和完善，做好糧食安全與檢驗檢疫防疫管理。

3.2 大膽實踐創新，優化政策供給

積極圍繞糧食政策創新，在可控范圍之內，嘗試工作模式上的突破。例如，以多式聯運中心作為申請配額的主體，提高配額申請數量，服務小麥加工企業。利用中俄、中哈等多國國際班列，直接將進口糧食一次性、點對點運至多式聯運中心進行接運、換裝、轉場、卸貨等，減少中間入境口岸環節。嘗試利用多式聯運中心作為糧食貿易的主體，整合進境糧食加工企業，打造糧食貿易聯盟，改變企業單打獨斗、過于分散、無法集中力量辦大事的傳統局面。

3.3 深化國際合作，完備產業鏈條

山東作為糧食的重要產區，要充分利用上合示范區這個戰略先頭要地，在確保糧食無憂的前提下，提高糧食產業附加值，擴大糧食產業的輻射范圍。①在糧食科技領域，利用中俄、中哈等先進技術和科研優勢開展合作，積極開展技術培訓、技術引進等活動，深化科技信息交流合作。②在倉儲、物流等基礎設施領域，利用我國豐富的基建和管理經驗，在糧食倉儲、鐵路樞紐、內陸口岸建設、糧食產業園建設等方面開展合作。③在糧食加工領域，利用我國在小型加工設備方面的高水平，反哺俄羅斯、哈薩克斯坦等國家，鼓勵本地企業開展同對方國家戰略合作等。

3.4 加強溝通協調，構建交流平臺

上合示范區作為改革開放的先行區，海關應當積極發揮其突擊隊的作用，利用自身優勢，緊盯任務需求，積極推進地方政府同上合國家地方政府建立糧食貿易戰略合作伙伴關系，制訂專項合作標準、規劃和方案，建立糧食貿易促進機制。積極培育有一定實力的大型糧食企業，鼓勵企業走出去。強化服務與協調保障，建立長期、穩定的糧食交流合作平臺，依托多式聯運中心，通過中歐國際班列、上合快線等，打通中亞糧食的絲綢之路。

4 結語

“一帶一路”建設以及上合示范區的成立與發展，為進一步加強中國與上合國家的糧食貿易，打造上合國家糧食進口的“絲綢之路”提供了保障和契機。政府、糧食主管部門、口岸以及企業等相關單位應牢牢把握這一重大機遇，在政策、貿易、投資、交通運輸等方面，創新制度與舉措，利用上合國家農業資源稟賦的優勢，拓展我國糧食進口途徑，促進糧食進口多元化，確保糧食供應的安全性、穩定性和可持續性。