存量規劃視域下老舊小區改造實踐探索
——以南京市溧水區財貿新村整治項目為例

文/蘇州大學政治與公共管理學院 張 妍 郭雋瑤

1 研究背景

1.1 城市化進程放緩，城市建設用地日趨緊張

根據國家統計局數據，截至2019年末我國城鎮化率為60.60%，意味著我國城市化已到達劉易斯拐點，城市化進程將放緩。在這種發展相對飽和的狀態下，我國在國土空間規劃上劃定了永久基本農田保護紅線、城市開發邊界和生態保護紅線3條紅線，昭示我國城市化發展呈現不同于過去“畫大餅式”無序發展的態勢，向集約高效、綠色生態轉變。3條紅線劃定體現了“底線思維，保護優先”原則，這種底線思維打開了我國國土空間規劃的新局面，有利于緩解城市建設用地緊張。

1.2 城市更新存量規劃理念的提出

在增量時代，我國經歷了粗放、迅猛的城市化進程，快速發展的同時帶來環境污染、交通擁堵、社會失衡等城市問題，隨著上述問題日益突出并影響人民生活，增量時代逐漸退出城市化舞臺。在城市精細化治理要求下，城市規劃逐漸轉向內部優化，即存量規劃。存量規劃是指在保持建設用地總規模不變的條件下，通過對存量用地空間的調整、置換、激活、優化、挖潛，提升城市空間的效益、功能和品質，從而促進城市地區發展。在這一規劃中，追求人與環境和諧共生產生的生態效益和多方利益體的協調帶來的社會效益，這也是未來城市規劃理論的發展方向。

1.3 我國主要矛盾的轉變

黨的“十九大”報告指出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾”。在新的主要矛盾下，老舊小區已不能滿足人民的需求。因此，老舊小區改造成為近年來政府惠民生、擴內需的主要舉措。國務院辦公廳2020年7月20日印發的《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔2020〕23號）也強調要讓人民群眾生活得更舒心、更放心、更美好。

2 項目概況與特征

2.1 概況

南京市溧水區財貿新村小區位于老城區雙塘路以東，是溧水區最早的一批樓房。從居民構成看，財貿新村建于20世紀80年代初，是典型的單位制居民小區，這決定了財貿新村主要的居民群體為機關事業單位工作人員及其家屬，素質相對較高；從整治方式看，主要采用維護保留、全面整治、拆除重建3種整治方式。財貿新村屬于集資房，樣式普通，歷史文化價值不高且建筑結構相對堅固，達不到拆除重建的程度，因此主要采用全面整治的方式；從借鑒意義看，財貿新村小區是溧水區人民政府批準的第一批老舊小區整治項目，具有參考價值。

2.2 特征

老舊小區是指“城市或縣城建成年代較早，失養、失修、失管、市政配套設施不完善、社區服務設施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區”。財貿新村小區整體呈現“老”“危”“缺”“亂”的特征，是典型的老舊小區風貌。“老”主要表現在建筑樓頂瓦面毀損嚴重，立面墻體被侵蝕、剝落，樓道內陰暗潮濕，臟亂破敗；“危”表現為下水管、化糞池老化疏漏，電線電纜交叉雜糅，存在較大安全隱患；“缺”主要是缺乏專業的物業公司管理，公共服務不到位，公共區域無人打掃，缺乏環境良好的公共活動空間；“亂”主要是居民私搭亂建現象嚴重，很多道路被私人占用，導致道路狹窄，阻礙通行。

3 規劃理念

規劃理念是規劃中最核心的部分，起著提綱挈領的作用。在財貿新村整治項目實施前，規劃部門借鑒國內外先進改造經驗，踐行海綿化、適老化和以人為本的規劃理念。

3.1 海綿化

海綿城市是指通過建設綠地及種植樹木等，使城市像海綿一樣具有很好的“彈性”，能有效貯存和釋放雨水，實現雨水在城市中的循環利用。海綿城市建設因其巨大的生態效益和社會效益，近年來被廣泛應用到老舊小區整治項目中，而老舊小區的海綿化是海綿城市建設的難點。為進行老舊小區的海綿化改造，財貿新村在規劃時從綠化和可滲透路面建設入手，從源頭減少徑流，增加雨水下滲以防止小區在梅雨季節出現澇災；建設下凹式綠地系統，增強綠地留滯雨水的能力；計劃重新鋪設下水管道，實施雨污分流。

3.2 適老化

在我國人口老齡化背景下，城市規劃契合老年人需求，制定“老年友好型”規劃。適老化不僅表現在硬件設施方面，而且表現在軟件設施上。硬件設施即照顧老年人身體、健康需要的基礎設施建設；軟件設施則包括提升老年人的社區獲得感，實現精神上的富足。

老齡化嚴重是財貿新村存在的突出問題之一。考慮到此因素，規劃設計應充分滿足老年人的娛樂需求，為老年人建造室外活動場地，并配置一定數量的健身器材；并在室內設置老年活動中心。此外，在安全方面，修建路面時選用瀝青、彩色混凝土等平坦、均勻、防滑、無反光的材料，確保老年人出行安全。

3.3 以人為本

不同于傳統社會時期“民惟邦本”的舊民本思想，以及近代西方的“人本主義”對“以人為本”的抽象空洞議論，我國基于馬克思主義視域下提出的“以人為本”的治國理念，以實現人與社會的自由全面發展為終極目標，大力發展包含教科文等方面的社會事業，保障人民共享社會發展成果，不斷滿足人民日益增長的對美好生活的需要。老舊小區整治項目只有融入以人為本理念，才能真正成為惠民工程，以公眾參與為基礎的改造才是有溫度的設計。

財貿新村整治項目的公眾參與主要體現在整治前征集意見方面。為充分了解民意，相關工作人員發放近千份調查問卷，回收有效問卷931份。建筑外觀設計提供3種方案，并將方案的樣式在公共區域展示。在征集意見的10天里，90%的居民選擇了現在采用的灰白建筑風格。前后共召開居民代表座談會和議事會12場，上報解決近百件居民疑難。此外，居民還通過意見箱、監督員、民意征詢區域等平臺參與老舊小區整治，充分發揮了以人為本的規劃理念。

4 改造設計

4.1 景觀設計

老舊小區景觀設計改造不能僅將其劃定為“面子”工程，“面子”和“里子”相輔相成，“面子”能讓老百姓住得舒心，“里子”則確保人民住得安心、住得放心，二者缺一不可。財貿新村小區景觀改造主要有2個方面內容：①建筑本體修復 主要包括墻面、樓道、管線等的修復，墻面修復采用灰白式建筑風格，樓道修繕增加不銹鋼扶手、照明系統，管線改成地下嵌入式管線，安全性能大大提升；②小區公共設施建設 財貿新村改造規劃時充分研究近些年及未來居民社區建設的健康化、環保化、生活化的發展趨勢，在改造的2年內建成符合健康生活倡導的慢行系統、與環保精神內核一致的垃圾分類箱及契合以人為本理念的非機動車停車棚等，是老舊小區改造中“規劃先行”理念的顯化表現，表明老舊小區改造中前瞻意識的重要作用。

4.2 海綿設計

海綿城市建設內涵包括“滲、滯、蓄、凈、用、排”6個方面內容。財貿新村小區改造的海綿設計與建設內容如下：①滲透 該小區人行道采用透水路面，在中心公園裝有木質路面，有效增強雨水滲透率；②雨水滯留 該小區將露天停車場的路面設置成草格狀，雨水滯留能力大大提升；③蓄水 該小區側重于原有設施的維護，更大限度地發揮小區內水池的作用；④凈水與排水 雨污分流工程一直是溧水區政府惠民工程的重中之重，此次改造也將小區內的下水道與區域內的雨污分流水道合并，促進了全區域各節點基礎設施的均等化、體系化建設；⑤用水 由于財貿新村小區在改造前水管仍是老式鐵質管道，經過多年使用，大部分管道生銹、老化，長期飲用甚至存在金屬中毒的風險，嚴重影響居民的使用體驗和安全，故在此次改造中將其全部換成新式水管。

4.3 交通及停車

停車難是老舊小區改造中最難解決的問題之一。其難以解決的原因有2點：大量自建房擠占公共空間，且缺乏統一規劃。在自建房拆除方面，96%的居民支持并配合小區整治，90%的居民同意拆除違建，經過不懈努力，小區內所有自建房均已拆除。

在統一規劃上，參與此次改造的工作人員在統計小區內所有公共空間后，協調停車區域和綠化區域，合理安排停車區域面積和位置。在小區北部和南部均有2塊大面積停車區域。在每幢樓前均設停車區域，并采用草格狀鋪面，既解決停車難題，又具備綠化功能，增強雨水滯留能力，是兼顧民生與生態的表現。此外，在車輛管理上采用智能泊車系統，該系統結合互聯網大數據，實現車輛智慧化管理。

4.4 公共服務供給

在公共服務供給方面，財貿新村小區改造聚焦于便民商業設施、醫療衛生設施、養老服務設施和文化體育設施4個方面。

1）便民商業設施 在小區內設立自產自銷小菜場，小攤主有了固定的售賣場所，城管最擔心的市容市貌問題也可責任到人；居民下樓就可買到新鮮蔬菜，十分便利。

2）醫療衛生設施 小區內設有社區衛生服務中心和藥店，每天都有醫生常駐衛生服務中心。

3）養老服務設施 財貿新村內設星光老年之家，老年之家的設立能幫助老年人發現自我，培養愛好。此外，社區作為城市基本單元，這種醫養結合的方式也是我國現階段大力倡導的應對人口老齡化的措施。

4）文化體育設施 社區服務中心內設有文化中心、社區圖書館、老年大學等文化設施，基本滿足小區內各年齡段居民的文化需求；小區內建有環形塑膠步道，并設置健身器材，以滿足居民的運動需求。

4.5 社區治理

引進物業管理并設立專業的社區服務中心，通過對財貿新村物業管理人員訪談得知，目前小區內大部分業主按時繳納物業費。由此可見，居民當前對物業管理較為滿意。而社區服務中心主要負責協調物業與居民關系，承辦一些休閑活動，所有居民自愿參加。社區服務中心主任、工作人員由居民直接選舉產生。

5 經驗與思考

財貿新村是溧水區整治的第一個老舊小區，其規劃設計與改造實施對其余老舊小區的改造有借鑒價值。但仍存在一些缺點，例如在后期運營維護上，財貿新村整治項目并未建立改造后住宅區的維護管理長效運營機制，若改造成果無法得到很好的維護，會導致多年的改造成本付之東流，只有健全長效運營維護機制才能讓改造真正成為惠及民生的工程。長效運營機制的建立需考慮如下2個維度的主體。

1）以街道辦事處、社區中心、居民、志愿者為代表的社會力量。這一維度的主體呈現公益性特征，無論是熱心居民還是社區志愿者，均是在為人民、社會做奉獻的驅動下的自愿行動。針對這種愛心，可由社區牽頭，建立區域內的青年志愿者聯盟，聯合所有愿意為社會作出貢獻的力量。此外，這種青年志愿者聯盟還可不斷吸收新生的社會服務力量，代代相傳，生生不息。因此，老舊小區改造后期維護可聯合社區、社會力量，兩社聯動，共護人民。

2）社區可引入社會資本進行市場化運作。通過實地調研發現，在財貿新村整治項目中，改造資金主要來源于財政撥款，這種資金來源方式同樣是全國大多數地區老舊小區改造的主要來源。政府財政取之于民，用之于民，這固然合理、合法，但過度依賴會增加政府財政負擔。因此，不妨促進改造資金來源多元化，引入社會資本。在此次改造中，財貿新村引入物業管理公司，之前的無人管理、公共區域臟亂差的情況有所緩解。但傳統物業公司最大的缺點在于其缺乏主動改造的驅動力。原因在于傳統物業公司只負責一些清潔、設施維修等硬件上的維護，是更商業化的運營模式，往往缺乏積極性。近年來，隨著社會治理精細化及為民服務意識的提升，我國涌現出大批社會工作機構。與傳統的物業公司不同，這些機構多含有公益性的意味，其從居民需求出發且更具服務意識，以居民幸福感為出發點，主動采取多種方式及行動滿足居民需求，這也是我國服務產業發展的更高形態。

6 結語

在存量規劃背景下，老舊小區改造是城市更新的重中之重，如何解決這一城市痛點尤為重要。此次研究以南京市溧水區財貿新村整治項目為例，通過實地調研和深度訪談，分析其在老舊小區改造理念的前沿之處和改造設計的獨到之處，以期對以后老舊小區改造提供參考。實地調研時也發現，財貿新村小區存在改造后并未建立長效、多方協同的運營維護機制等問題。基于此，應當引入社會資本，兩社聯動，共同為提升居民滿意度而努力。