水利水電工程建設征地移民安置法律法規和規范性文件簡述

潘 斌 ，東 博

（1.國家電投黃河上游水電開發有限責任公司，青海 西寧 810008；2.中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司，陜西西安 710065）

0 引言

2020 年1 月1 日，最新修訂的《土地管理法》開始實施，這是土地法頒布以來經歷的第四次修訂，見證了我國土地制度的不斷發展和完善。水電工程等工程建設活動的土地征收和征用須遵從《土地管理法》的規定實施，所以《土地管理法》是我國征地移民政策體系中的重要指導法律。指導水電工程征地移民工作的另一部重要法律是《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（以下簡稱《條例》）。2017 年5 月2 日國務院公布《國務院關于修改〈大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例〉的決定》，對《條例》做出第三次修訂。《條例》是我國水庫移民方面最主要的政策法規，它的不斷修訂完善伴隨著我國水利水電工程事業的蓬勃發展，見證了我國水庫移民政策體系的建立、發展到不斷完善的過程。

1 征地移民安置相關法律法規的沿革與發展

新中國成立伊始，中國政府就開始關注移民補償與安置工作，建立了一系列的政策法規。1953 年頒布的《關于國家建設用地征用土地辦法》中規定：“必須對土地被征用者的生產和生活有妥善的安置”，并就有關補償原則、對象及標準進行了具體規定。1958 年發布的《國家經濟建設征用土地辦法》，除進一步明確有關補償規定外，對農村移民安置提出就近及農業安置的指導原則。1964 年國務院批轉了原水利電力部《關于認真制訂水庫移民安置規劃，爭取及早完成安置任務的意見》，進一步要求安置移民應該從生產、扶持移民恢復和發展方面著手。改革開放后，隨著大中型水利水電工程等基礎設施建設的發展，征地移民工作逐漸成為項目建設的一個重要環節。1988 年頒布的《中華人民共和國土地管理法》（以下法律、法規、規章均用簡稱），規定了國家建設征用土地的補償和安置標準。1991 年國務院根據《土地管理法》和《水法》的有關規定，制定頒布了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，該條例作為我國水利水電工程移民的第一部專業法規，明確了移民安置基本指導思想和目標，即國家提倡和支持開發性移民，采取前期補償補助與后期生產扶持的方法，逐步使移民生活達到或者超過原有水平。1998 年8月第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議，第二次修訂了《土地管理法》，修訂后的《土地管理法》將土地補償補助標準進一步提高：征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的6~10 倍；安置補助費標準為4~6 倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30 倍。進入21 世紀，市場經濟在中國高速發展，同時移民安置和失地農民利益問題受到全社會的極大關注，黨中央及時提出了以人為本、構建和諧社會和可持續發展的戰略決策。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了一系列重大舉措，以前所未有的廣度和深度踐行法治，形成全面依法治國新理念新思想新戰略。

2 水利工程征地移民中的安置問題

在建設水利工程過程中，經常需要占用施工地區以及周邊的用地，這些用地可能是居民住房或者農業用地，若發生征用就必須使這些居民遷居別處，也就是工程征地移民。但是，水利工程征地移民與其他移民類型有所差異，這種征地移民形式具備一定的被動性，是一種維護國家利益的征地移民形式。具體來看，我國水利工程多選取在位置偏遠的地區興建，而這些地區大多是農村地區，因此，一旦興建水利工程就必然涉及大范圍的人口遷移活動。發生征地移民后，不僅要安置當地人民，還要解決其住房、耕地等問題，這就導致我國水利工程征地移民面臨較大挑戰。與此同時，出于為社會和人民謀福祉的角度，要求水利工程建設必須具備連貫性，當地居民務必密切配合。但很多居民并非自愿移民，對于這種強制性的征地工作，當地居民往往會出現抵觸情緒，甚至會阻礙水利工程建設。水利工程開始建設之前，必須做好征地工作，配備完善的征地材料，制訂科學合理的征地補償和移民安置方案，與當地居民進行充分溝通，使居民理解水利工程建設的重要性，盡量獲取所有居民的認同感，從而避免居民產生抵抗情緒。

3 征地移民法律法規和規范性文件

3.1 新時代移民政策

進入“十三五”后，我國經濟發展進入新時代，開始從量向質的轉變，同樣，水利水電行業經過幾十年的高速發展，“十二五”末，我國水電裝機總規模已達到3.2 億kW，我國東部、中部的水電資源基本開發完畢，剩余資源集中在西部地區水利水電行業發展也需要從高速向深度發展轉變。水利水電開發將會放緩速度，巨型、大型水電站將會越來越少，同時由水利水電工程建設產生的水庫移民數量也將會相應減少。在新時代經濟和行業發展方向下，水庫移民政策也將做出必要的調整。2017 年5 月2日，國務院通過國務院令第679 號，公布《國務院關于修改〈大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例〉的決定》。主要修改內容為大中型水利水電工程建設征收土地的土地補償費和安置補助費，實行與鐵路等基礎設施項目用地同等補償標準，按照被征收土地所在省、自治區、直轄市規定的標準執行。與471號令頒布時明確廢止74 號令版本移民條例不同，此次679 號令修訂并未廢止471 號令版本的條例，修改內容主要是征地補償、零星樹木及青苗補償等標準的調整以及補充，移民條例的整體框架和其他內容不做改變。此次移民條例的修訂顯示出我國移民政策框架已經相對完整和固定，以后的發展方向將是隨社會發展而產生的局部調整和改進。

3.2 移民相關法律法規和規范性文件

①土地管理類：《土地管理法》（中華人民共和國主席令第二十八號，2004 年修訂）、《基本農田保護條例》（國務院令第588號，2011 年）、《耕地占用稅法》（實施時間：2019 年 9 月）、《土地復墾條例》（國務院令第592 號，2011 年）、《中華人民共和國土地管理法實施條例》（實施時間：2021 年9 月）等；②林地管理類：《森林法》（2019 年修訂版）、《森林法實施條例》（國務院令第666號修訂2016 年）（注：新條例還未出臺）；財政部、國家林業局關于印發《森林植被恢復費征收使用管理暫行辦法》的通知（財綜〔2002〕73 號）等；③其他法律法規：《水法》（2016 年 7 月修訂）、《防洪法》（2016 年修正）、《文物保護法》（2017 年修正）、《礦產資源法》（2009 年修正）、《河道管理條例》（國務院令第698 號修訂，2018 年）等。

4 總結與展望

首先水電行業被征地農民社會保障政策與其他行業被征地農民社會保障政策的差異將會破除。水電行業被征地移民的保障政策長久以來低于其他行業而造成移民攀比、阻工等問題將會減少。失地農民養老保障政策保障標準將得到提升，已有省份出臺失地農民基本養老保障銜接城鎮職工養老保險的政策，失地農民生活保障水平大幅提升。現階段多數省份的基本養老保障政策規定資金來源為政府補貼部分、村集體繳存部分和個人繳存部分三部分組成，未來失地農民個人繳存部分將進一步降低，失地農民個人繳款壓力降低。多種安置方式引入，市場化機制將成主流。現階段水電行業主要的移民安置方式為基本養老保障安置結合貨幣安置，輔以農業安置，這與《移民條例》提倡的農業安置不符，因為現在農村大部分為留守的老人與未成年人，壯年勞動力大部分外出打工，以農業安置方式去安置移民，常常不符合移民的意愿，而且農業安置需要調劑土地，大部分省份土地確權后，調劑土地十分困難，農業安置很難實現。所以，未來移民安置將會以社保安置為基礎，結合更自由的市場化安置方式，比如移民入股、成立移民安置基金動態運作、商業保險等

5 結語

總而言之，水利工程是我國非常關鍵的民生工程，是我國政府和人民格外重視的工程之一，我國每年都會投入大量資金保障水利工程充分發揮其作用。在工程建設過程中，征地移民的安置工作也受到了國家和社會的廣泛關注，必須做好萬全的保障措施，避免因為水利工程建設而影響人們的正常生活。在建設水利工程之前，必須做好完善的移民安置工作，采取多樣化的安置方式，保障移民的權益，從根本上保障水利工程順利完成。