智慧社區(qū)多元協(xié)同治理相關問題與對策研究

石嘉婧 雷金英

(福建師范大學協(xié)和學院，福建 福州 350000)

根據住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《智慧城市建筑及居住區(qū)第1部分:智慧社區(qū)建設規(guī)范(征求意見稿)》定義，智慧社區(qū)是利用物聯(lián)網、云計算、大數據、人工智能等新一代信息技術，融合社區(qū)場景下的人、事、地、物、情、組織等多種數據資源，提供面向政府、物業(yè)、居民和企業(yè)的社區(qū)管理與服務類應用，提升社區(qū)管理與服務的科學化、智能化、精細化水平，實現(xiàn)共建、共治、共享的管理模式。智慧社區(qū)在我國發(fā)展仍處于初步階段，但隨著我國對于基層社區(qū)治理工作不斷重視，尤其新冠肺炎疫情中互聯(lián)網技術在社區(qū)治理發(fā)揮的重大作用推動下，智慧社區(qū)的建立與推廣已成為當下基層社區(qū)工作的一大重點。在信息技術愈發(fā)滲透入日常生活、城市化水平不斷提高的當下，傳統(tǒng)的社區(qū)網格管理模式已經遠不能滿足社區(qū)居民對于居住質量的要求，繁瑣的治理流程與低效的工作質量也給社區(qū)管理帶來不小的負擔。推動社區(qū)多元協(xié)同治理模式的發(fā)展，推動社區(qū)治理的信息化、扁平化、現(xiàn)代化勢在必行。

1 社區(qū)協(xié)同治理理論內涵

“協(xié)同”概念最早由德國物理學家赫爾曼·哈肯提出，主要強調了環(huán)境當中各個系統(tǒng)之間存在的相互合作及影響。(1)當前對于協(xié)同理論的研究早已從自然科學向其他學科延伸，其中協(xié)同治理理論作為其中一個理論分支受到廣泛的關注與研究。協(xié)同治理理論基于傳統(tǒng)治理理論，但其突出了治理主體的多元化，即在相同空間領域中多個主體之間相互合作，對同一客體進行高效管理。在我國，隨著社會治理從傳統(tǒng)的線性模式向網絡化治理環(huán)境轉變時，社會治理也隨之從傳統(tǒng)的縱向行政管理模式向復雜網絡管理范式進化，協(xié)同治理機制為當前的治理問題提供了新的范式。(2)城市基層社會單位經歷了從“單位制”“街居制”到如今“社區(qū)制”的變革，其治理主體也由單一行政主體向多元主體轉變。(3)當前的社區(qū)治理通過多方力量積極發(fā)揮各自的優(yōu)勢來持續(xù)提升社區(qū)服務效能，從而形成多元參與的合作網絡格局，其核心要義是多方力量對社區(qū)公共事務的共同管理。(4)如何有效對多元主體進行管理，平衡各主體之間的權力義務關系，實現(xiàn)長期高效的治理，是當前對于協(xié)同治理的主要研究方向之一。

2 智慧社區(qū)協(xié)同治理的主要模式

隨著互聯(lián)網到信息技術手段的引入，居民對于社區(qū)服務內容和標準不斷提高，單一的治理主體已很難滿足居民社區(qū)生活需求，多元化主體下的現(xiàn)代智慧社區(qū)協(xié)同治理模式的實現(xiàn)已形成趨勢。多元協(xié)同治理可以理解為基層政府、社區(qū)(居委會)、社會組織、社工、居民等多元主體在社區(qū)場域內形成聯(lián)動網絡，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補、分工合作、平等的伙伴治理關系，趨近良性的國家-社會關系，有效回應社區(qū)問題和居民需求，推動社區(qū)發(fā)展。智慧社區(qū)協(xié)同治理創(chuàng)新的本質就是不斷完善治理體系、有效提升治理能力、及時回應服務需求，通過現(xiàn)代信息技術手段創(chuàng)造性地解決社區(qū)合作網絡建構的復雜難題。我國智慧社區(qū)協(xié)同治理的主要模式主要有以下幾種。

2.1 政府牽頭模式

政府牽頭模式智慧社區(qū)在建設過程中主要由政府對社區(qū)的政務管理、綜合管理、公共服務等方面進行統(tǒng)一的規(guī)劃部署，這也是智慧社區(qū)在創(chuàng)建初期最主要的模式。當前智慧社區(qū)的建設工作還處于探索階段，各地政府結合各地各區(qū)的不同狀況摸索最適合當地的發(fā)展路徑，在推進過程中也主要采取了兩種方式：一是先試點再推廣的方式，以點帶面逐步擴大智慧社區(qū)建設范圍；二是整體推進式，通過建立統(tǒng)一的公共服務設施平臺及應用系統(tǒng)在全市范圍進行推廣，實現(xiàn)社區(qū)整體智慧水平的提升。

2.2 企業(yè)主導模式

企業(yè)主導型智慧社區(qū)建設的主體企業(yè)主要為房地產開發(fā)商、電信運營商、相關智能設備制造企業(yè)及軟件服務企業(yè)。智慧社區(qū)建設的不斷推進能夠幫助企業(yè)延伸業(yè)務模塊、提高盈利空間、擴大市場規(guī)模，因此各類相關企業(yè)紛紛搶灘智慧社區(qū)賽道并布局建設。例如，各大房地產開發(fā)企業(yè)結合自身物業(yè)品牌紛紛推出相關智慧社區(qū)設施與服務。由企業(yè)主導社區(qū)的規(guī)劃建設與日常運營可以運用市場化視角進行商業(yè)運營，并結合企業(yè)自身的技術與產品積淀，對于提升社區(qū)治理效率將帶來直接幫助。

2.3 政企合作模式

政企合作型智慧社區(qū)在建設過程中主要有兩種合作模式：一種是政府與企業(yè)分工合作，政府提供政策性支持、公共服務平臺等基礎設施的構建、參與各方的溝通協(xié)調等基礎保障性工作，企業(yè)則負責硬件設施建設、軟件服務等技術性工作，并參與對社區(qū)的管理、運營、維護；另一種則是通過PPP項目模式，即政府與企業(yè)簽訂協(xié)議合作開發(fā)智慧社區(qū)及運營智慧社區(qū)，這也是當前智慧城市建設過程中最為常用的方式之一，能夠有效降低政府資金壓力，提升建設運營效率，優(yōu)化資源配置。

3 智慧社區(qū)協(xié)同治理的現(xiàn)實困境

當前的智慧社區(qū)建設形成新型多元主體關系，并從傳統(tǒng)治理主體間結構、治理作用邊界、治理運作方式三個維度實現(xiàn)改變，為社區(qū)治理動力構建明確了基本進路和方法途徑。但實踐層面上協(xié)同治理模式在智慧社區(qū)的運用當中受制于制度體系的不完善、技術落地偏差、協(xié)同機制不完善等因素導致出現(xiàn)主體結構離散化、共治合力低效化的問題。具體而言有以下幾個方面。

3.1 政府角色定位不清，頂層設計滯后

智慧社區(qū)的建設是一項涵蓋內容廣泛、參與角色眾多的系統(tǒng)化工程，這需要政府作為建設工作中的領導角色在其中做好清晰的頂層設計與統(tǒng)領規(guī)劃。然而當前智慧社區(qū)的建設過程中統(tǒng)籌缺乏，實際操作過程中基礎標準不統(tǒng)一、工作模式、管理流程、保障機制不完善的問題突出。各地各社區(qū)的建設如何因地制宜，各行政部門如何聯(lián)動管理，如何調動各方參與協(xié)同管理積極性等都缺少明確規(guī)定。落后于技術發(fā)展的政策制度，必然在現(xiàn)實操作過程中對技術的落實推動起到阻礙作用。轉變政府職能角色，在推進政府管理職能向“多元治理”方向轉變勢在必行。

3.2 多元建設各自為政，資源浪費同質化嚴重

部分地區(qū)智慧社區(qū)已開始嘗試通過“政府主導、行業(yè)引導、企業(yè)和社會共同參與”的原則進行建設，物業(yè)公司、房地產商、運營商、安防科技企業(yè)、金融企業(yè)等多元角色也逐步融入社區(qū)治理活動。由于各個主體參與動力與訴求不同，在平臺建設過程中對系統(tǒng)應用開發(fā)的側重點也不盡相同。例如，運營商與金融企業(yè)希望通過構建平臺與自身產品進行深度捆綁從而拓展業(yè)務版塊，科技企業(yè)則希望通過平臺的開發(fā)及運營獲得設備銷售與長期服務收入。每家公司都從自身角度開發(fā)各自的社區(qū)治理系統(tǒng)，不僅導致智慧社區(qū)平臺建設重復、資源浪費，從長遠看若是缺乏成熟且可持續(xù)的商業(yè)模式也會導致平臺建設方后期投入意愿下降，為智慧社區(qū)的可持續(xù)健康發(fā)展埋下危機。統(tǒng)一社區(qū)平臺建設規(guī)范，設計科學合理的管控模式與盈利模式，平衡各參與方的利益訴求，是現(xiàn)階段亟待解決的問題。

3.3 相關標準缺失，信息孤島效應待解

作為聯(lián)結社區(qū)居民與城市建設的主要渠道，通過社區(qū)平臺搜集的相關數據缺乏統(tǒng)一標準與聯(lián)動效應，導致各部門單位出現(xiàn)重復建立數據臺賬、數據搜集費時、流程處理繁雜等一系列問題。此外，社區(qū)作為基層組織，受制于權限問題，獲取上級單位部門數據難度大，數據的單鏈傳輸乃至割裂對于基層防控體系的建立與作用發(fā)揮帶來較大的阻礙。建設一個接口統(tǒng)一、傳輸暢達、多方聯(lián)動的智慧平臺是突破社區(qū)“信息孤島”效應，提升城市治理生態(tài)的重要舉措。

3.4 數據使用缺乏監(jiān)督，信息泄露風險大

智慧社區(qū)得以有效運轉的核心是數據的處理與傳輸的順暢。當前在各地實踐過程中所暴露出的數據處理問題除了信息孤島效應，另一個不可忽視的潛在問題則是數據的泄露與濫用。隨著治理角色的增加，將會有眾多機構組織能夠從工作渠道獲取社區(qū)居民的信息數據。如果沒有相應措施對信息共享邊界進行明確，對信息級別進行劃分并就傳輸過程進行監(jiān)督與規(guī)范，將對社區(qū)工作與居民切身的個人信息安全造成極大的威脅。

3.5 平臺功能欠缺，場景應用有待深化

智慧社區(qū)建設初衷是通過信息技術與基層社區(qū)治理工作相融合來提升治理水平，但在實際操作層面卻出現(xiàn)平臺應用場景與需求錯位、用戶黏性不足的現(xiàn)象。究其原因主要有以下三個方面：一是匆忙上馬智慧項目，雖然硬件投入打頭陣，但是忽略了軟件的貼合度；二是平臺開發(fā)人員在研發(fā)過程對于平臺應用場景求大求全，忽略了功能的落地性與針對性，造成設計與使用的脫節(jié)；三是平臺綜合功能的發(fā)揮需要不同領域業(yè)務的高度整合和線上線下深度結合，這絕非短期一蹴而就可實現(xiàn)的目標。此外，當前技術發(fā)展的瓶頸、資金費用的限制、平臺運維人才的缺失都是阻礙平臺充分發(fā)揮智慧效能的因素。

4 智慧社區(qū)協(xié)同治理的路徑分析

基于大數據、云計算、物聯(lián)網等為代表的互聯(lián)網技術手段，智慧社區(qū)的協(xié)同建設不僅能夠從技術上推動治理效率的提升，也能夠將多元化治理機制切實融入社區(qū)治理體系當中。通過設定應用場景、數據傳輸、高效對話等途徑能夠推動治理主體實現(xiàn)順暢交流與密切合作，最終實現(xiàn)高效協(xié)同的治理目標。

4.1 轉變政府角色地位，積極拓展多元主體參與渠道

引導社會力量積極參與社區(qū)治理工作，形成多元化協(xié)同治理的局面，對于充分發(fā)揮信息技術在社區(qū)中的作用，推動社區(qū)智慧治理能力的提升具有十分重要的意義。政府治理層面，需要逐步轉變行政主導性角色，通過制定標準、購買服務、建立基礎平臺等措施進行頂層設計規(guī)劃，為多元主體參與社區(qū)治理創(chuàng)造有利的環(huán)境；社區(qū)治理層面，需要突出社區(qū)管理單位在城市治理過程中管理與服務的樞紐職能，在轉變管理思路、提升組織管理能力的同時也要著力培育、引導和推動社會組織與基層社區(qū)治理工作相結合，發(fā)掘智慧社區(qū)建設過程中的利益結合點，匯聚合力提升治理效率。

4.2 明確主體參與權限，完善利益分配機制

多元的主體背后有各自利益驅動力與參與目標，也必然存在利益的沖突與博弈，如何協(xié)調多方之間的關系從而增強治理合力成為關鍵問題。要實現(xiàn)各主體之間和諧共存，需要在明確各方參與的范圍同時對各利益主體的權責體系進行協(xié)調與明確。首先，政府需要對參與主體的準入門檻及運行機制進行設定，確保形成公平公正的遴選機制，促進參與各方的有序健康競爭與合作；其次，各方對智慧平臺的建設目標必須有清晰統(tǒng)一的認識，明確參與必須以公共整體利益為出發(fā)點和最終目標，在此基礎上深化智慧平臺在社區(qū)的構建運轉；最后，社區(qū)治理的管理方也需要不斷提升對參與各方的管理與協(xié)調能力，在遵守規(guī)章制度的前提下提供人性化的支持服務，確保社會參與方能夠有足夠驅動力充分發(fā)揮建設作用。

4.3 整合服務資源，優(yōu)化信息傳遞共享路徑

針對智慧社區(qū)建設過程中存在的重復建設及信息孤島效應較為普遍的問題，需要自上而下對服務資源進行整合，暢通信息交流路徑。從中央到地方的城市相關管理部門應從政策層面吸納多元主體參與，通過建立公開透明的政策法律機制就多方參與方式、協(xié)調機制、保障措施等進行體系保障，確保各方主體能夠順利融入智慧城市的建設過程：一是建立公共服務平臺并不斷完善系統(tǒng)功能應用，確保參與方及社區(qū)居民都能充分及時接收信息并能夠互動交流；二是行政主管單位需要完善信息的共建共享機制，推進各個參與方在建設過程中合理合法打開信息接口實現(xiàn)對接；三是針對不同地方及社區(qū)的特殊性要求引入外部第三方進行平臺建設的情況，需要具體問題具體分析，審慎選擇合適的主體進行平臺的建設、運營及完善，確保信息互聯(lián)互通順暢。

4.4 提升技術水準，完善商業(yè)模式

互聯(lián)網時代對于技術在社區(qū)治理中的應用有更高的要求，需要技術能夠伴隨著社區(qū)應用場景的延伸拓展、功能配置調整優(yōu)化、線上線下壁壘打通、用戶接受程度提升不斷迭代更新。在滿足公共管理與公共服務的基本職能之外，利用社區(qū)平臺具有的歸屬感、信任感、便捷性等天然屬性挖掘社區(qū)平臺的商業(yè)潛能也很有必要。商業(yè)模式的成功能夠帶來可持續(xù)的現(xiàn)金流，這對于降低政府的資金壓力，實現(xiàn)社區(qū)的良性循環(huán)發(fā)展具有重大意義。要實現(xiàn)社區(qū)協(xié)同治理，在技術層面首先就是借力數字技術實現(xiàn)精準施策，促進技術與日常治理工作的深度融合；其次是完善數據運用機制，在保障數據使用、存儲、運輸環(huán)節(jié)安全前提下運用大數據、云計算、物聯(lián)網等先進信息技術手段推動數據接口共享信息互聯(lián)；探討如何利用技術推動建立一套監(jiān)測靈敏、反應迅速、多方聯(lián)動的應急管理機制應對可能出現(xiàn)的突發(fā)事件，多管齊下最終實現(xiàn)政府主導下多元協(xié)同參與，管理服務水平不斷迭代提升的現(xiàn)代化社區(qū)治理模式。

4.5 完善安全監(jiān)督體系，確保數據規(guī)范使用

高效精準的治理效果是基于對大量社區(qū)居民及相關目標信息的準確搜集，在保障信息傳遞順暢的同時如何實現(xiàn)信息傳遞、存儲、使用安全也成為迫切需要解決的問題。一方面需要對信息搜集主體進行合理選擇并強化主體責任意識，就收集、存儲與使用過程進行嚴格監(jiān)督與規(guī)范；另一方面也需要完善相關進入與退出機制，確保治理主體在參與治理過程中各個環(huán)節(jié)都有對應的監(jiān)管主體與行為準則。

5 結 語

智慧社區(qū)功能應用的建立與完善絕非一日之功。多元社會組織對于社區(qū)整合有效資源、提升技術水平、增強服務能力等方面都具備特有的競爭優(yōu)勢。雖然眾多企業(yè)與相關組織希望參與智慧社區(qū)建設與治理過程，但在實際操作當中就參與階段、參與模塊、參與深度等仍沒有明確的政策體系進行規(guī)范引導。實踐經驗證明，有合理制度規(guī)范下的市場化運作行為能夠有效降低運行成本、提升經營效率。在智慧社區(qū)建設的探索期，完善制度法規(guī)的同時嘗試引入市場化運作手段，借助多元主體在技術開發(fā)、經營管理、系統(tǒng)運作等方面的經驗，能夠有效提升經營效率、拓寬收入來源、降低成本支出、減少經營風險，對于創(chuàng)新社區(qū)服務機制、提升居民居住滿意度、推進社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的作用。