應(yīng)對公共突發(fā)事件的成都城鄉(xiāng)健康社區(qū)風(fēng)險評估及規(guī)劃應(yīng)對

高夢薇， 李永華， 陳建濱, 程麗穎, 唐 川

(成都市規(guī)劃設(shè)計研究院規(guī)劃三所, 四川成都 610000)

從1914～2019年全球共發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件41次，平均爆發(fā)間隔已由2000年前的約4.7 a縮短至2000年后的約0.87 a，突發(fā)公共衛(wèi)生事件已進入老病重發(fā)、新病突現(xiàn)的常態(tài)化新階段。在我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件以傳染病為主，占比達到80 %以上[1-2]。2019年末爆發(fā)的新型冠狀病毒即為在新階段中出現(xiàn)的新傳染病，雖然各級、各地政府快速做出應(yīng)對并取得較好地防治效果，但不可忽視的是因各地政府在疫情事前準備不足而導(dǎo)致的如疫情快速擴散、醫(yī)療資源不足、隔離場所短缺等問題，由此也讓我們認識到城市規(guī)劃布局、醫(yī)療資源配置及公園綠地建設(shè)方面缺乏前瞻性。因此，有必要將公共衛(wèi)生學(xué)科與城市規(guī)劃學(xué)科深度融合，將城市規(guī)劃建設(shè)置于公共衛(wèi)生安全及疫情防控的前端,通過筑牢城市空間的應(yīng)急保障能力，提升城市的安全韌性，推動健康城市的建設(shè)。

當前在空間規(guī)劃建設(shè)和人居環(huán)境治理領(lǐng)域，應(yīng)對公共衛(wèi)生事件及疫情防控的相關(guān)文章，無不強調(diào)了城市系統(tǒng)的健康韌性,應(yīng)通過識別風(fēng)險，消化吸收風(fēng)險影響，從中恢復(fù)并逐步提升抵抗風(fēng)險的能力[3-5]。澳大利亞新西蘭風(fēng)險管理標準(AS/NZS 4360:1999)[6]將風(fēng)險評估作為城市風(fēng)險管理的重中之重，其認為風(fēng)險評估是通過對風(fēng)險可能造成損失以及城市應(yīng)對風(fēng)險能力等情況的量化分析，并對其進行分級分類，從而提升城市防災(zāi)、避險及恢復(fù)能力，以來減少風(fēng)險危害和損失。基于此，本文將聚焦社區(qū)生活圈，探究疫情風(fēng)險評估方法和風(fēng)險防控的規(guī)劃舉措，以期為更加精準韌性的空間規(guī)劃建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)和參考。

1 社區(qū)生活圈是實施疫情風(fēng)險防控的理想單元

1.1 國外基于風(fēng)險防控的社區(qū)規(guī)劃實踐經(jīng)驗

美國、加拿大等國是最早開始探索社區(qū)風(fēng)險防控和健康社區(qū)運動的國家，其構(gòu)建了一系列應(yīng)對自然環(huán)境災(zāi)害、公共衛(wèi)生風(fēng)險的社區(qū)評價模型，并基于評價指標形成了一套完善的健康社區(qū)規(guī)劃管理框架。一方面，通過借用“易損性”“脆弱性”等相關(guān)指標體系，構(gòu)建社區(qū)風(fēng)險評估模型，如FEMA開發(fā)了HAZUS-MH評估模型是對社區(qū)環(huán)境災(zāi)害“脆弱性”進行評估以預(yù)測環(huán)境災(zāi)害對社區(qū)可能帶來的損失類型及程度[7]；卡特(Cutter)則是運用“社會經(jīng)濟、人口數(shù)據(jù)、建筑環(huán)境”等一級指標構(gòu)建社區(qū)風(fēng)險評價指標體系[8]。另一方面，這一系列指標被納入健康社區(qū)建設(shè)框架，用于指導(dǎo)規(guī)劃設(shè)計和社區(qū)整治提升。例如，洛杉磯健康社區(qū)框架納入了包括水安全、建設(shè)密度、開敞空間等方面的因子，并將其作為健康社區(qū)規(guī)劃重點，而加拿大安大略市則是將城市安全“易損性”“脆弱性”指標納入《用設(shè)計落實規(guī)劃：一份健康社區(qū)手冊》中，并從社區(qū)風(fēng)險評估、規(guī)劃重點及要求、社區(qū)整治提升計劃編制等方面提出了詳細的指引[9]。

1.2 我國社區(qū)建設(shè)情況及社區(qū)防疫實踐

在2003年非典疫情后，盧芳[10]、鮑勇[11]、蔡薇[12]等專家學(xué)者都強調(diào)了社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防疫、抵抗中發(fā)揮的基礎(chǔ)性關(guān)鍵作用。無獨有偶，本次新冠狀病毒疫情工作中，我國采取了以社區(qū)防控為主的綜合防控措施，通過實施網(wǎng)格化、地毯式管理，及疫情輸入、蔓延、輸出的空間控制[13]，逐步抑制了疫情的發(fā)展。從而再次證明了以社區(qū)為單位進行防疫空間建設(shè)及抗疫工作組織的有效性。而隨著我國城市治理及管理水平的而不斷提升，我國居民日常生活的基本空間單元逐步轉(zhuǎn)向社區(qū)生活圈，即平均步行15 min可達的空間范圍。臺灣、上海、濟南、成都、南昌等均進行了15 min社區(qū)生活圈規(guī)劃的實踐探索，以其作為社區(qū)資源配置和空間規(guī)劃建設(shè)的基本單位。另一方面，自1994年我國啟動健康城市試點工作以來，我國也逐步開展了一系列健康社區(qū)的建設(shè)探索[14]。“健康社區(qū)”要求社區(qū)生活圈應(yīng)具備促進居民健康的包括個體與環(huán)境的互動、社會文化環(huán)境、自然環(huán)境及經(jīng)濟環(huán)境等方面的條件[9]，涉及用地混合、活動策劃、交通組織、科學(xué)配套、開放共享等多方面的規(guī)劃指標和舉措。

由國內(nèi)外的經(jīng)驗實踐不難發(fā)現(xiàn)，健康社區(qū)以逐步成為社區(qū)建設(shè)的核心理念，而社區(qū)生活圈則是提升社區(qū)生活，安排資源配置的基本單元，而風(fēng)險防御及抵抗能力是實現(xiàn)健康社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基本條件，因此面向疫情風(fēng)險的挑戰(zhàn)，將社區(qū)生活圈風(fēng)險評估作為社區(qū)層級規(guī)劃建設(shè)工作的基礎(chǔ)是我國未來社區(qū)規(guī)劃的必然方向。

2 社區(qū)生活圈風(fēng)險評估方法

2.1 風(fēng)險評估模型的構(gòu)建

綜合相關(guān)研究不難看出，各國學(xué)者普遍以“脆弱性”作為城市風(fēng)險的評價標準?！按嗳跣浴弊钤缭从谧匀坏乩韺W(xué)領(lǐng)域，由地理學(xué)家P Timmerman首先提出[15],隨后IPCC于1996年明確了對“脆弱性”的定義，認為脆弱性取決于暴露程度(Exposure)、敏感性(Sensitivity)和適應(yīng)能力(Adaptive Capacity)[16]。隨著這一概念在生態(tài)城市學(xué)、可持續(xù)發(fā)展、土地利用等相關(guān)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，對脆弱性的評價也由單一的自然環(huán)境評價逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)人的脆弱性和適應(yīng)力，并將其作為脆弱性評價的核心問題[17](圖1)。

圖1 “脆弱性”概念內(nèi)涵的拓展[18]

考慮到各種以呼吸傳播為主要渠道的疫病死亡率及傳播力存在不確定性，而社區(qū)應(yīng)對各類疫病的“軟硬設(shè)施”是恒定的。因此本文從社區(qū)脆弱性的角度出發(fā)，從“暴露性”、“敏感性”及“適應(yīng)力”三個方面構(gòu)建社區(qū)疫情風(fēng)險評估模型(圖2)。

圖2 城市社區(qū)生活圈風(fēng)險評估模型

(1)暴露性(Exposure)。英國地理學(xué)家Pelling M 提出“暴露性”是指暴露于災(zāi)害的人和物的數(shù)量[19]。陳鵬等人在其對城市暴雨積澇災(zāi)害風(fēng)險評價中也提出暴露性應(yīng)包括生命暴露性和經(jīng)濟暴露性[20]，其中生命暴露性聚焦人；而經(jīng)濟暴露性則對應(yīng)經(jīng)濟活動及開發(fā)建設(shè)。因此本文主要納入人口密度、建設(shè)強度、經(jīng)濟活動強度等三個要素。

(2)敏感性(Sensitivity)?！懊舾行浴笔侵副┞秵挝皇軌毫蛿_動影響而改變的容易程度[21]。本文從人群敏感性和社會敏感性兩個角度進行考慮，主要納入人口結(jié)構(gòu)、疫情認知、生態(tài)環(huán)境、社會治理四個要素。

(3)適應(yīng)力(Adaptability)?！斑m應(yīng)力”是指暴露單位處理不利影響并從中恢復(fù)的能力,其包括了疫病的防控能力和治愈能力[22]。因此，本文主要納入醫(yī)療設(shè)施、醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生政策三個要素。

2.2 指標體系的構(gòu)建

本文基于成都實際，結(jié)合脆弱性評估研究文獻的梳理和歸納，形成社區(qū)生活圈疫情風(fēng)險評估指標體系，為成都全面提升社區(qū)生活圈的抗疫能力和建設(shè)品質(zhì)提供科學(xué)依據(jù)。考慮本文研究社區(qū)層級的風(fēng)險評估，因此排除如城市氣候、城市地理環(huán)境等大尺度的城市自然環(huán)境因子，最終選取10類31個指標(表1)。

2.3 社區(qū)生活圈風(fēng)險評估技術(shù)路線

目前城市脆弱性相關(guān)研究已經(jīng)嘗試通過層次分析法(AHP)、德爾菲法(專家打分)、等方法將脆弱性指標的定量化處理(表2)，以研究脆弱性空間分布，并識別其相關(guān)聯(lián)的社會、經(jīng)濟等因子。

但這種方法采用主觀評價打分，且大量評價指標之間常出現(xiàn)數(shù)據(jù)冗余。考慮本文指標體系因子構(gòu)成復(fù)雜，層級較多，且諸多因子相互關(guān)聯(lián)，也缺乏統(tǒng)一標準的定量測度，本文首先借鑒層次分析法中多因素層次劃分的思想，將指標體系劃分為準則層、要素層和指標層，將指標層因子載荷作為評價要素層的準則，使擬建立的社區(qū)生活圈疫情風(fēng)險評估指標體系更具有邏輯性和條理化。其次通過主成分分析法、層次分析及空間聚類的綜合運用，創(chuàng)新提出了一套面向疫情的城市社區(qū)生活圈風(fēng)險評估技術(shù)路線。

層次分析法(AHP)是典型的適宜于多個層次的定量和定性相結(jié)合的綜合評價法。該法的主要思想是根據(jù)分析對象的性質(zhì)和決策，把各種影響因素通過一一分類分級，建立相互聯(lián)系的序次，形成判斷矩陣[32]。

本文建立社區(qū)生活圈疫情脆弱性的層次分析模型如下：

V=(E+S)-A

式中：V代表面對疫情的脆弱性(Vulnerability)；E代表暴露性(Exposure)；S代表敏感性(Sensitivity)；A代表適應(yīng)力(Adaptability)。

其次，社區(qū)空間單元的暴露性、敏感性及適應(yīng)性得分則由下述兩個公式得出(以敏感性為例)：

S=∑SkWk

(1)

Sk={SXkiFi}

(2)

表1 城市社區(qū)生活圈疫情脆弱性指標層次

式中：Sk代表敏感性要素層指標特征值;Wk代表該要素層指標權(quán)重;SXki代表指標層因子;Fi代表指標曾因子載荷。

3 基于風(fēng)險評估的成都社區(qū)生活圈規(guī)劃應(yīng)對

2017年聯(lián)合國人居署發(fā)布的《新城市議程》將“人人平等使用和享有城市和人類住區(qū)”作為建設(shè)可持續(xù)城市的核心，成都先后編制《成都市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理規(guī)劃》《成都市十五分鐘公服圈規(guī)劃》《成都市公園社區(qū)規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》《成都市公園城市建設(shè)示范區(qū)評價考核指標體系》等，逐步完善建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)的頂層設(shè)計，率先探索公園城市中公園社區(qū)的場景營建方式，將人城境業(yè)高度和諧統(tǒng)一的公園城市理念在社區(qū)層級深化落實。其中《公園社區(qū)規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》從“形式開放、環(huán)境優(yōu)美、文化特色、低碳建設(shè)、綠色交通、功能多元、服務(wù)便民”等維度指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的新模式。而社區(qū)作為最貼近居民生活的基層單元，也是防疫防災(zāi)的基本單元，應(yīng)納入“韌性安全”相關(guān)指標，全面指導(dǎo)公園城市健康社區(qū)的建設(shè)，提升社區(qū)的韌性和防疫防災(zāi)能力。

結(jié)合我國抗疫工作實際，防災(zāi)體系可分為城市級、片區(qū)級和社區(qū)級。其中城市級與片區(qū)級主要側(cè)重于宏觀城市功能格局、防災(zāi)空間布局、綜合防災(zāi)體系建設(shè)等，而社區(qū)級作為直面突發(fā)公共衛(wèi)生事件的一線層級，應(yīng)重點關(guān)注配套設(shè)施、人口管理、公共服務(wù)及政策等。本文將基于“暴露—敏感—適應(yīng)”的風(fēng)險評價框架探討該三個方面的規(guī)劃應(yīng)對(圖3)。首先，在“暴露性”方面規(guī)劃應(yīng)控制生活圈人口密度、科學(xué)安排各類“居住性用地”以引導(dǎo)流動人口均勻分布、將公園綠地比例納入控制性指標，保障圈內(nèi)低風(fēng)險用地占比； 在“敏感性”方面，應(yīng)重點針對人口特征，精準進行專項設(shè)施配套和布局，例如老弱人群較多的生活圈，應(yīng)提高“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”設(shè)施的服務(wù)能級及范圍，同時社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心與幼兒園等教育設(shè)施應(yīng)保持一定的空間距離，應(yīng)根據(jù)需求測算，重點布局彈性隔離場所等。而農(nóng)村新型社區(qū)生活圈中，針對從事養(yǎng)殖、漁業(yè)等傳染源相關(guān)行業(yè)的人員，應(yīng)對相關(guān)產(chǎn)業(yè)進行集中布局，并完善產(chǎn)業(yè)組團周邊的醫(yī)療應(yīng)急配套等;在“適應(yīng)力”方面，應(yīng)嚴格保障生活圈千人醫(yī)療設(shè)施、應(yīng)急避災(zāi)設(shè)施、醫(yī)療服務(wù)資源(如千人呼吸專科醫(yī)生數(shù))的指標落實，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心隱性應(yīng)災(zāi)功能的規(guī)劃設(shè)計應(yīng)按照“平災(zāi)結(jié)合、綠地結(jié)合”的原則，根據(jù)需求控制服務(wù)中心建設(shè)規(guī)模，并結(jié)合綠地進行設(shè)置，以應(yīng)對疫情發(fā)生時，可就近對綠地進行改造，實現(xiàn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心功能的彈性供給。

表2 相關(guān)研究采用的指標分析方法

圖3 城市社區(qū)生活圈風(fēng)險評估技術(shù)路線

4 結(jié) 論

新冠疫情的白熱化進一步推動了“健康社區(qū)”的建設(shè)。上海復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院傅華教授等進一步強調(diào)：“城市是否能夠消化并吸收外界干擾，并保持原有主要特征、結(jié)構(gòu)和關(guān)鍵功能的能力，是建設(shè)健康城市，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的根本保障。”因此，面對疫情，如何通過城市規(guī)劃提升城市的防御能力、適應(yīng)和恢復(fù)能力是當前重大事件下城市規(guī)劃師應(yīng)該思考的問題。

本文深刻認識到了社區(qū)作為居民生活的組織單元，社會治理的基本單元，是城市防災(zāi)防疫的前沿陣地，更是防疫工作的第一道“閘門”。而風(fēng)險評估則是有效指導(dǎo)韌性健康社區(qū)建設(shè)的科學(xué)依據(jù)和重要基礎(chǔ)。本文認為應(yīng)以社區(qū)生活圈作為防災(zāi)防疫圈，以社區(qū)生活圈為空間單位落實“防疫韌性”規(guī)劃的總體要求。在此認識下，本文建立了基于“暴露—敏感—適應(yīng)”的社區(qū)生活圈風(fēng)險評估指標體系，并創(chuàng)新提出風(fēng)險評估技術(shù)路線?；诖耍疚囊陨鐓^(qū)生活圈風(fēng)險評估三要素為線索，提出提升防疫能力的規(guī)劃建議。如通過建設(shè)強度控制，用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化等減緩人口和經(jīng)濟活動暴露在災(zāi)害風(fēng)險的范圍和程度；通過科學(xué)布局應(yīng)急防疫空間，構(gòu)建社區(qū)避難與收容、治療與護理多層次防疫體系等舉措，提高彈性—防御能力；通過提升社區(qū)醫(yī)療服務(wù)水平，提高彈性—恢復(fù)能力。

本文認為基于社區(qū)空間尺度單元的風(fēng)險評估研究能夠提高城市空間格局識別的精度，有助于采取更加精細的防疫管控和彈性城市規(guī)劃干預(yù)。本文從指標體系構(gòu)建及風(fēng)險評估方法論的角度為應(yīng)對疫情防控，邁向健康社區(qū)的韌性規(guī)劃提出了創(chuàng)新的思路，希望為相關(guān)規(guī)劃工作及案例實踐提供有力的支持。