透過 FIDIC 合同條件反思監理制度存在的缺陷

李 輝（云南柏克萊工程咨詢有限公司， 云南 昆明 650000）

0 引 言

FIDIC 是國際咨詢工程師聯合會（Fédération lnternationale Des lngénieurs Conseils，成立于 1913年）的法文縮寫。1957 年，FIDIC 首次出版了土木工程施工合同條件，是以當時正在英國使用的土木工程師學會的《土木建筑工程一般合同條件》為藍本的，由于該標準合同的封面為紅色，很快以“紅皮書”而聞名世界。FIDIC 合同條件公平合理地規定了合同雙方的職責、權利和義務，程序嚴謹，可操作性強，在工程建設領域被廣泛使用。此后，FIDIC 合同條件還與時俱進，不斷修訂更新，因而在歷經幾十年后的今天仍然生機勃勃。

FIDIC 合同條件是實踐經驗的總結，是集體智慧的結晶。它經受住了時間的考驗，已經成為工程建設領域公認的國際慣例。FIDIC 作為國際工程界的權威組織，正是通過編制高水平的標準文件、舉辦研討會、傳播工程信息等，推動著全球工程咨詢行業向前發展。

1 FIDIC 合同條件與我國工程建設的關系

FIDIC 合同條件在我國工程建設中的應用始于 20 世紀 80 年代中期世行貸款的幾個高速公路項目。改革開放以后，我國在引進外資的同時還引進了國外的先進經驗和先進技術，其中就有 FIDIC 合同條件。原建設部和原國家工商行政管理局聯合頒布的《建設工程施工合同（示范文本）》（主要用于工業和民用建筑方面）和交通運輸部公路局組織專家編寫的《公路工程標準施工招標文件》等，都等效地采用了 FIDIC 合同條件。

通過外資項目的工程實踐，我們發現， FIDIC 合同條件的應用加快了我國工程建設項目管理規范化和標準化的進程，提高了工程項目管理水平。20 世紀 80 年代中后期，我國繼續借鑒西方工程建設的管理模式，大力推行項目法人責任制、招標投標制、工程監理制和合同管理制（以下簡稱“四制”）。四制的推行對規范我國工程建設管理和提高我國工程建設效益起到了一定的作用，但是其內涵與西方建設管理理念存在一些差異，大多只涉及表面的問題，認識深度不夠；更主要的是，彼此之間還無法實現有機整合并協調推進，使得學習西方先進管理經驗的效果大打折扣。其中，工程監理制度的部分理念和思路甚至出現了偏離，使得這個行業的發展步履艱難，尤其是近年來各種質疑聲音此起彼伏，取消監理制度的聲音不絕于耳。

筆者通過學習 FIDIC 合同條件，研究西方工程管理模式及其制度安排，特別是對照西方參與工程管理的“工程師”和我國的“監理工程師”的職能定位，認為我國現行工程監理制度存在以下兩大缺陷。

2 我國現行工程監理制度存在的缺陷

2.1 監理工程師的職能定位太理想化，缺乏市場基礎

FIDIC 合同強調工程師的中心作用，業主雇傭工程師并充分授權，讓其代表業主獨立公正地開展工作。在舊版的 FIDIC 合同條件中，工程師是獨立的第三方，但在很多國家的工程實踐中，工程師的獨立角色不被理解和接受，其獨立地位難以實現。因此，在編制新版（1999 年）時，FIDIC 放棄了工程師的獨立原則，將工程師歸入業主名下，成為了業主的一員。FIDIC 條件不再要求工程師“行為無偏”，但要求“工程師在作出決定時應當公平”。

由此可見，工程師是業主的成員，這一點在 FIDIC 合同條件中是非常明確的。本來也應如此，工程師是業主聘請來代表自己工作的，肯定要維護業主的利益，但不能無視客觀事實，屈意偏袒業主，甚至逾越法律底線。當然，這也應該是業主自己的底線，大家必須遵守。合同是契約精神的具體體現，公平是合同的精髓。顯失公平的合同是無效的，法院不予支持，也不受法律保護。所以，工程師必須客觀公平。在“維護業主利益”和“作出決定時應當公平”之間并不存在矛盾，工程師完全可以做到并行不悖。

我國創立工程監理制度，正是為了借鑒 FIDIC 的先進管理經驗，也就是所謂“等效”采用“以工程師為核心”的管理模式。那么，我們是如何定位監理工程師的呢？很明顯，我們對監理工程師的定位高于 FIDIC 對工程師的定位。按照我們的初始定位，監理工程師是高智商的工程技術專家和咨詢管理人才，熟悉建設工程法定程序，通曉工程行業法律；我們的工程監理還上升為國家強制要求，不管業主愿不愿意，必須請監理。對此，《中華人民共和國建筑法》和《建設工程質量管理條例》都有明確規定，同時《建設工程監理規范》（以下簡稱《規范》）進一步明確：“實施建設工程監理前，建設單位應委托具有相應資質的工程監理單位，并以書面形式與工程監理單位訂立建設工程監理合同，合同中應包括監理工作的范圍、內容、服務期限和酬金，以及雙方的義務、違約責任等相關條款。”如此一來，我們的工程監理很自然地被賦予了這樣的職能定位：業主必須委托監理，開展監理工作不僅是業主的事情，還是國家的強制要求。換句話說，就是監理在受業主委托對施工單位實施監督管理的同時，無形中也履行了國家監督職能，維護了公共利益?！氨O理”是我們中國新創的一個名詞，從中可以看到，我國對工程監理制度的定位是非常高的，這項制度的創立者們也對這個新生行業充滿了期望。

相對而言，FIDIC 對工程師的定位則比較單純，其完全是市場的產物。在 FIDIC 合同條件中，工程師是業主的助手、參謀或者顧問，履行某些特定的專業職能，提供相關的咨詢服務。在一個完全市場化的經濟體中，業主聘請工程師與否不受他人強制。懂專業的業主可以選擇直接與承包商打交道；不懂或者不太懂專業的業主，只有當工程師的幫助從總體上對自己有利或比自己管理更節約成本時，業主才會聘請工程師，但不需要一模一樣的服務，而是根據具體情況來取舍。相應地，工程師首先要判定自己是否值得為業主貢獻聰明才智，對報酬是否滿意。其次要考慮按照服務內容定價，若服務內容多、范圍廣或要求高，則價格高；反之則低?？傊挥须p方都滿意，合約才會被訂立，交易才會被推進。

值得注意的是，當“工程師”變成了“監理工程師”，情況便發生了變化。其一，參謀或顧問變成了非請不可的法定助手。這種一刀切的模式，必然導致一部分業主的抵制。雖然大部分業主是接受監理的，有些業主甚至離不開監理，但不少業主始終排斥監理，在他們眼中，監理不但不是幫手，有時候反而成為了負擔。其二，《規范》規定了“在建設工程監理工作范圍內，建設單位與施工單位之間涉及施工合同的聯系活動，應通過工程監理單位進行”，會給業主帶來一種被排斥的感覺。其三，《規范》還規定了監理工作的三大依據：法律法規與工程建設標準、勘察設計文件和監理合同與其他合同文件。這三大依據里面沒有“業主的要求”。當然，業主的要求可以在監理合同中提出，但監理合同的格式是基本固定的，無法明確業主的詳細要求。因此，很多業主常常會在監理合同里附加多達數頁的補充條款，這說明業主有表達訴求的強烈愿望。

顯然，這樣的制度安排，既增強了監理的權威性，又強調了法律法規和工程建設標準的重要性，但也帶來一個結果：監理的工作基本不需要業主操心，因為《規范》事無巨細地規定好了監理的工作內容和工作細節，包括開會的組織形式和監理日志記錄方式等。客觀地說，這樣的制度安排非常不利于提高業主對監理的接納程度，甚至讓一部分業主從心底里排斥監理。業主必須聘請監理，但又無法對監理工作提出任何實質性的要求，因為《規范》中已規定好了，只能無奈地授予監理合同，支付監理服務費。在此情況下，不少業主在簽訂監理合同時隨意壓價，在支付監理服務費時進行刁難。

2.2 監理的可交付成果缺乏清晰的定義

工程項目管理的最終目的是為了創造可交付成果。所謂可交付成果，是指在某一過程、某一階段或在項目完成時，必須產出的任何獨特并可核實的產品、成果或服務能力。當然，各參建方的可交付成果是不一樣的。設計師的可交付成果是設計文件（圖紙），施工單位的可交付成果是工程實體。業主的可交付成果比較特殊，工程開始時交付施工場地，此后按時支付工程進度款。建筑工程是一種特殊商品，具有生產過程非常復雜、時間較長和耗資巨大等特點，合同雙方都要承擔較高的風險。這樣的產品是高度定制的，買主中途不要，很難找到第二家。若要求施工單位先墊資建造，最后由業主檢驗后再接收，則施工單位將承受巨大的風險；反之亦然。為此，FIDIC 設計出按工程進度付款的制度，公平合理地分配合同雙方的責任與權益。其間，FIDIC 還精心設計了很多質量檢驗環節，特別是一些重要的隱蔽工程，由工程師代表業主進行檢驗，檢驗合格后方可給予確認，業主則按合同約定按時撥付工程款。由此可見，業主的可交付成果，其實質是階段性確認并支付。沒有階段性確認，施工單位的生產過程無法持續。

按照 FIDIC 合同條件，工程師受雇于業主，為業主服務，無需代表其他社會角色，其職能定位完全取決于業主的需求和授權，因而工程師的可交付成果是很明確的，即為咨詢服務的智力成果。它可以體現為有形的報告和無形的檢驗，其中的報告可以是各種形式，甚至可以是口述或一次專題會議形成的成果等。只要工程師的技術能力和工程經驗能對業主的工程項目起到有利的推動作用，其咨詢服務就是他的可交付成果。值得注意的事，所有決策和決定都由業主作出的，相應的責任也應由業主承擔，工程師只是參謀和顧問，代表業主對工程產品進行檢驗和確認，其后果由業主承擔。

對于監理工程師來說，事情就沒那么簡單了。其不僅要對業主負責，還要對社會乃至國家負責。因為我國法律法規賦予了監理強制地位，《規范》還賦予了監理獨立于業主的某些特定權利，如總監對專項施工方案的審查權，連業主也無法取代。由此，監理的可交付成果變得復雜，難以界定。

（1）監理規劃是指導項目監理機構開展監理工作的綱領性文件，是建設行政監管部門進行項目檢查時必查的文件，也是建設項目備案必需的材料，因而對監理單位至關重要。其實，對于業主而言，監理規劃沒有起到實質性作用，其重要性值得商榷。至于監管部門，其管理重點應該是查處違法違規的行為，而不是關注監理規劃和實施細則這樣的文件。因此，監理規劃不是監理的可交付成果。同理，監理月報、監理日志和會議紀要等也不是監理的可交付成果，因為監理人員并沒有創造成果，只是記錄一些事實或者數據而已。

（2）典型的中國式工程管理模式最重視監理工程師對施工單位資質、安全生產許可證、項目管理人員資格、特種作業人員資格以及施工方案的審查，但業主關心的并不是工程建設的過程，而是最終合格的工程實體。因此，監理對施工單位執行一系列審查行為，只是在履行國家賦予監理的法定職能，并不能算作可交付成果。

（3）質量驗收行為是監理運用自己的工程經驗和專業技術，對施工單位的階段性或最終可交付成果進行檢驗和確認（或否決）的行為。這是一種典型的智力服務，產生了確認（或不確認）的監理成果。這種成果是業主所需要的，但仍然不是最終的可交付成果。業主最終需要的是由施工單位生產并由監理最終確認的合格的工程實體，而這需要監理工程師的最終確認。因此，工程質量評估報告才是監理工程師的最重要的可交付成果。其最能體現監理工作的獨特性，是可核實的成果，既是業主的需要，也是監理國家職能的體現，是三位一體的。但遺憾的是，編制工程質量評估報告從來不是監理最重要的工作，只有在工程竣工驗收時才會被提上議事日程，因為監理工程師的日常工作時間被各種審查、各種會議、各種記錄，以及事無巨細的各種驗收等所消耗掉了。

3 結 語

綜上所述，筆者得出以下結論：監理行業的主要問題是監理的職能定位問題，即監理工程師被賦予了一些難以達到的國家職能，過分強調獨立性，導致其很難與業主團結一致。同時，《規范》的局限性，導致大部分監理工作成果不是業主所需要的，出現監理工作量很大卻缺乏可交付成果的尷尬局面。誠然，國家和社會都對監理寄予極大的期望，但 30 多年來監理行業的發展歷程告訴我們，僅僅依靠理想化的制度設計是不夠的，必須依靠市場的力量。不遵循市場規律，常常事與愿違，不但達不到預期目的，還會發展成為一種無人能夠預料到的復雜局面。我們應該重新學習 FIDIC 條件的雙贏原則和務實作風，反思監理行業的一些問題，從各種層面來完善我國的工程監理制度。