全過程工程咨詢服務在烏梁素海流域生態修復工程中的應用實踐

王新民，周方明 （.國家環境保護創面生態修復工程技術中心， 北京 0008；.上海同濟工程咨詢有限公司， 上海 0009）

0 引 言

習近平總書記 2014 年在考察內蒙古自治區時指出，要努力把內蒙古建設成為我國北方重要的生態安全屏障；2018 年 3 月在參加十三屆全國人大一次會議內蒙古自治區代表團審議時又強調，要加快呼倫湖、烏梁素海、岱海等水生態綜合治理，在祖國北疆構筑起萬里綠色長城。

內蒙古自治區巴彥淖爾市委、市政府全面貫徹落實習近平生態文明思想，統籌推進山水林田湖草系統修復，以構筑我國北疆萬里綠色長城為目標，堅持“保護優先、系統治理”的原則，整體保護，系統修復，綜合治理[1]。2018 年 10 月，巴彥淖爾市申報的《烏梁素海流域山水林田湖草生態保護修復試點工程實施方案》（以下簡稱《方案》）通過國家三部委的聯合評審，烏梁素海流域山水林田湖草生態保護修復試點工程（以下簡稱“烏梁素海流域生態修復工程”）成功入選第三批國家山水林田湖草修復試點工程項目。

1 烏梁素海流域生態修復工程項目內容

《方案》按照“一中心、二重點、六要素、七工程”組織實施。“一中心”即以建設我國北方重要生態屏障為中心。“二重點”即聚焦于提升“北方防沙帶”生態系統服務功能和保障黃河中下游水生態安全。“六要素”即圍繞流域內沙漠、礦山、林草、農田、濕地和湖水等生態要素，分六個區域，包括環烏梁素海生態保護帶、河套灌區水系生態保護網、烏梁素海水生態修復與生物多樣性保護區、阿拉奔草原水土保持與植被修復區、烏拉山水源涵養與地質環境綜合治理區、烏蘭布和沙漠綜合治理區，開展基于自然解決的系統治理。“七工程”即通過實施七大重點保護修復工程，包括沙漠綜合治理工程、礦山地質環境綜合整治工程、水土保持與植被修復工程、河湖連通與生物多樣性保護工程、農田面源及城鎮點源污染治理工程、烏梁素海湖體水環境保護與修復工程和生態環境物聯網建設與管理支撐，綜合治理區域內的重點環境問題[2]。

2 烏梁素海流域生態修復工程項目特點

2.1 項目覆蓋區域廣大

烏梁素海流域生態修復工程覆蓋烏梁素海流域1.63 萬 km2，北到烏拉特中旗和后旗的陰山山系，南到黃河之濱，西到烏蘭布和沙漠，東至烏拉山口。沙漠綜合治理 0.8 萬 hm2，礦山地質環境綜合整治 5 854 hm2，水土保持與植被修復 26.02 hm2，河湖連通與生物多樣性保護468.2 hm2，烏梁素海湖體水環境保護與修復 6 766.7 hm2。農田面源及城鎮點源污染綜合治理全市全覆蓋，生態環境物聯網建設工作區總面積 147.25 萬 hm2。項目覆蓋的施工區域廣大，包括沙漠、草原、鹽堿地、河流和湖泊等。

2.2 項目內容多樣

沙漠綜合治理方面，包括平整沙丘、壓沙造林、梭梭林接種肉蓯蓉產業治沙等；礦山地質環境綜合整治方面，包括礦山地質災害治理、環境治理、生態修復等；水土保持與植被修復方面，包括水土保持林、封育工程、生態攔污等；河湖連通與生物多樣性保護方面，包括排干溝凈化、鹽堿地治理、海堤加固等；農田面源及城鎮點源污染綜合治理方面，包括面源控制、城鎮村落污水處理、農業廢棄物資源化利用等；烏梁素海湖區水環境保護與修復方面，包括湖區水道疏浚、濕地治理、底泥及水生植物資源化利用等；生態環境物聯網建設方面，包括生態環境大數據傳輸網絡建設及生態大數據平臺建設等。工程內容涉及多個領域、多個專業，呈現多樣化特點。

3 烏梁素海流域生態修復工程實施難點

（1）管理區域大。烏梁素海流域生態修復工程遍布整個河套平原，區域范圍廣，地理地貌復雜，需要有計劃地進行項目區域管理。

（2）修復技術復雜多樣。山水林田湖草沙，不同種類的修復工程有不同的修復技術，需要多專業的管理人才。

（3）責任主體多頭復雜。七大類 38 個子項目，原責任主體分屬不同的旗縣、不同的委辦局，組織管理難度大。

（4）時間緊。整個烏梁素海流域生態修復工程于2018 年 10 月下旬通過國家三部委的評比批復，而當時各項立項工作基本還沒開展，卻要求 2020 年底結束驗收，因此工程時間緊，任務重。

（5）修復資金缺口大。烏梁素海流域生態修復工程總投資為 56.78 億元，爭取到第三批國家山水林田湖草生態保護修復試點工程專項資金 20 億元，自治區財政廳配套資金 10 億元，巴彥淖爾市整合各類生態環境保護專項資金 5億元，還需解決 21.78 億元的資金缺口。

4 烏梁素海流域生態修復工程管理創新

烏梁素海流域生態修復工程實施過程中如何解決上述難題呢？為此，巴彥淖爾市委市政府組織生態專家、政策顧問、工程咨詢顧問、產業投資基金專家開展研究論證。為貫徹落實《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發 [2017] 19 號）和《住房和城鄉建部關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市 [2017] 101號）的有關精神，同時參考《雄安新區工程建設項目招標投標管理辦法（試行）》、《廣東省住房和城鄉建設廳關于印發〈廣東省全過程工程咨詢試點工作實施方案〉的通知》（粵建市［2017］167 號）等有關規定，在借鑒雄安新區、廣東省有關案例和專家研究論證基礎上，巴彥淖爾市委市政府決定，在烏梁素海流域生態修復工程中開展以下全過程工程咨詢服務工作。

4.1 投資決策咨詢

本項目列入第三批試點工程，各級各部門的專項資金落實共 35 億元，資金缺口如何解決？當地政府財力有限，希望引入社會資本以彌補項目投資的不足。作為社會投資人，國企、央企一方面積極爭取承擔修復工程的費用，另一方面又提出對外投資不控股、不并報表、不對外擔保的要求。為解決這個難題，咨詢公司創造性地提出成立“投資基金”的做法，由當地政府平臺公司與兩個央企共同作為有限合伙人，信達基金等兩個基金公司作為基金管理人，成立內蒙古烏梁素海流域投資中心（有限合伙），一方面通過基金募集缺口資金，另一方面通過生態產業化解決社會資本投資回報。此舉既解決了生態環境治理引資難的問題，又解決了社會投資退出難的問題，從而打通了資源變資產、資產變資本的生態價值轉化路徑。

4.2 管理主體咨詢

基金公司內蒙古烏梁素海流域投資中心（有限合伙）控股設立項目公司“內蒙古烏梁素海流域投資建設有限公司”。作為項目管理主體，項目公司具體負責生態環境保護修復項目建設組織管理事宜。

4.3 招標工作咨詢

招標實行二標并一標：政府授權代表作為招標人，通過公開招標確定具備投資能力、相應勘察設計資質、施工資質、運營和基金管理能力的中標人；央企既是投資方，又是 EPC 總承包施工方。

4.4 管理模式咨詢

巴彥淖爾市委市政府成立烏梁素海流域生態修復工程項目實施指揮部，由市委書記任總指揮、市長任常務副總指揮，統一決策、統一指揮、統一部署、統一管理，領導項目公司開展工作。

4.5 第三方服務咨詢

作為政府項目的“管家婆”，全過程工程咨詢單位為項目公司全面開展工程項目提供前期策劃、投資決策、前期咨詢、招標代理、造價咨詢、工程監理和項目管理等全過程工程咨詢服務。通過公開招標，項目公司選定一家綜合實力強、專業范圍廣、資信好、具有完備的技術能力與企業資質的第三方機構，代理項目公司對烏梁素海工程實施全過程、全覆蓋管理。

5 烏梁素海流域生態修復工程管理效果

烏梁素海工程引進了全過程工程咨詢管理模式，實施從策劃階段、設計階段、工程實施階段到工程收尾階段的全過程咨詢服務，包括投資綜合性決策咨詢、招標代理、工程監理、造價咨詢和項目現場管理等多項服務，并充分體現了其在工程質量、工期、投資、安全風險等多個方面的優勢。

（1）節約項目管理費用和投資成本。全過程工程咨詢服務作為一個整體包，其公開招標的中標價顯著低于傳統模式下項目管理、造價、監理、招標代理、前期咨詢等分別多次招標的中標價之和，明顯節約了管理費用。同時，全過程工程咨詢實現了全壽命周期投資控制，采取限額設計、優化設計和精細化管理等措施，最大限度地控制好投資成本。

（2）有利于節省工期。在傳統模式下，多次的分別招標和每次的法定期限，使得每個項目的前期工作時間難以控制。全過程工程咨詢將業主需要的多項服務整合為一次招標，優化了項目組織，簡化了合同關系，有利于加快工程項目的建設進度。

（3）提高咨詢服務質量。全過程工程咨詢有助于統籌管理設計、造價、監理等工作，避免了在傳統單一服務模式下因多重管理而造成的工作矛盾，從而提高了咨詢服務質量。

（4）有效規避安全風險。在提供全過程工程咨詢服務過程中，承擔項目管理的咨詢企業是項目的主要責任方，職責分明，能夠通過強化管控，有效預防和減少安全事故的發生。同時，還可避免與多重管理伴生的腐敗現象。

6 結 語

全過程工程咨詢單位憑借項目一體化理念，將碎片化的咨詢管理轉向全過程工程咨詢服務。其間，需要技術、經濟、管理、信息和法務等知識的整合和集成，并以此為基礎開展協同創新工作。

國家發展改革委和住建部于 2019 年 3 月 15 日發布《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規 [2019] 515 號），只是提到在房屋建筑和市政基礎設施領域加快推行全過程工程咨詢服務。全過程工程咨詢服務在烏梁素海流域生態修復工程中的成功實踐表明，全過程工程咨詢服務同樣適用于生態環境領域。筆者建議，我國在“山水林田湖草生態保護修復工程”實施過程中應推進全過程工程咨詢服務發展。