基于創新社會治理的三明市森林康養旅游發展路徑分析

2021-03-31 13:43:30涂多揚

臺灣農業探索 2021年5期

涂多揚

摘要：【目的/意義】以福建省三明市為研究對象，總結其建設森林康養旅游基地的實踐經驗，為更多城市發展森林康養旅游提供參考。【方法/過程】運用文獻資料法，研究三明市在發展森林康養旅游的政策措施，由市場培育到成功運營，利用“康養+旅游”的形式助力產業發展，通過對其實踐路徑的剖析，探索地方政府創新社會治理的經驗啟示。【結果/結論】研究發現，三明市在森林康養旅游發展領域的社會治理創新形式可以從整體治理、政社協同、政策供給、產業創新4個方面形成可參考的經驗啟示。

關鍵詞：社會治理;森林康養旅游;鄉村振興

中圖分類號：F592.7文獻標志碼：A文章編號：1637-5617（2021）05-0040-05

Analysis on theDevelopment Path of Forest Health Tourism in Sanming City Based

on Innovating the Social Governance

TU Duo yang

（School of Public Administration， Fujian Normal University， Fuzhou， Fujian 350007， China）

Abstract：【Objective/Meaning】Bytaking Sanming City of Fujian Province as the research object， its practical experience of constructing the base of forest health tourism was summarized， thus to provide reference for more cities to develop the forest health tourism. 【Methods/Procedures】By using the literature review method， the policies and measures of Sanming City in developing the forest health tourism were studied， from market cultivation to successful operation， and the industrial development was promoted by using the form of “recreation + tourism”. Through the analysis of its practice path， the experience and enlightenment of local government ininnovating the social governance were explored. 【Results/Conclusions】It was found that the innovative forms of social governance in the field of forest health tourism development in Sanming City could form referential experience and inspiration from four aspects of overall governance， government society coordination， policy supply and industrial innovation.

Key words：social governance; forest health tourism; rural revitalization

1問題的提出

2020年，新冠肺炎疫情在全球范圍內的蔓延，對各行業產生了巨大沖擊，其帶來的負面影響也提高了公眾對于健康產業的關注。作為健康產業的重要延伸，康養產業的發展在后疫情時代也成為各地區在復蘇區域經濟以及促進產業結構轉變的重要方向[1]。在黨的十九大報告中，習近平總書記提出了關于“健康中國”的戰略，指出要以提高人民健康為目標。隨著“健康中國”戰略上升至國家層面，以及系列扶持政策的出臺，在生態文明理念的推動和新時代文旅融合背景下，康養產業已經成為促進新時代社會發展的重要引擎，逐漸形成包括健康、養老、森林康養、溫泉康養等多種形式的產業鏈。然而作為新興產業，其在發展過程中依然存在地方政府缺乏整體性思維，缺少政策供給和管理經驗，對于市場認知的欠缺，以及產品服務特色缺乏和相應的配套設施尚不完善等問題。森林康養開發項目通常以鄉村、山區為重點區域，在結合鄉村產業振興過程中，易出現因缺乏人才導致的產業發展滯后。另外，偏遠地區基礎設施薄弱，在發展培育森林康養旅游的過程中往往需要建設一批康復設施、旅游設施、生態景觀等配套設施，山林產權問題、如何合理征用林地以及協調林農利益等問題均是地方政府在推進森林康養旅游產業發展所面對的現實問題，亟須創新社會治理模式，探索適宜城鄉發展、社會進步的治理道路。

目前，學術界關于森林康養旅游產業的研究集中于以下3方面：（1）區域性的城市發展森林康養旅游產業的路徑探索，如陳亞云等[2]對江西省森林康養旅游發展的制約因素進行分析，并提出相應的發展建議。（2）森林康養旅游基地的建設，主要以基地建設的定位、認證標準、規劃設計等方面為重點[3]，同樣包括評價指標體系的建構等方面[4]。（3）森林康養旅游與其他產業的融合發展，如茶園旅游與康養旅游的融合發展[5]。梳理已有的文獻發現，將森林康養旅游與政府社會治理相結合的研究較少。作為全國森林康養基地試點的三明市提出要發展全域森林康養產業，并形成具有區域特色的康養產業發展模式，成為福建省乃至全國康養產業發展的重要示范區，以三明市為個案進行分析，有利于形成具有普遍意義的路徑參考。因此本研究依托“健康中國”戰略和“綠水青山就是金山銀山”的生態治理理念，結合新冠肺炎疫情所帶來的社會影響及對康養產業未來發展的思考，探索政府如何在提升社會治理效能的同時加強森林康養旅游領域的開發與建設。

2理論基礎：創新社會治理的理論闡析及拓展黨的十八大以來，“政治引領、法治保障、德治教化、自治強基、智治支撐”成為新時代實現社會治理現代化的基本方式[6]。在黨的十九大報告中明確指出要打造“共建共治共享”的社會治理格局，充分體現以人民為中心加快推進社會治理現代化建設的新發展思想。社會治理作為國家治理的重要組成部分，其重點是強調實現治理主體多元化，并以人民為中心，實現人民物質精神的富裕，在面對社會現實問題將德治與法治并行，緊密圍繞以社會主義核心價值觀和依憲執政的思想，提升治理質量，實現善治的格局[7]。社會治理以社會問題為導向，在深化改革的過程中，依據馬克思主義理論在中國的實踐探索和我國經濟社會建設的發展需求，探索社會治理創新模式成為新時代實現高質量發展的現實需要，也是在對于人民參與到社會治理需求的重視。在國內主要矛盾轉變的現實背景下，要重視人民群眾對精神文明生活滿足的需求，面對社會形勢的變化，正視社會矛盾，提升群眾生活質量，提高社會主義民主政治水平，是實現社會治理持續創新的重要源泉[8]。另外，黨在社會建設過程中提供了長期穩定的政治局面，黨的政治理論為社會治理現代化提供科學的指導，黨的組織建設是社會治理現代化的戰斗堡壘，其理論優勢、組織優勢、制度優勢為新時代社會治理創新提供了堅實的基礎[9]。鄉村是社會治理應用不可或缺的場域，在新時代背景下鄉村地區經濟社會結構發生轉變，社會人口流動加劇，鄉村精英群體的流失，鄉村人口結構失衡，導致鄉村邁入空巢社會，成為鄉村社會治理的難題。傳統的基層管理模式注重對于鄉村等偏遠地區的資金、人才、基礎設施的投入，往往忽視其內源性的因素，即僅注重發展鄉村自身的社會資源，以減少對于城市經濟的依附，因此內源性發展動力不足是鄉村社會面臨的普遍問題[10]，這也必然要求轉變基層治理的模式，創新社會治理。

隨著經濟社會的快速發展，人民群眾對于健康生活的追求，政府和市場提供良好的康養環境成為滿足群眾需求的現實目標。2019年新修訂的《中華人民共和國森林法》明確了森林旅游的法律地位，并明確指出要完善森林康養基礎設施和豐富森林康養產品，以法律條文肯定其作為康養產業的重要分支的社會價值。森林康養有別于森林旅游，其依托于森林資源的優勢，衍生出生態資源、景觀資源，并與醫藥學、養生學進行融合。在康養旅游的發展中面對的一系列社會問題，政府應完善社會治理體制，創新治理方式，通過構建社會治理模式，針對性地解決實際問題，并充分發揮政府主導作用，引導企業探索生產復合型、多維度、跨業態的新型康養旅游產品[11]，并為人民群眾提供滿意的康養環境。

3案例導入：森林康養旅游發展的“三明實踐”3.1三明市森林康養旅游發展概述

三明市位于福建省中部，全市森林面積180.8萬hm2，森林覆蓋率78.73%，森林蓄積量1.82億m3，擁有國家級森林公園6處，省級森林公園19處，森林覆蓋面積居全國前列，并享有福建“綠色寶庫”，中國“綠都”的美譽[12]。自2019年7月三明市出臺《三明市發展全域森林康養產業的意見》以來，其積極發展綠色經濟，依靠獨特的生態優勢，探索適宜區域經濟健康發展的森林康養產業，成為福建省內乃至全國在森林康養領域的先行者。三明市在布局和發展康養產業中以頂層設計和系統性規劃明確產業未來的發展，在《三明市支持文旅康養產業加快發展政策措施》中提出19條措施，支持森林康養產業發展，組建“十養”聯盟，組織收集“百園”“千道”項目，并積極申報省級項目扶持資金，借助媒體宣傳“中國綠都·最氧三明”城市名片，充分利用“林深水美人長壽”的生態優勢，以泰寧世界自然遺產為核心，以“美食、康養、紅色”為主題的全域旅游產品進行推廣。為進一步完善康養基地布局，2020年4月三明市推出了《三明市森林康養基地評定辦法（試行）》，明確包括森林景觀、康養產品、從業人員等在內的15項要求，對市場建設進行規范化治理。2020年11月通過的《三明市全域森林康養產業“十四五”發展規劃》為福建省首個全域森林康養產業的“十四五”規劃，其中包含重點推進20個森林康養基地項目建設，完善康養設施和優化康養環境等規劃目標。三明市在推進綠色發展中，結合“生態+”“康養+”“綠色+”“森林+”等系列新業態新模式，進行多維度、寬領域的融合與發展，積極創新森林康養產業發展模式。其充分發揮區域資源優勢，以其獨特的藥食資源，如將樂青草擂茶、尤溪草根湯等近200種藥膳，為森林康養旅游奠定了基礎[13];結合森林旅游、花海農場、濕地觀光等自然旅游資源，在鄉村振興的利好政策背景下，充分發揮鄉村田園式風光與森林旅游結合的優勢，開發和建設了休閑農業與鄉村旅游精品工程;并依托特色小鎮、鄉村民宿、康養基地、研學基地等設施，積極探索建設具有人文氣息和自然美景并行的示范區，如睡眠小鎮—大田縣赤頭坂國有林場，圍繞“睡好覺”這一個主題，成功創建為“全國森林康養試點建設單位”和“中國睡眠康養示范基地”[14]。

三明市在探索森林康養的道路上已經取得一系列成就：2019年10月三明市成為全國森林康養基地試點建設市，入選2019年度全國康養20強市榜單，明溪縣鳴溪濕地公園成為福建首家省級濕地公園;成功創建三明市森林康養協會以及包括明溪印象歸化森林康養基地、泰寧金陽明星森林康養基地、永安天斗（霞鶴）森林康養基地等在內的10個示范基地和2個小鎮[15]。三明市在森林康養產業的系列探索實踐，對建設環境友好型社會和解決區域經濟發展不平衡不充分的實際問題具有重要意義，對康養城市建設也同樣具有重要的借鑒意義。

3.2基于創新社會治理的三明市森林康養旅游發展的邏輯剖析

三明市政府依托“林深水美人長壽”的生態優勢，并將其轉換成為經濟效益，在實踐探索中創新政府治理方式，統籌規劃產業布局，積極發揮社會多元力量，以漸進式政策保障產業持續發展，并著力推進森林康養基地項目建設，為國內其他區域的康養城市建設、康養產業發展提供了“三明實踐”的經驗。

3.2.1系統規劃：由點及面的治理脈絡三明市在森林康養產業的發展首先明確了未來的發展目標和建設標準，為產業發展指明了方向。為解決產業資金問題，三明市秉持“綠水青山就是金山銀山”的理念，將深化林改為切入點，率先開創林業金融創新多個樣本，例如：創新金融風險防控機制、創新普惠林業金融產品等，通過“銀行+村合作基金+林農”等模式，為林民、村民提供資金來源保障。另外，在具體落實過程中以各區縣為單位加強基地建設、小鎮建設，穩步增加基地數量，并將各縣區將轄區內的旅游資源進行細分，將鄉村資源、紅色文化、閩臺文化等不同類別的旅游資源與康養產業進行融合，開發特色的旅游路線，確保基地旅游客流量穩定和旅游產品與時俱進。

3.2.2政企合作：共建共管的治理主體新時代對于治理的要求更加強調多元化，發揮市場在資源配置中的決定性作用。三明市為提高為民服務質量，林業局積極推動創建三明市森林康養協會，組建森林康養基地聯盟，并建立“共建信息平臺、共推服務產品、共促推介營銷、共享專家智庫”等方面的“四個共機制”，并積極尋求政府在與三甲以上醫療機構實現共同開發醫養結合的康復療養市場，鼓勵創建各類森林康養企業來形成特色的市場主體。另外，為提高治理水平，讓社會群眾參與治理過程，基層政府推進村民參與林業管理，如三明市沙縣西霞村為探索“三權分置”經營權規范流轉的模式，成立相應的公司，全體村民以林地經營權入股，成為公司的實際股民參與治理，并核發“股權證”和創新“金林貸”，以此減少矛盾糾紛，同時提升了經營水平和增加了經濟收入。

3.2.3政策扶持：政策工具作治理保障在“健康中國”戰略背景下，三明市應對新冠肺炎帶來的社會影響積極發展森林康養產業，第一時間出臺系列扶持政策，策劃出臺《三明市森林康養基地評定辦法（試行）》等文件，規范、指導基地開展建設。從《三明市發展全域森林康養產業的意見》到《三明市全域森林康養產業“十四五”發展規劃》，三明市始終貫徹區域康養產業生態發展的規劃，以充分發揮政策的引導作用，激活轄區內創建康養示范基地的積極性，規范市場秩序、提升市場產品質量，有序推進三明市康養產業朝向高質量方向發展。三明市政府將森林康養納入文旅康養產業，并給予財政獎補、政策優惠等形式支持康養產業發展，先后邀請國家林業和草原局、福建省省林業局和中國林業產業聯合會等方面提出指導建議，并與北京林業大學等機構簽訂合作協議，在森林康養基地建設、人才培養等方面開展合作。

3.2.4創新模式：靈活運用的治理機制三明市針對森林康養旅游產業的產品市場開發，以“森林+”為主線，圍繞健康、養生等主題，以醫養為重點開發系列康養產品;依據各縣區內各特色小鎮的地理位置、資源條件創建具有特色的文旅小鎮;同時依靠鄉村振興的政策，實現鄉村旅游脫貧，通過發展“森林康養+”，引導村民參與景區、小鎮的開發建設，緊密圍繞以森林康養發展為主線，政府扶持政策為保障，融合多元產業優勢力量，共推區域森林康養旅游發展。另外，創新性地推出“長短結合”“龍頭帶動”等發展模式，推行“公司+基地+農戶”的“農企合作、農企雙贏”經營模式，挖掘林地生產力，促進增產增收。

4經驗啟示：新時代森林康養旅游發展的路徑選擇4.1整體治理：頂層設計與統籌規劃

地方政府作為推動森林康養旅游發展的主導力量和市場建設的監管者，在旅游目的地產業未來發展的頂層設計和規劃中起到重要作用。首先，對于區域產業的未來發展規劃，政府部門應樹立整體性治理理念，對于區域資源的優劣勢進行系統性梳理，在確定區域發展森林康養旅游產業的未來方向之后，應積極規劃具有資源稟賦的地區做到保護與開發相結合，明確區域目標市場的群眾基礎，并以制度保障為關鍵，進而完善相關領域的配套設施，同時結合智慧工具，實現數字化運行，推進基地建設智能化，政府公共服務智慧化;其次，地方政府應充分結合旅游產業作為強綜合型產業的特點，明晰相關部門職責，統籌產業融合發展，建立必要的部門機構統籌資源，并積極發揮區域聯動作用，夯實區域品牌基礎，為政社協同、政策供給提供制度基礎和保障，從而能夠依據市場動態創新發展模式;最后，持續性的產業發展離不開群眾基礎和對市場的動態調整，這就需要政府部門積極聯合相關的社會組織，鼓勵其參與對目標區域的動態治理。

4.2政社協同：多元主體共建共治共享

政府、社會、企業、群眾等作為推進產業發展的重要組成部分，在規劃布局和具體實踐中均需要發揮協同共建的作用推進森林康養旅游市場的培育和運營。在社會治理領域中，強調發揮社會協同作用，即需要以政府為主導的產業發展模式中秉持以人民為中心的發展理念，做好頂層設計和統籌規劃，推出必要的政策、法律、管理等方面的支持措施，也需要社會力量中包括以學校、智庫為主體的相關領域提供人才支持，為政府、企業、基地建設等實踐主體提供政策建議等方面的智力支持。具體表現為：一方面，政府需要引導企業跨界合作，探索新穎的發展路徑，創新產品形式，以微觀視角探索森林康養旅游市場建設;在創建康養基地過程中，要著重結合鄉村旅游扶貧的特點，以社區、鄉村為基本單位，鼓勵社區居民、鄉村村民參與治理過程，重視基礎設施的建設，引導社會資本投入，并積極探索適宜的分配機制，實現森林康養旅游發展的福利覆蓋全民全區域。另一方面，與科研院校等機構合作積極探索在目標區域的特色挖掘，通過與當地政府建立人才培養項目，為森林康養產業培育本土人才建立基礎;在基層組織中注重發揮村民、社區群眾的力量，通過股權等形式讓群眾參與治理過程，既發揮群策群力的作用，也實現對于治理主體的監督效果，推進區域產業發展共建共治共享格局的形成。

4.3政策供給：激活扶持政策保障機制

地方政府應積極推進森林康養旅游產業的發展，建立康養旅游產業發展的標準，對于已有的市場進行規范化運營，制定出支持產業振興的相關政策，給予財政補貼等。首先，健康中國、鄉村振興、特色小鎮、田園綜合體、全域旅游等系列規劃布局為未來新興產業發展提供了政策扶持基礎，明確以民生政策為核心，以產業政策為引領的扶持標準[16];其次，在創新政策工具的過程中，針對開發和培育森林康養旅游市場的區域，政府制定產業扶持政策應充分與土地政策、城鄉資源融合、生態建設、社會發展等方面的政策相協調，明晰規劃布局領域的政府職責和產業發展方向，在結合上游政策的扶持方向，因地制宜地創新政策形式，使其融合到本地市場。另外政府要注重農業現代化的建設，由于森林康養旅游市場的特殊性，扶持政策需有序推動鄉村地區產業融合和土地制度改革，保證鄉村市場質量穩步提升，便于社會資本的融入;最后，注重培育“龍頭企業”“標桿企業”，在政策利好的背景下，為中小型森林康養旅游基地提供模范化經營單位，并建立相應的產業聯盟，積極引進同類行業企業進駐，引入資本，提供政策性財政補貼，共促區域森林康養旅游產業發展。

4.4產業創新：探索康養旅游賦能模式

康養旅游產業的發展需要結合區域特色實現差異化發展，以此推進區域產業形成競爭力。在森林資源豐富的鄉村，注重發展社區與養生結合、生產與養生結合、鄉村與田園融合等形式;在培育森林康養旅游市場的過程中注重產業間的跨界與融合，轉換產業發展的態勢和注重內部結構的調整。例如，在依托自然森林景觀而發展的鄉村旅游，要將田園養生與其結合，發揮田園的空間載體作用，并開展多種形式的旅游活動豐富內容，造就具有人文內涵和自然景觀相結合的康養環境。另外，可通過共享經濟模式融合多元市場主體及資源優勢，以智能驅動，促進森林康養旅游產品的質量升級;結合生物技術、大數據等先進技術，提升森林康養旅游產品的展示效果;并積極融合跨界產業的資源優勢促使其為產業創新發展賦能。應注重延伸體驗康養旅游的時間與空間，打造夜間旅游模式，充分發掘夜間森林康養基地的項目內容，通過與當地鄉村文化景觀相融合，開展形式多樣的夜間旅游活動，以此提升森林康養旅游的吸引力。

5結語

“康養+旅游”的產業模式，既是新時代人民群眾對于美好生活追求多元化的表現，也是產業自身發展的必然選擇。在經濟社會發展到一定程度，產業的跨界與融合，既為地方政府創新社會治理提出新要求，也為新階段提出高質量的經濟發展目標明確方向。目前，森林康養旅游產業的發展還處于探索實踐階段，產業的發展需要政府、企業、社會組織等多元主體的共同參與和實踐，并充分結合區域經濟發展規律與市場動態，構建利于新時代人民對于健康生活需求的康養環境。對于森林康養旅游產業的未來發展，相信在創新社會治理的理論研究與實踐過程的相結合，會為產業發展提供持續的動力。

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