關于工程監理費的計取和結算執行標準的探討

王耀華（孝感市環建工程建設監理有限責任公司， 湖北 孝感 432000）

2016 年，國家發展改革委第 31 號令廢止《關于頒發〈建設項目進行可行性研究的試行管理辦法〉的通知》等30 件規章和《關于試行加強基本建設管理幾個規定的通知》等 1 032 件規范性文件，《關于印發〈建設工程監理與相關服務收費管理規定〉的通知》（發改價格 ［2007］670 號）（以下簡稱“發改價格 ［2007］670 號”）也在其中。涉及工程監理計費的文件廢止后，如何計取監理費，依照什么標準或者什么文件計算監理費，成為了工程參建主體（建設單位和監理單位等）和各地各監管部門爭議的焦點。建設單位特別是承接政府投資項目的單位對工程監理費的確定、財政部門對工程監理費的評審、審計部門對工程監理費在結算審計等，都沒有可供參考的標準。

1 工程監理費的歷史文件及其適用時間

1.1 工程監理的發展歷程

工程監理是指具有相關資質的監理單位受建設單位的委托，依據有關工程建設的法律與法規，工程建設標準，國家批準的工程項目建設文件和工程建設監理合同，以及其他工程建設合同，代表建設單位對施工單位的工程建設實施監控的一種專業化服務活動。我國的建設工程監理制于 1988 年開始試點，1992 年在全國范圍內全面推行。1997 年，《中華人民共和國建筑法》以法律制度的形式作出國家推行建筑工程監理制度的規定，從而使建設工程監理在全國范圍內進入全面推行階段。自 1988 年實行工程監理制度以來，我國工程監理行業發展至今經歷了試點、穩步發展、全面推廣以及規范提升等幾個階段。

1.2 工程監理費計費歷史文件規定

關于工程監理費計費的最初文件由原國家物價局和原建設部于 1992 年印發的《關于發布工程建設監理費有關規定的通知》（價費字［1992］479 號），自 1992年10 月1日起施行，規定工程監理費按照所監理工程概（預）算的百分比計收或者按照參與監理工作的年度平均人數計算：3.5 萬元/人·年～5 萬元/人·年。以上兩項規定的工程建設監理收費標準為指導性價格，由建設單位和監理單位在規定的幅度內協商確定。這是關于工程監理費的首個規范性文件。

發改價格 ［2007］670 號文對不同投資規模、不同專業工程和不同工程復雜程度的工程監理費計取比較完整、系統，計費方法比較合理，得到各參建單位和各監管部門的認可并被長期使用。該文件廢止后仍被多地方、多部門繼續使用，也是被引用最多的文件。

2011年3月16日，國家發展改革委發布的《關于降低部分建設項目收費標準規范收費行為等有關問題的通知》（發改價格［2011］534 號）中規定，工程監理收費，對依法必須實行監理的計費額在 1 000 萬元及以上的建設工程施工階段的收費實行政府指導價，收費標準按發改價格［2007］670 號文件的規定執行；其他工程施工階段的監理收費和其他階段的監理與相關服務收費實行市場調節價，即依法必須監理的 1 000 萬元以下工程監理費實行市場調節價。該通知自 2011年5月1日起執行。

2014年7月10日，國家發展改革委印發的《關于放開部分建設項目服務收費標準有關問題的通知》（發改價格［2014］1573 號）中規定，“放開除政府投資項目及政府委托服務以外的建設項目前期工作咨詢、工程勘察設計、招標代理、工程監理等 4 項服務收費標準，實行市場調節價。采用直接投資和資本金注入的政府投資項目，以及政府委托的上述服務收費，繼續實行政府指導價管理，執行規定的收費標準……”，即放開政府投資項目或政府委托服務以外的 4 項服務收費標準（包括工程監理費），實行市場調節價。該通知自 2014年8月1日起執行。

2015年2月11日，國家發展改革委印發《關于進一步放開建設項目專業服務價格的通知》（發改價格［2015］299 號）（以下簡稱“發改價格［2015］299 號文”）。該通知自 2015年3月1日起執行。該通知規定“在已放開非政府投資及非政府委托的建設項目專業服務價格的基礎上，全面放開以下實行政府指導價管理的建設項目專業服務價格，實行市場調節價”，其中包括“（四）工程監理費……”，即自 2015年3月1日起，工程監理執行市場調節價，遵守價格法；還規定“此前與本通知不符的有關規定，同時廢止”，即以前關于工程監理費的文件同時廢止（不再有效）。

2016年1月1日，國家發展改革委令第 31 號決定廢止《關于〈建設項目進行可行性研究的試行管理辦法〉的通知》等 30 件規章和《關于試行加強基本建設管理幾個規定的通知》等 1 032 件規范性文件，其中包括發改價格［2007］670 號文。

2 地方制定監理費計取方法分析

2.1 發改價格［2015］ 299 號文件的局限性

根據以上關于工程監理費歷史文件的規定，目前工程監理費計費標準應該遵循發改價格［2015］299 號文和《中華人民共和國價格法》的相關規定，但這些規定都未明確具體的執行標準，只是要求按照服務內容和服務質量等實行明碼標價制度。由于每個工程項目的服務內容、服務范圍和工程難易程度不一樣，監理單位無法執行統一的明碼標價，建設單位無法預算工程監理費，財政部門無法按照以上文件確定投資估（預）算中的監理費，審計部門無法對政府投資項目工程監理費結算的合理性進行審計。為此，有的部門仍然執行或參照（使用）發改價格［2007］670 號文，有的地方政府或者地方政府有關部門制定了一些地方性規定，以規范政府投資項目的監理費計取/結算方法。值得注意的是，有些規定不符合項目實際情況，有些規定直接以廢止文件為標準或者引用廢止文件，有些規定在政府相關部門之間互不認可（如財政部門和審計部門各自發文，方法標準無法統一）。由于工程監理費計取與結算沒有標準可依，有些針對工程監理費的規定或文件又相互抵觸，各參建單位和有關管理部門長期為工程監理計費問題而爭論不休，耗時費力，而最終利益受損最多的是監理單位。

2.2 地方制定有關工程監理規定的限定條件

從法規效力上看，無論是時間效力，還是層級效力，各地方政府部門繼續使用或者引用發改價格［2007］670號文，均不具有法律效力。2017年10月23日，國家發展改革委、財政部、商務部、國家工商總局和國務院法制辦聯合印發《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》（發改價監［2017］1849 號）（以下簡稱“發改價監［2017］1849 號文”），其中第三章第十七條規定：“（三）不得超越定價權限進行政府定價，包括但不限于：1.對實行政府指導價的商品、服務進行政府定價；2.對不屬于本級政府定價目錄范圍內的商品、服務制定政府定價或者政府指導價；3.違反《中華人民共和國價格法》等法律法規采取價格干預措施。（四）不得違法干預實行市場調節價的商品和服務的價格水平，包括但不限于：1.制定公布商品和服務的統一執行價、參考價；2.規定商品和服務的最高或者最低限價；3.干預影響商品和服務價格水平的手續費、折扣或者其他費用。”從該規定可以看出，國家深化“放管服”改革，優化營商環境，要求地方政府或相關部門不能對已實行市場調節價的商品或服務進行政府定價或者干預市場調節價。因此，地方政府或相關部門繼續使用或者引用已經廢止的文件，或者針對工程監理費制定新政策，或者干預已放開的政策，都是不符合法律規定的。

3 如何制定合理的工程監理費計取標準

按照法律規定，國家或行業主管部門廢止某個文件，都會相應發布新文件來取代它。在實施新文件后，按新文件執行，以前發布的文件同時廢止。目前，工程監理費應當適用發改價格［2015］299 號文。

由于發改價格［2015］299 號文對建設單位、監理單位、財政部門和審計部門等缺乏可操作性，各地針對工程監理費制定的地方性規定既背離了國家深化“放管服”改革、優化營商環境的政策，也不符合發改價監［2017］1849 號文的規定。另外，按照法律法規的時間效力和層級效力來解釋，這些地方性規定均是無效的。

按照法律規定，若沒有相關國家規定，則按照行業規定執行。監理行業協會可以根據市場調查結果，同時征求各參建單位意見和有關專家意見，兼顧各方利益，并結合工程規模、工程專業類別和工程復雜程度等，依照發改價格［2015］299 號文的規定，制定工程監理中介服務計費標準。

相對來說，行業協會制定的工程監理費計取標準比較符合市場實際，也能夠滿足建設單位、監理單位、財政部門和審計部門等的監管要求，同時還符合發改價格［2015］299 號文和發改價監［2017］1849 號文等有關規章的規定。因此，監理協會制定的工程監理費計取參考標準符合有關法規政策的規定，既可以滿足各參建方的需要，也可以滿足有關監管部門的需要，是規范監理市場最合理、最有效的方法。