市政工程建設項目前期工作流程與問題應對淺析

楊柳晨

（福建漳州城投集團有限公司，福建 漳州 363005 ）

市政工程項目建設是一個系統、龐雜的過程，其前期工作直接關系著工程整體效果。市政工程多為城市重要路段重點民生工程，項目建設質量直接影響著人們的生活質量。若項目前期工作辦理不完善，將直接導致項目無法開工或延期開工，工期受到影響，阻礙民生工程建設。因此，工程前期工作對于保障工程項目建設是尤其重要的環節，勢必要科學合理的管理，才能高效推進項目建設。

1 前期工作的主要內容

市政工程主要為公共基礎性項目，包括風景園林、城市道路、城市管廊、房屋立面改造等建設工程。項目前期主要可歸納為四個關鍵內容：一是項目立項及可行性研究；二是各階段的設計及投資預判，主要包括項目修建性規劃及匡算、方案設計及估算、初步設計及概算、施工圖設計及預算等；三是項目用地分析，主要包括選址、用地預審、土地農轉用報批、用地規劃許可、供地批文、用地批準；四是工程規劃許可及施工許可。此外，環境影響評價、水土保持方案報批等都是市政工程項目不可或缺的前期工作內容。

2 前期工作的主要流程

市政工程作為城市的基礎設施建設項目，需要對項目前期工作進行完整的規劃。前期報建工作必須遵守應有的流程、報建材料及時提交到各部門，待審批通過后，開始正式施工[1]。市政工程主要前期工作流程可歸納為以下幾個方面：

第一，確定項目資金來源，明確項目性質及項目建設單位。

第二，項目立項、選址及用地預審。項目通過發改部門批準立項后，由自然資源部門出具選址意見書；初步選定項目用地范圍后，需委托測繪機構對項目用地范圍進行地形測繪分析，報自然資源部門預審核查項目涉及地類情況，取得自然資源部門核查通過的項目用地預審意見書。

項目建設單位通過自然資源部門進行土地核查后，若涉及未報批的農用地，根據項目占用農用地的大小、地類情況向國家、省、市自然資源部門申請農用地轉建設用地報批。

第三，確定設計方案，并對項目進行可行性分析。項目建設單位在項目選址紅線內完成方案設計，同時對項目進行可行性分析研究后形成報告，分別報送自然資源部門與發改部門審批。

第四，辦理用地規劃許可、完成用地批準。項目通過自然資源部門批復用地規劃許可證后，經自然資源部門申請，可取得政府供地批文，再由自然資源部門批準項目用地。

第五，進行初步設計及概算，施工圖設計及預算。政府投資的市政工程項目一般需要完成初步設計及概算報送發改部門同意后，再向財政部門申請施工圖預算審核批復。

第六，辦理工程規劃許可與施工許可。項目建設單位通過自然資源部門批復工程規劃許可，方可向住建部門申請施工許可證。

圖1 市政工程前期工作主要節點流程

一般情況下，市政工程前期工作自項目立項起至辦理施工許可證完結，大致需要7～9 個月的時間。從流程涉及的部門和環節來看，要求相應的工作人員具備較高的專業性，而工作環節本身的復雜性也要求項目建設單位予以高度重視[1]。項目前期環節通常是環環相扣，在明確項目建設單位的那一刻起，項目建設單位就必須著手進行前期工作計劃，倒排開工前時間節點，一環緊扣一環做好前期節點的銜接，科學有序安排前期的時間和進度，提前預判，探索可并聯辦理的各個環節，合理部署與各個報審部門的溝通與協調，保障前期工作不脫節，緊跟計劃節點完成任務。

3 市政工程前期工作常見問題及應對方式

3.1 常見問題

（1）項目資金來源未及明確。一般市政工程建設項目，建安費用比重占總投資比例較大，項目資金大都在施工階段才進行籌措，若在前期階段未及時落實資金來源，工程將面臨資金短缺，阻礙項目推動，即便前期工作順利完成，后續也將因為資金缺乏而阻礙項目高效有序推進。

（2）忽視前期工作。對大多數建設工程項目來說，前期管理的工作內容十分繁雜，要把這些工作做好，需要大量的人力和時間，需要工作過程中的群策群力，聚合發揮各專業人士以及各級領導經驗智慧。在具體的市政工程建設中，項目建設單位往往習慣將管理視角過多的放在施工階段，缺乏對項目前期工作的足夠重視和質量管控[3]，或為了節約成本，將前期工作流程隨意簡化或者忽略，甚至在前期工作的同時一邊進行工程施工等，均會在很大程度上影響著市政工程的整體建設質量。

（3）前期管理粗糙、工作計劃混亂。前期工作內容環節繁瑣，部分前期報批程序先后、報批的部門容易混淆，如果無前期工作經驗或者沒有制定嚴密的前期工作計劃，將導致前期程序顛倒、報批材料缺漏、環節缺漏、返工、時間拖延等，導致項目因為審批時間太長的問題，待最終審批完成后，可能出現項目周邊的外部條件發生改變、工程總投資發生較大變化等現象，使審批項目無法正常推進[2]。前期工作滯后，直接導致影響建設項目整體工期。

（4）先行開工項目未能盡早補齊前期工作。工程項目的實際建設中，仍存在未進行總體設計規劃匆忙開工的情況，或由于特殊原因未辦理完成前期工作先行開工的現象。項目先行開工后，項目建設單位放任缺漏的前期工作，隨著時間推移，行政部門機構改變、行政審批機構與前期經辦人員變動、行政機構前期流程審批方式改變等原因，將會導致前期工作整改補全難度加大，導致項目整體工作無法完結，產生歷史遺留問題。

3.2 問題應對的建議及方式

（1）將落實項目建設資金擺在前期工作的重要位置。項目建設單位在接到項目的第一時間，應核實項目的資金來源，根據不同的資金來源，梳理前期工作流程；針對政府投資類項目，應盡快明確項目采用的投資建設模式，及時與財政、住建等部門溝通協調并簽訂資金協議，落實資金支付渠道，便于及時申請建設資金。

（2）重視前期工作，組建專門前期管理部門。市政工程多為政府投資項目，為保證政府的投資效益，需要按照國家的規定嚴格履行報批手續，嚴格執行建設程序，涉及審批部門較多，存在多頭審批的現象，審批時間較難控制。若前期工作準備不夠充分，或重視程度不足，將會造成工程在后期建設中，出現流程步驟混亂，導致整個工程建設無法達到質量要求。

我市某區的立面整治項目，于2015年6月開工建設，2016年6月完工，但因項目前期工作未得到重視且無專門管理部門，項目先行開工后未及時對接相關部門補齊前期手續，直至2018年，項目仍存在前期工作嚴重缺漏，項目建設資金無法收回，工程結算工作停滯等問題。因時間久遠，前期經辦人員、行政審批部門架構及審批流程變化等原因，導致歷史遺留問題解決難度大，2018年，項目建設單位為此特組建工作小組，經過小組成員多次赴該地區行政審批部門溝通、協調，并將問題上報上級行政部門，多方努力與協調下，才與審批部門共同找到解決問題的突破口。直到2019年，才與該地區經發部門簽訂資金協議，整改補齊多項前期工作，項目工程結算才得以推進。

因此，組建專門的前期管理部門，按照不同項目或不同階段，指定專門經辦人員，對各種性質的項目進行經驗總結，形成專用的流程辦法以及前期管理模式是十分必要的。

（3）前期流程管理規范化。根據建設項目所需報批內容及項目性質（風景園林、城市道路、城市管廊、房屋立面改造等），可建立項目前期工作流程一覽表。根據項目實際情況，表格內容可涵蓋但不限于：具體項目前期工作內容，各項前期工作相對應的報批部門，各項前期計劃完成時間，實際完成時間，各報批內容涉及的責任領導、經辦部門、經辦人及聯系方式、項目進展過程的問題等，項目前期工作流程一覽表可參照表1 制定。表格采用動態化管理，定期更新進展、排查遺漏環節，并將前期工作流程一覽表納入項目建設單位的竣工歸檔備案歸檔的材料清單內，保障每個建設項目前期手續完整，防止歷史遺留問題產生。

表1 前期報批流程一覽表

（4）建立并完善項目管理體系。鑒于前期工作的重要性，項目建設單位應重視前期管理團隊建設，培養前期管理部門成員的政策敏銳性，認真解讀本地區相關行政部門更新出臺的前期政策，及時學習國家、省、市以及地方相關提速或簡化流程的政策文件。對外，要將前期工作的職能和范圍進一步明確，確保項目的執行，處理好建設單位和報批部門的關系，熟悉不同審批部門要求，做到事前多溝通、請教，獲得報批部門的支持至關重要。對內，項目前期工作經辦人員應與工程負責人保持密切溝通，對項目的規模、工期等進行全方位的探析，才能保證建設項目前期工作順利、有序地推進，保障建設項目健康持續發展。

4 結語

綜上所述，市政工程前期工作手續雖然繁雜，卻是依法依規必須要走的流程，背后蘊含合理的邏輯。前期工作作為一個工程項目的開端，是一切項目建設活動的方向和目標，是科學決策、項目建設、投資把控的關鍵環節，必須從思想上重視項目前期工作，突出前期工作的管理與管控[3]，在項目建設最開端制定嚴密的工作流程與科學的前期計劃，未雨綢繆，不僅是解決各類工程弊端的重要途徑，也是保障整個工程建設科學決策的重要前提，更是實現工程預期目標和經濟效益、社會效益的有力保障。