宅基地三權(quán)分置下古村建筑流轉(zhuǎn)困境及對(duì)策研究

張文昌 李淑珍，2

(1.江西科技學(xué)院；2.習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心江科中心，江西 南昌 330098)

在原有的宅基地“兩權(quán)分離”體系下，農(nóng)戶的古建筑只允許在本村集體組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，從法律上限制了社會(huì)主體參與古村建筑流轉(zhuǎn)。而2018年國(guó)家提出宅基地三權(quán)分置，指出確認(rèn)宅基地所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活使用權(quán)解決了原有政策的法律缺陷，為社會(huì)主體參與古村建筑流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)，然而實(shí)際的古村建筑流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀依然不容樂(lè)觀。基于此本文從古村建筑流轉(zhuǎn)的研究角度出發(fā)，通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的研究總結(jié)出在宅基地三權(quán)分置下，古村建筑流轉(zhuǎn)的核心問(wèn)題并提出了解決對(duì)策，以期為相關(guān)研究和社會(huì)實(shí)踐提供幫助。

1 背景

1.1 古村落旅游開發(fā)

古村落旅游開發(fā)中的開發(fā)方式按照主體劃分主要有政府主導(dǎo)型、社會(huì)資本主導(dǎo)型、村集體主導(dǎo)型、多元主體聯(lián)合型等四種。黨員章海英在2010年提出了三種古村落關(guān)鍵利益主體下的開發(fā)模式，包括政府投資經(jīng)營(yíng)、企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)、村集體經(jīng)營(yíng)[1]。著名地理學(xué)家鄒統(tǒng)釬2003年在北京川底村的考察基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)了古村落旅游開發(fā)社區(qū)主導(dǎo)模式[2]。

1.2 宅基地流轉(zhuǎn)

宅基地流轉(zhuǎn)包括宅基地集體所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但宅基地流轉(zhuǎn)中最核心的是使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在實(shí)際的古建筑流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)和宅基地上的古建筑所有權(quán)，然而在“房地一體”政策下古建筑所有權(quán)隨宅基地使用權(quán)一并流轉(zhuǎn)。而在實(shí)際的古建筑和其他宅基地流轉(zhuǎn)中，地方政府不允許農(nóng)戶將古建筑或宅基地轉(zhuǎn)讓給社會(huì)主體，因此在古建筑流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶和社會(huì)主體間的是有償有期限的古建筑所有權(quán)流轉(zhuǎn)。由于流轉(zhuǎn)主體不同，宅基地流轉(zhuǎn)方式也有所不同。楊仁智(2018)認(rèn)為，宅基地流轉(zhuǎn)方式有出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、聯(lián)營(yíng)等五種[3]。

1.3 宅基地三權(quán)分置

宅基地三權(quán)分置是在農(nóng)地三權(quán)分置的基礎(chǔ)上提出的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的趨勢(shì)下，無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流轉(zhuǎn)的宅基地制度顯得極不適應(yīng)，甚至給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民生活福利改善都帶來(lái)了不利影響[4]。基于此，國(guó)家于2018年提出宅基地三權(quán)分置，即所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分離。

1.4 古村落旅游開發(fā)中的相關(guān)利益主體研究

古村落旅游開發(fā)中的利益主體是地方政府、村集體、旅游者和外來(lái)企業(yè)。但是旅游者不參與古建筑流轉(zhuǎn)過(guò)程，因此本文主要討論農(nóng)戶、政府、社區(qū)、外來(lái)企業(yè)等利益主體。其中，余向洋(2006)認(rèn)為相關(guān)利益群體對(duì)于社區(qū)旅游的發(fā)展存在不同的觀點(diǎn)、態(tài)度和利益訴求，直接阻礙了古村落的旅游開發(fā)[5]。俞曉蕾(2018)認(rèn)為利益相關(guān)者間共贏的關(guān)鍵在于明確利益相關(guān)者的責(zé)任義務(wù)和權(quán)利利益 。

2 宅基地三權(quán)分置下古村建筑流轉(zhuǎn)困境

經(jīng)過(guò)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)，古村落旅游開發(fā)方式及相關(guān)利益主體的研究后發(fā)現(xiàn)，宅基地三權(quán)分置下古村建筑流轉(zhuǎn)的核心問(wèn)題在于古村建筑流轉(zhuǎn)中“三權(quán)”主體間的權(quán)益矛盾問(wèn)題，主要包括以下三個(gè)方面：(1)集體組織擁有宅基地所有權(quán)，由于農(nóng)戶對(duì)宅基地權(quán)力的認(rèn)識(shí)模糊，加上所有權(quán)主體虛置導(dǎo)致所有權(quán)難以確認(rèn)，集體組織的利益難以得到保障；(2)農(nóng)戶作為古建筑流轉(zhuǎn)中的核心主體，卻始終處于弱勢(shì)地位，因此出現(xiàn)了違背農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿、忽視農(nóng)戶權(quán)益等問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)戶不愿積極出租(讓)古建筑，古建筑流轉(zhuǎn)工作無(wú)法開展；(3)宅基地三權(quán)分置強(qiáng)調(diào)適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，因此如何把握放活的度，既能滿足社會(huì)資本的收益期望，激勵(lì)其參與古村落的開發(fā)，又能保障其他主體的收益，將會(huì)是一大難題。

3 調(diào)節(jié)“三權(quán)”主體間的權(quán)益矛盾解決古村建筑流轉(zhuǎn)困境

宅基地三權(quán)分置為古村建筑流轉(zhuǎn)解決了法律上的障礙，但是古村建筑流轉(zhuǎn)困境的核心矛盾，即三權(quán)分置下古村建筑流轉(zhuǎn)中涉及的“三權(quán)”主體間的權(quán)益矛盾依然尖銳，基于此本文針對(duì)不同主體的權(quán)能關(guān)系，不同主體的作用提出以下建議。

3.1 宅基地所有權(quán)確認(rèn)保障古村落的村集體組織權(quán)益

集體所有權(quán)包含占有、使用、收益、處分和管理的權(quán)能，同時(shí)對(duì)集體土地利用的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和管理是作為所有權(quán)主體的集體應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。然而，在實(shí)踐過(guò)程中卻普遍出現(xiàn)集體組織虛置，農(nóng)戶對(duì)集體所有權(quán)概念模糊的現(xiàn)象，導(dǎo)致在古建筑流轉(zhuǎn)中集體所有權(quán)的權(quán)能無(wú)法有效發(fā)揮，集體利益得不到保障。基于此，本文建議當(dāng)?shù)卣哟髮?duì)農(nóng)戶的所有權(quán)和集體組織概念的普及，提高農(nóng)戶對(duì)所有權(quán)的認(rèn)知水平。另外，在古村落的開發(fā)中引入社區(qū)的概念，社區(qū)由集體組織成員和部分基層干部組成，集體組織成員集體享有宅基地所有權(quán)，基層干部代表政府領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)發(fā)揮所有權(quán)的權(quán)能，承擔(dān)起對(duì)整個(gè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的監(jiān)督和管理責(zé)任。

3.2 宅基地資格權(quán)認(rèn)定保障農(nóng)戶基本權(quán)利

宅基地三權(quán)分置政策中強(qiáng)調(diào)了要保障農(nóng)戶資格權(quán)，針對(duì)這一問(wèn)題本文提出以下建議：第一，確立古村建筑資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)戶資格權(quán)取得標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)戶具有本村集體組織成員資格，當(dāng)?shù)卣枰獓?yán)格落實(shí)對(duì)農(nóng)戶的資格權(quán)認(rèn)定工作，同時(shí)配合相關(guān)制度的普及和宣傳工作掃清農(nóng)戶對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的理解和運(yùn)用障礙。第二，規(guī)定在籍農(nóng)戶享有一戶一宅的分配宅基地待遇，對(duì)超面積使用宅基地的農(nóng)戶，當(dāng)?shù)卣枰鶕?jù)超出的面積收取額外的宅基地使用費(fèi)。第三，農(nóng)戶享有寬限待遇，非永久離開農(nóng)村尚未改變戶籍的農(nóng)戶，可以申請(qǐng)保留資格權(quán)。

3.3 構(gòu)建新型古村建筑流轉(zhuǎn)方式協(xié)調(diào)農(nóng)戶和社會(huì)主體間的權(quán)益矛盾

古村建筑流轉(zhuǎn)中不同主體間的權(quán)益矛盾起源于不完善的收益分配方式，而收益分配方式由古村建筑流轉(zhuǎn)方式?jīng)Q定。基于此，本文結(jié)合對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的研究，建議農(nóng)戶采用使用權(quán)入股的古村建筑流轉(zhuǎn)方式，收益分配方式是“固定收益+股利分紅”。首先由集體組織在政府的扶持下成立社區(qū)，擁有宅基地集體所有權(quán)。然后當(dāng)?shù)卣?lián)合社區(qū)、開發(fā)商和專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶的使用權(quán)進(jìn)行公平、公正、公開的估值，使農(nóng)戶放心、安心，保障農(nóng)戶的權(quán)益。農(nóng)戶可以將使用權(quán)折價(jià)入股成為股東。社會(huì)資本在政府、社區(qū)、農(nóng)戶的審核下通過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)平臺(tái)獲得使用權(quán)后需要按出租協(xié)議向農(nóng)戶支付租金，保障農(nóng)戶的基本收益。最后再根據(jù)農(nóng)戶的持股情況給予農(nóng)戶項(xiàng)目分紅。由于農(nóng)戶成為了股東，使得農(nóng)戶的收益會(huì)受整個(gè)旅游項(xiàng)目收益的影響，所以在運(yùn)營(yíng)中，農(nóng)戶的參與度會(huì)顯著提高。另外，宅基地三權(quán)分置強(qiáng)調(diào)適度放活使用權(quán)。因此，當(dāng)?shù)卣⑸鐓^(qū)和農(nóng)戶需要對(duì)社會(huì)主體參與古村建筑流轉(zhuǎn)制定準(zhǔn)入門檻,和使用權(quán)用途管制條例，把握使用權(quán)放活的度，并在此基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼叻龀郑?lì)其參與古村建筑流轉(zhuǎn)，解決古村建筑流轉(zhuǎn)困境。